天津市城市化发展与耕地保护协调研究

韩 鹏，蔡为民，李 震

（天津工业大学 管理学院，天津300387）

一、引 言

改革开放以来，随着中国经济的快速发展，中国的城市化进程也在逐年加快，城市的规模也在不断扩大。中国城市化的快速发展使得人民的生活水平在短短几十年间有了一个“质”的飞跃，人民的物质生活水平和精神生活水平有了很大的提高。然而，中国“人多地少”的现实国情又使得城市规模的扩大、建设用地需求增加与耕地保护之间的矛盾日益突出，并呈现出“愈演愈烈”的态势。过快的城市化速度、粗放式的城市化发展理念以及不合理的土地利用方式也使建设用地占用耕地的现象愈发明显。据第一次全国土地调查显示，截至1996年10月31日，我国耕地面积为19.5亿亩；到2006年10月31日，这个数字已经锐减为18.27亿亩，平均每年净减少1240万亩［1-2］。中国人均耕地面积只有1.38亩，其中有9个省区人均耕地面积低于1亩，3个省区人均耕地面积低于0.5亩。在全世界26个人口超过5000万的国家中，我国人均耕地量仅比孟加拉国和日本略多一点，排在倒数第三位。“十一五规划纲要”明确指出，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩这条红线。国家十二五规划提出的指标是，到2015年全国耕地保有量为18.18亿亩，比2010年的数量不变。“十二五”期间，我国所面临的城市化发展所带来的建设用地需求与耕地保护之间的矛盾仍然突出。如何在城市化和耕地保护这对矛盾中寻找一个平衡点，使二者能相互促进、共同发展是我国所必须解决的一个难题。

二、近十年天津市城市化进程

1.天津市人口城市化进程

城市化又被称为城镇化，城镇化的具体内容包括：首先，由农业人口转变为非农业人口的过程。其次，产业结构的转变，产业结构由农业结构转变为以第二三产业为主的协调发展结构；再次，农业用地转变为非农业用地的过程。最后，乡村产业生产方式现代化，生活方式城市化，人们的衣食住行和精神生活和物质生活向城市生活转变。

天津市市域总面积11917.32平方公里，区位条件优越，是中国北方最大的沿海开放城市，欧亚大陆桥东部的桥头堡。近年来天津市户籍人口和常住人口不断上升。如图1所示，天津市常住人口由2000年的1001.14万人增长至2009年的1202万人；户籍人口由2000年的912万人增长至2009年的978.11万人。市内六区平均人口密度25733人／平方公里。2000年天津市非农业人口与农业人口比重分别为58.39%和41.61%，到2009年末，天津市非农业人口与农业人口比重分别为60.92%和39.08%。十年间，非农业人口连续增长，农业人口持续下降。天津市城市化率从2000年的58.39%增长至2009年的60.92%。

图1 天津市人口变化情况

2010年天津市地区生产总值达到9224.46亿元，比上年增长17.4%。全市人均生产总值达到72994元，比上年增长11.7%。2010年第一产业稳定发展，完成增加值145.58亿元，比上年增长12.98%；第二产业仍为推动天津经济快速增长的主要力量，完成增加值4840.23亿元，增长21.37%；第三产业发展提速，完成增加值4238.65亿元，增长24.48%。三次产业对经济增长的贡献率分别为0.3%、66.3%和33.4%；三次产业结构由2005年的2.9∶54.6∶42.5变化为2010年的1.6∶52.4∶46.0。

2.天津市土地城市化进程

土地城市化［2］，即城市的空间扩张，农用地或未利用地不断转变为建设用地，同时，城市土地的节约集约利用水平和土地利用效率不断提高。土地城市化的内涵应包括空间数量的扩张和利用效率的提高两方面，而城市土地的投入与产出水平更能够反映土地城市化质量的高低。

最近十年，天津市的建设用地面积由2000年的304336.51公顷增长至2009年的381047.07公顷。较2000年增加25.2%。目前，天津市建设用地总量为381062公顷。其中，城镇村及工矿用地305777公顷，占80.24%。交通运输用地21941公顷，占5.76%。水域及水利设施用地53344公顷，占14%。同时，全市农用地从2000年的735362.04公顷减少至2009年的549529.88公顷，较2000年减少了25个百分点。全市GDP和二、三产业产值逐年增加，每年的增加量也呈逐年递增。增加建设用地总量的单位面积的GDP和二、三产业值呈现正加速的趋势。

三、近十年天津市城市化发展与土地利用变化

1.近十年天津市城市化发展与建设用地情况分析

城市化的快速发展必然导致城市规模的扩大，随着城市规模的扩大，城市人口也在不断增加。这就需要大量的土地作为保障，城市化所需要的大量建设工程也需要土地为依托。这样势必导致了建设用地占用城市周边一些质量较好的耕地的情况的发生。另一方面，近些年兴起的“大学城”热使得大量耕地被无序占用，造成了耕地大量闲置浪费。

图2 天津市建设用地变化情况

图3 天津市城镇工矿用地变化情况

从图中可以看出，2000—2009年，天津市的建设用地规模总体呈逐年上升趋势，2003年后随着改革开放的深入，市场机制的发展，新兴的交通、能源、商业城市的各项建设用地、居民建设用地、小城镇建设用地，房地产的开发的用地规模不断扩大，造成了天津市建设用地规模的较大增长，2008年、2009年分别为368188.81公顷和381062.00公顷。在各类建设用地中，城镇工矿用地所占比例较大，2008年、2009年分别为22572.86公顷和106632.00公顷。从总体上看，天津市2000年—2009年建设用地呈逐年增长的趋势，其中，城镇工矿用地在2009年激增至106632.00公顷，造成城镇工矿用地激增的原因显然是因为天津市的城市化快速发展对土地的巨大需求。

2.近十年天津市城市化发展与耕地情况分析

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。土地是人类赖以生存的基础，而耕地更在经济社会发展中起着至关重要的作用，它不仅是粮食安全、社会稳定、生态安全的关键，而且也影响着一个国家的经济安全。2005年，天津市基本农田保护面积为426000公顷，根据天津市土地利用总体规划，到2020年，天津市基本农田保护面积应控制在356700公顷。由于自然环境及地理位置等因素的影响，天津市的可用耕地后备资源较少，全市现状未利用地74057公顷，如果扣除未利用地中的河流水面、滩涂等需要加以保护的土地，天津市的未利用土地实际只有4465公顷，仅占土地总面积的0.4%。又据适宜性评价结果，在现有的技术条件和经济条件下，能够作为耕地后备资源少之又少。

图4 天津市耕地变化情况

从表中可以看出，随着天津市城市化的快速发展，天津市耕地面积正在逐年减少，0.8年减少至最低值，441089.72公顷，较2000年减少了42326.36公顷，减少8.76%。2009年耕地面积较前几年有了一定量的增加，但与2000年相比，仍然减少了36237.10公顷。造成耕地减少的原因显然与城市化的快速发展有关。近年来，“大学城”、“工业园”、“开发区”等一些占地面积较大的项目建成并投入使用占用了大量城市周边质量较好的耕地是耕地减少的主要原因之一。另一方面，在土地城市化的进程中，粗放的土地利用方式，造成了土地大量的闲置、荒废、污染也是耕地面积减少的另一主要原因。

3.天津市城市化对耕地的影响

图5 城市化对耕地影响

从图中可以看出，2000—2009年，天津市城市化的快速发展，导致了建设用地的逐年增加，而耕地逐年减少。这是城市化进程中所面临的一个主要矛盾，也是城市化进程中必须解决的一个难题。

城市化的快速发展导致城市人口大量增加，从而引起城市规模的扩大以及建设用地的扩张，从而造成耕地的非农化，进而使耕地面积减少。建设用地的不合理利用势必会对天津市原本就稀缺的耕地资源造成影响。城市化的发展需要土地作为保障，进而使得建设用地增加从而占用一部分质量高、灌溉条件好的城市周边耕地。虽然天津市实行严格的“占补平衡”［3］制度，但是，天津市后备耕地资源少，而且后备资源质量较差，所以，实际补充的耕地在质量和灌溉条件上很难达到原有耕地的产出水平，也就很难实现补充的是“质量相当的耕地”的规定。城市化的快速发展，不仅造成耕地数量锐减，而且还导致耕地质量局部下降。工业三废以及城市生活垃圾所造成的污染都使得耕地质量严重下降，短期内，很难使耕地恢复至原有质量等级。

四、协调天津市城市化发展与耕地保护之间的关系

1.改变发展方式，实行市内挖潜型、集约型的发展方式

要使城市化与耕地保护之间的矛盾得以协调发展，首先应当转变城市发展方式的理念，传统的城市化理念多为“摊饼”式［4］。城市扩张的方式是以扩大土地面积为主的外延式发展途径，因此城市的发展会占用大量城市周边高质量的耕地，由于耕地的大量被占用，耕地的质量与数量明显下降，从而形成城市建设与耕地保护的尖锐矛盾。在“严守18亿亩耕地红线”政策的指导下，应当及时转变发展理念，走“市内挖潜型”的城市化发展方式，充分挖掘城市土地利用率，提高城市土地集约利用水平。这样，不但不会增加耕地的占用量，而且还节约出了大量宝贵的耕地资源。另一方面，城市化促进经济发展，经济的发展推动科技的进步，也推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。农业科技的进步提高耕地的质量并改变传统的农业生产方式，提高粮食单产，更容易保证粮食安全，也在一定程度上缓解了不断增长的人口与逐年锐减的耕地之间的矛盾。

通过复垦置换［5］，把零星分散的农民宅基地、工矿等各类低效利用或荒废的土地退建于耕，引导农民向城镇周边集聚，向新农村集聚，向村庄整治点集聚，完善农民的基本生活保障，鼓励农民弃宅入城。对于通过复垦置换整理出来的建设用地，适当的留出一定的指标给予农民自主开发的权利，剩余的全部用于实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。在村庄环境整治中，注重盘活存量土地，建新与拆旧相结合，旧村改造用地以拆旧房、拆违房、拆空房、废旧场所为主。尽可能的做到不占或少占耕地。从而节约出大量的耕地资源以供农业生产，进而保障城市化发展所必须的粮食供给。

2.积极探索实施城乡建设用地增减挂钩政策

2006年，国土资源部向天津市下达城乡建设用地增减挂钩周转指标。此后，国土资源部分别于2008年至2011年，连续三次向天津市下达增减挂钩指标，共8181.1公顷。其中第一批挂钩试点项目区9个，使用周转指标827.2公顷；第二批挂钩试点项目区12个，使用周转指标605.2公顷；第三批挂钩试点项目区17个，使用周转指标3436.6公顷；第四批挂钩试点项目区25个，使用周转指标3312.1公顷。通过积极实施城乡建设用地增加挂钩政策，在一定程度上，保证了天津市城市化进程中建设用地的有效供给，解决了建设用地不足的难题，也在一定程度上保证了天津市耕地资源不在减少，甚至略有增加，为天津市城市化的快速发展提供了必要的粮食供给。

3.优化天津市城市空间结构，发展卫星城

城市空间扩展过程通过城市用地不断扩展表现出来的，建设用地扩展是城市空间扩张的一个主要表现形式，一个城市的发展必然伴随着建设用地的扩展过程。我国城市用地分类标准与规划建设用地标准规定了居住、工业、道路广场和绿地是四大类主要城市用地，其中居住和工业用地总和占建设用地的比例为35%-57%，居住和工业用地的空间组合关系直接决定了城市用地空间结构。目前，天津市居住和工业用地扩张速度较快、规模较大。占用了一部分耕地资源，同时也给给耕地资源带来一定程度的污染。如何优化建设用地布局以及耕地布局是天津市城市化发展进程中必须解决的问题。天津市的后备耕地资源较少，显然不适合粗放的利用方式。目前，天津市的耕地有些分布在城区周边10km以内，这些耕地质量较好、灌溉条件较为便利，必须严格保护。然而城市规模的无限扩大，建设用地的急剧增加则会对这些耕地造成一定影响。因此，发展卫星城［6］的模式更适合天津市的实际情况。卫星城的发展模式可以保护城市周边质量较好的耕地不被占用，保证这些耕地的农业价值，同时这些城市周边的耕地也可以改善城市生态环境，实现了耕地的生态价值。在保证耕地不被占用的前提下，在天津市周边条件较好的郊区建立一些基础设施较为完备，功能区综合能力较强的小城镇，卫星城里的居民除了基本生活在郊区外，部分居民可以就地工作，其他人则进入中心城工作。卫星城的发展方式好处在于，形成了一种“卫星城”环绕“中心城”的态势，保证了天津市周边质量较好的耕地不被占用，这样既保证了天津市发展所必须的土地供给量，又保障了耕地面积不减少。

此外，卫星城的发展模式既可以疏散天津市市区工业，改善市区生态环境；转移先进科学技术、资金、管理经验，带动天津市周边地区生产力快速发展；还可以疏散天津市市区人口，控制市区人口发展规模；改变市区与郊区的二元结构，形成市中心区、近郊区、卫星城镇、远郊区等多层次的城市结构［7］。总之，发展一定规模、功能相对独立的“卫星城”，是控制天津市城市规模无限扩大，解决稀缺耕地资源被占用的一种比较理想的发展模式。

［1］李培祥.广东人口城市化与土地城市化关系研究［J］.安徽农业科学，2008，36（29）：12955-12958.

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［3］刘世庆，许英明，林睿.中国城市化发展阶段探讨［J］.开发研究，2007（2）.

［4］陈佑启.试论城乡交错带土地利用的形成演变机制［J］.中国农业资源与区划，2000（5）：22-25.

［5］王秀芬，郝晋珉，毕继业.耕地保护新思路［J］.宝鸡文理学院学报，2003（2）：151.

［6］黄大全，郑伟光.海外城市化与耕地保护对中国的启示［J］.中国土地科学，2005（6）：38.

［7］李培祥.城市与区域相互作用的理论与实践［M］.北京：经济管理出版社，2006：41-166.

［8］吕萍，周滔.土地城市化与价格机制研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：30-31.

［9］谈明洪，吕昌河.城市用地扩展与耕地保护［J］.自然资源学报，2005（1）：56.

［10］邬建国.景观生态学——格局、过程、尺度与等级（第二版）［M］.北京：高等教育出版社，2007：226-227.