我国对外反倾销调查存在的问题与改善途径

胡心宇

随着我国对外贸易规模的迅速扩大，我国已经成为贸易大国，同时我国也成为遭受外国贸易救济措施调查的最大目标国。但是我国的贸易救济制度建立时间还不长，应用最多的是对外反倾销措施，亟待进一步巩固和完善。为此，本文通过对我国对外反倾销调查的现状进行了统计分析，探讨我国对外反倾销过程中存在的相关问题，并提出政策建议。

一、我国对外实施反倾销调查的现状

（一）立案数量不断增加

截止2012年11月底，我国对外实施的反倾销调查总量为205起（按照WTO的统计标准，每种涉案产品涉及一个国家或地区就视为一起案件，欧盟各个成员国不单独计算），立案数量不断。入世前我国发起的反倾销调查立案总数量为16起，2001年的立案数量为17起，到2002年增加为30起，入世后到2012年11月，我国发起的反倾销立案总量为189起，约为入世前的12倍。

（二） 涉案国家和地区相对集中

从1997到2012年，我国对外反倾销目标国共涉及19个国家和地区：美国、韩国、日本、欧盟、俄罗斯、我国台湾地区及新加坡、印度尼西亚、泰国、印度、马来西亚、乌克兰、哈萨克斯坦、沙特阿拉伯、伊朗、南非、新西兰和加拿大。其中美国涉案最多，38起，所占比重18.7%，其次是欧盟37起，所占比重18%，第三位是日本涉案36起，所占全部比重为17.6%。韩国涉案33起，占16.1%。

（三）涉案产品主要是化工产品

我国对外反倾销涵盖化学品及化工产品、塑料和橡胶制品、纸制品、钢铁制品、纺织品、机电设备和农产品等10个大类，开始呈现多样化趋势。入世前涉案产品只有新闻纸、冷轧硅钢片、聚酯薄膜、不锈钢冷轧薄板、丙烯酸酯和二氯甲烷5种产品。入世后扩大到橡胶、机电、纺织品和农产品。从数目看，化工产品涉案128起；塑料和橡胶涉案30起。我国对外反倾销的产品以中间产品为主，而制成品较少。下列九种产品发起了两次调查：丙烯酸酯、邻苯二酚、双酚A、初级形态二甲基硅氧烷、核苷酸类添加剂、己内酰胺、非色散位移单模光纤、太阳能多晶硅、间苯二酚。

（四）结案方式以征收反倾销税为主

从终裁结果来看以征收发倾销税为主。到2012年11月已经裁决191起（有10起还在处理），其中146起征收了反倾销税，所占比重为76%；有8起价格承诺方式结案，所占比重为4%。有33起终止调查，所占比重为17%。有7起撤诉而终止调查；无损害裁定19起；7起案件由于倾销幅度不足而被政府终止调查。有160起做出肯定性终裁，所占比重为84%，主要以肯定性裁决为主，并且绝大多数案件的初裁和终裁的结果具有高度的相似性，仅有涤纶短纤、聚酯切片等少数产品终裁和初裁结果有差异。从反倾销税率（终裁）看，我国征收反倾销税率在0到184%之间，平均税率不到30%。

（五）反倾销调查时间较长

我国的反倾销条例中规定：商务部在60天应决定是否立案，应当自立案调查决定公告之日起12个月内结束；特殊情况下在18个月（548天）内结束。临时性反倾销措施不应超过4个月，特殊情况不超过9个月。从我国实践来看：从立案调查到初裁阶段的平均时间为296天；从初裁到终裁的平均时间为195天；从立案到终裁的平均时间为491天（见表2）。法律规定从立案到终裁的最长时间为548天，有44起反倾销案的裁决超过了548天。根据美国对反倾销案的裁定程序，一旦对中国企业发起反倾销调查，从立案到终裁仅10个月左右，甚至在立案169天后就有可能要交纳相关的关税。

二、我国对外实施反倾销调查存在的问题

我国的对外反倾销起到了贸易救济的效果，对涉案产品进行立案和裁决后，大部分进口倾销的现象得到改善，涉案产品进口数量和进口份额明显下降，进口价格回升，受损产业出现了不同程度的恢复和发展，促进了产业结构调整和产业升级，为国内产业发展提供了良好环境。对外反倾销起到了贸易救济的效果，但是由于我们起步晚，目前的实践较少，还存在着很多问题亟待解决。

（一）部分产品反倾销措施未达到预期效果

我国对进口产品实施的反倾销措施，对部分产品没有达到预期效果。 以电解电容器纸为例：我国在2006年4月18日对该产品正式立案，10月16日对日本进口的电解电容器纸初裁，认定倾销和损害存在，2007年4月17日终裁倾销和损害存在，并实施反倾销措施。从2006年起，浙江凯恩特种材料股份有限公司的生产规模扩大，但是其产量和销量变化不大，平均销售价格呈下降趋势，可见企业的经营效果并未好转（见图2）。

从2007年实施反倾销措施以来，从日本进口的电解电容器纸的数量不但没有减少，反而成上升趋势：从2006年的2449吨增加为2007年的2449吨，同比增加19%，2008年增加9%，直到2009年进口量才减少。其中一个重要的原因是国外厂商把一般贸易方式变为加工贸易，而国内的反倾销措施没有对涉案产品的加工贸易方式进口做出限制，从2005年国内企业开始准备反倾销立案申请以来，加工贸易进口占比就开始上升，2005年达到94.75％左右，电解电容器纸的加工贸易比重在2007年、2008年高达95％左右，以至于后来海关将电解纸列入加工贸易禁止类商品目录，不允许电解纸以加工贸易的方式进口。因此，通过加工贸易方式来进口的做法已经削弱了反倾销的效果。类似的还有PBT等产品。

（二）涉案产品过分集中，容易导致继发性反倾销

我国对外反倾销产品主要集中在中间产品或原料，如果实施反倾销措施，势必会对其上下游的关联产业发生传递效应。反倾销加剧了原材料供应紧张的局面，并导致原材料价格上涨，削弱下游企业的国际竞争力。对电解电容器纸实施反倾销措施以来，使用电解纸的下游电容器行业为承担高额的反倾销税，近5年来增加了近2亿元的成本，下游电容器行业中生产高端电容器产品的企业损失巨大，南通江海为进口电解纸多支付2000万元，立隆电子多支付1600万元。使用进口电解纸的电容器企业多用于生产高端电容器产品，电容器成本增加了22%，其国际竞争力下降。

另外对中间产品实施反倾销措施还容易导致继发性反倾销现象。例如我国在2002年8月1日对苯酚发起了反倾销调查，2003年6月9日开始实施临时反倾销措施，而苯酚又是双酚A的原料，之后导致了2004年双酚A厂商的继发性诉讼。类似的还有2003年8月我国对进口的邻苯二酚征收幅度为20-79%的反倾销税，导致了邻苯二酚下游产业呋喃酚厂商继发性反倾销诉讼。另外，我国对最终制成品发起的反倾销调查较少，例如富士和柯达胶卷在我国倾销多年，直到2010年才有企业发起反倾销申诉。另外在农产品、日用化学品等领域存在倾销，但是很少用反倾销调查。

（三） 行业协会作用有待加强

在贸易救济案件中，行业协会发挥着非常重要的作用，尤其是在贸易救济的申诉方面。从欧盟各国的贸易救济实践看，行业协会作为申诉人的案件占绝大多数，而单个企业作为申诉人的情况非常罕见，以英国钢铁统计局为例，它不仅仅承担英国钢铁协会的统计工作，还为欧盟委员会提供世界钢铁工业的资料，这些数据作为行业损害的证明具有非常重要的作用。另外从美国看，针对我国的许多贸易救济案都是行业协会提起的。

而从我国反倾销的实践来看，行业协会发起反倾销诉讼的仅4起：中国化纤工业协会于2001年8月3日代表国内产业就韩国生产的涤纶短纤和聚酯切片提出了立案申请；中国畜牧业协会于2009年6月24日对美国产的白羽肉鸡提出了立案申请；中国汽车工业协会于2009年11月6日对美国产的越野车提出了立案申请。行业协会大多是从政府机构脱离出来，还受到资金、人员及其他条件的限制，其作用还未真正发挥出来。

（四）“双反”调查较少

在贸易救济措施中，近年来贸易救济措施的综合运用已经成为一种常态，双反的贸易救济效果更强，国外常常将反倾销措施和反补贴措施结合起来同时进行“双反”调查。我国目前是遭受外国“双反”调查最多的国家，截止2011年，仅美国对我国采用的“双反”调查就有26起，另外在2012年美国对我国又实施了5起“双反”调查。双反调查中反倾销调查和反补贴调查分别立案但同时进行，企业难以应对，并且从外国实施双反调查的结果看，最终实施双反措施比例较高，对我国的出口企业产生多方面的影响。

而从我国实践看，从2009年到2012年，我国仅对电工钢、白羽肉鸡、小轿车和越野车、马铃薯淀粉、太阳能多晶硅5种产品发起了6次“双反”调查，其中美国涉案4起，欧盟2起，数量较少。从“双反”调查的结果看，我国对原产于美国的电工钢和白羽肉鸡以及小轿车和越野车征收了反补贴税和反倾销税，对原产于欧盟的马铃薯淀粉征收了反补贴税和反倾销税，关于太阳能多晶硅“双反”调查还在进一步调查中。因此，我国已经终裁的4起“双反”调查案件中有3起实施了“双反”措施，而对于小轿车和越野车的案件暂不实施“双反”措施。我国的“双反”数量较少，调查力度偏小。

三、改善我国反倾销调查的基本途径

（一）注意外国出口厂商的动向

从我国现有的反倾销实践看，尽管对大多数进口产品实施了反倾销措施，但是部分产品的贸易救济效果不太理想，其中一个重要原因就是外国出口商利用反倾销规避措施，极大地消弱了反倾销的实施效果。实施反倾销措施中要密切关注外国出口厂商的规避措施，原来采用一般贸易方式进口后改为加工贸易方式进口，或者绕过反倾销壁垒直接到我国进行直接投资，目前反倾销的规避措施还在朝着多样化形式发展。例如我国在2005年对水合肼终裁实施反倾销措施，同年美国朗盛水合肼生产整体从德克萨斯迁到我国山东，这种规避措施的结果是我国企业面临的竞争更加激烈。由于我国目前还缺乏相应的反规避制度，即使对进口产品实施反倾销措施，外国出口商还是可以利用规避措施来弱化反倾销措施的实施效果，因此对外国企业的反倾销规避措施应尽快纳入议事日程。目前只有密切注意外国出口厂商的动向，一旦发现反倾销的规避举措，应尽快阻止其倾销行为。

（二）积极发挥行业协会作用

由于反倾销申诉主体的份额在25%以上申诉才能受理，单个企业的份额难以达到这个标准，行业协会可以组织企业或代替企业进行反倾销申诉。我国的行业协会可以参照国外先进的经验，改变现有模式和格局。行业协会不仅可以作为反倾销申诉的主体，同时在反倾销调查的各个阶段起到协调作用。国内有的企业对于外国产品的倾销缺少预见性，行业协会可以对进口产品进行跟踪或关注，提前收集资料和价格信息，敏锐的关注外国出口商的行为，一旦发现有倾销迹象，立刻把信息及时地传递给国内企业。还可以考虑定期召开各种形式的企业研讨会或组织专业的律师对企业人员进行培训，协助企业进行反倾销申诉。另外行业协会还可以协调其行业产品的出口价格，避免价格竞争，进行行业自律，帮助企业积极开拓国际市场。

（三）加快产品创新

对进口产品实施反倾销措施或“双反”调查等贸易救济措施，目的都是为了遏制进口品的低价竞争，维护国内市场价格稳定，促进国内产业发展。对于一些进口品，如果国内有相同或类似产品，国内企业可以实行进口替代，减少进口。从现有实践看，产品无论是外销还是内销，企业都应着眼于产品创新，做好技术研发或技术引进，增加产品的品种或者提高产品的内在质量，提高产品的技术含量，不断缩小和外国产品的质量差距。有条件的企业还可以进行工艺创新，改善现有的生产工艺或流程，引入新设备。最后，企业还可以利用互联网，直接与客户或消费者进行沟通，了解他们的需求，再来设计或改善现有产品。只有不断进行产品创新，才能避免价格竞争。

（四）培养反倾销方面的人才

今后我国对外发起的贸易救济措施会日益增加，发起的反倾销调查和反补贴调查会越来越多。另外，今后一段时间内新厂商的初审以及到期的日落审查也会不断增加，同时我国又是遭受外国反倾销调查最多的国家，这也要求未来需要更多的反倾销人才。而反倾销人才需要具有良好的专业素养，既懂法律，又懂经济、懂会计、精通外语的复合型人才。目前我国的反倾销调查机构调查时间过长，我国“双反”调查较少，原因之一是办案人员严重不足，因此应多层次、多渠道培养反倾销人才。在现有的会计专业中增设反倾销方向，还可以从注册会计师中进行选拔培训，增补国际贸易和反倾销方面的知识。还可以在现有的法律专业中，鼓励英语好的律师学习国际会计知识。高等院校、科研机构等可以联合培养复合型的反倾销人才。

（五）企业重在提前预防

企业有必要强化反倾销意识，深刻认识倾销的危害，熟悉WTO反倾销的相关规定。首先，我国还有不少企业对反倾销存在错误理解，不愿意提起反倾销诉讼或者采取各种规避措施，因此，我国在工业制成品的反倾销申诉严重不足。企业应熟悉国内反倾销条例，熟悉外国出口商的国内法律，聘请专业律师做企业顾问，组织人员进行进口同类产品的价格跟踪，及时收集市场价格信息，关注进口商的行为，提前预防倾销的发生。其次，企业要转变现有观点，在日常运行中保存好重要的文件、会议记录等信息，做好文件资料的存档，规范企业的会计账目，在反倾销调查中及时准确地向调查机关提供完整的信息资料。

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