地方立法后评估制度的内涵及功能定位

韩清华

摘要立法后评估制度是指在地方性法规、规章实施一段时间之后，评估主体遵循一定的评估程序，按照合法性、合理性、可操作性等评估标准对地方性法规、规章的实施绩效、法律本身的缺陷等进行评估，最后形成评估意见的制度。地方立法后评估是法律立、改、废的重要依据，有利于提高立法质量以及践行民主立法。

关键词地方立法评估制度内涵功能定位

中图分类号：D927 文献标识码：A

一、地方立法后评估制度的内涵与特征

（一）地方立法后评估制度的内涵。

关于“立法后评估”的内涵，虽然近几年理论界和各地方立法实践部门进行了一些研究，但是尚未形成统一的定义。北京市称为法律质量评估，福建省称为立法效果评估，云南省称为立法回头看。各省虽然对立法后评估的称谓不尽相同，但是其工作实质都是立法后评估。

在理论界，不同的学者对立法后评估的定义侧重面也有所不同。例如，汪全胜把立法后评估称为“法律绩效评估”，认为“法律绩效评估就是对法律法规实施后所取得的成就与成果所进行的评价与估计”。

在参考借鉴已有的理论成果与实践成果基础上，笔者发现，虽然对立法后评估制度的定义不尽相同，但其内在本质是共通的，由以下因素构成：

1、评估目的。地方立法后评估的目的是通过对立法进行评估，对法律的立、改、废以及提高立法质量提供参考依据即评估意见。

2、评估主体。评估主体即评估机关，承担着评估活动的主要工作。从我国各地方政府规章评估的实践来看，评估主体一般采用人民政府内部的法制机构为主，其他内部机构为辅的评估模式。

3、评估对象。地方立法后评估的评估对象可以是某一地方性法规、政府规章等，或者是对该地方一段时期以来的立法进行评估，也可以是对地方某一类规范性文件进行评估。在评估对象的选择上，各地方在实践中一般是出于该立法涉及人民群众切身利益、社会关注度高等原因。

4、评估标准。评估标准是评估体系中的核心内容，评估标准的科学性、合理性与客观性直接关系着评估结论的质量。从我国立法实践来看，合法性标准、合理性标准以及可操作性保准是各地普遍采用的评估标准。

5、评估内容。评估内容是评估工作的主体部分，按照评估标准对选定的评估对象进行评估。例如上海市人大常委会对《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行评估涉及两个方面的内容：一是法规实施的成果，二是法规中各项制度设计和程序是否需要进一步完善。

6、评估报告。立法后评估报告是评估活动的成果，通过评估报告，可以了解到评估活动开展的情况、评估对象存在的问题等，是法律的立、改、废的重要参考依据。

综上所述，本文认为地方立法后评估制度是指在地方性法规、规章实施一段时间之后，评估主体遵循一定的评估程序，按照合法性、合理性、可操作性等评估标准对地方性法规、规章的实施绩效、法律本身的缺陷等进行评估，最后形成评估意见的制度。

（二）地方立法后评估制度的特征。

透过地方立法后评估制度内涵，结合我国地方立法后评估的实践，我国地方立法后评估制度具有以下典型特征：

1、评估主体的内部性。以我国地方行政立法后评估为例，评估主体多采用政府的法制部门或者法制部门联合其他职能部门的形式，虽然在评估中也注重引入专家、社会公众等参与评估，但是主导评估活动还是政府机关。

2、评估对象的特定性。我国目前所进行的地方立法后评估实践来看，大多数都是对某一特定的地方性法规、规章进行评估，而很少涉及法的整体性评估或某一类立法的评估。例如新疆维吾尔族自治区人民政府选择《新疆维吾尔族自治区塔里木河流域水资源管理条例》、《新疆维吾尔族自治区土地监察条例》进行立法后评估。

3、评估内容的系统性。评估内容的系统性是指立法后评估不仅仅局限于评估立法所取得社会效益、经济效益，还包括立法所耗费的有形成本、无形成本，以及立法条文本身。前者可以成为法律的绩效评估，正如前文谈到，立法后评估包括但不仅限于法律绩效评估。

4、评估方法的多样性。评估方法对于立法后评估不可或缺，部分省市的地方立法后评估办法设有专门章节对评估方法进行规定。例如，《广东省政府规章立法后评估规定》第二十条，《厦门市规章立法后评估办法》第十六条等对评估办法进行了详细的规定。

5、参与对象的广泛性。了解民意、聚集民意、反映民意的“开门评估”是立法后评估的客观要求。上海市的首次地方立法后评估——《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估，评估主体多元化，有上海市规划局、上海市房产局、上海市文物管理委员会、上海市8个区的人大常委会，以及两家企业和社会公众。

二、地方立法后评估制度的功能

（一）是法律立、改、废的重要依据。

立法者的有限理性与社会日新月异的发展之间的矛盾决定了立法不能做到尽善尽美，要提高立法质量，就需要进行“立法回头看”，不断自我审视、自我评估。立法后评估制度的目的就是通过对地方性法规、规章实施的效果以及自身条文存在的问题等进行评估，总结立法经验，发现立法存在的问题，为进一步完善立法服务。地方立法后评估所形成的评估报告就是法律的立、改、废的重要依据。例如在《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》评估报告中的修改建议，被安徽省人大常委会采纳，并列入了次年的立法计划。

（二）是检验立法实效的基本途径。

亚里士多德曾说：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”可见实现法治的条件之一就是法律获得普遍的服从，即法律在现实生活中得到贯彻落实。从我国的立法实践来看，立法者通常注重在立法前对立法的必要性、紧迫性等进行论证，而对于立法后的立法实施效果跟踪关注得相对较少，这不利于法律权威性的提高。立法后评估制度正是在法律实施一段时间之后，对法律实施的情况以及法律是否实现了预期的立法目的、实现的程度如何等进行评估，总结成功的经验，发现存在的问题，为进一步完善立法提供依据。

（三）是推进民主立法的新实践。

近几年我国地方的立法后评估均注重强化民众的参与，广泛吸取群众参加到立法后评估活动中来，问卷调查、实地调研、群众走访等评估方法成为立法后评估采用的基本方法，并且被许多省市规范立法后评估活动的规范性文件明文规定。除此之外，许多地方在进行立法后评估工作过程中，评估机关都采用网络平台等多种方式开设公众意见反馈专栏，以方便公众对立法后评估工作发表意见，依法保障公众参加评估的权利。实践表明，民众广泛参与到立法后评估中来，有利于保证评估活动的顺利进行以及评估结果的客观性。而且，民众参与到立法后评估这一公共事务中，能够增强公众与政府之间的信任。

（四）是提高公众法律意识的重要途径。

公众广泛参与到地方立法后评估中，不仅评估机关可以有效地获得评估所需的客观真实的信息，与此同时，公众在立法后评估工作中，其法律意识也得到了提高。可以说，吸取公众参加立法后评估是一个双赢的局面。在立法后评估中，公众通过把自己对法律实施的真实感受表达出来的同时，也在不同意见和观点的交流中，不断地加深甚至修正自己对法律的认识。因此，我国在以后开展的立法后评估活动中，应该广泛吸取公众参与，以有效提高公众的法律意识。□

（作者：广东商学院2010级法学理论研究生）

注释：

汪全胜著：《法律绩效评估机制论》，北京大学出版社2010年版，第8页。

《广东省政府规章立法后评估规定》第二十条：立法后评估可以采用文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、召开座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较分析等多种方法进行。

《厦门市规章立法后评估办法》第十六条：立法后评估应当采用下列方法：

（一）通过新闻媒体、门户网站公开征集社会公众意见；

（二）走访行政执法单位、司法机关、行政相对人或者书面征求其意见；

（三）召开座谈会、专家论证会。

评估实施机关根据评估需要，还可以采用以下评估方法：

（一）发放调查问卷；

（二）实地考察；

（三）专题调研；

（四）个案分析；

（五）相关立法比较分析；

（六）成本效益分析；

（七）其他方法。

[古希腊]亚里士多德政治学，商务印书馆1965年版，199页.