我国廉政制度存在问题的原因浅析

刘静

摘

要本文主要以云南省为例，从廉政建设的角度出发，分析了目前我国廉政制度存在问题的原因。

关键词云南省廉政制度存在问题原因

中图分类号：D261 文献标识码：Ａ

近两年，云南省反腐倡廉制度建设在保障经济社会发展、促进廉洁从政方面发挥积极的作用，有效地遏制了腐败现象滋生蔓延的势头，倡导了勤廉从政的良好风气，得到了人民群众的拥护。然而，反腐倡廉工作中制度落实难、执行不力的问题，已经严重影响和制约着党风廉政建设的深入开展，是迫切需要解决的一个重大课题。

一、制度结构性原因

制度反腐是国家廉政建设的核心。近年来，各级政府经过不断的经验总结和制度学习，愈发意识到制度问题对于廉政建设具有根本性和长期性的影响，要解决好廉政建设，最根本的就是要逐步实现反腐策略由运动式反腐向制度反腐的历史转型。通过制度重建和一系列制度创新，反腐制度安排越来越完善，然而，现实中却说明制度反腐工作还存在诸多令人深思的问题。对此，一些观点认为，腐败问题之所以难以遏制，主要的原因是廉政制度短缺，廉政制度的短缺根本在于廉政制度结构性原因。

1、廉政制度不完善的结构性根源是两个“不对称性”。从政治经济学和信息经济学层面分析，云南省廉政制度不完善的结构性根源是信息不对称性和权力不对称。腐败是一种滥用权力的秘密行动，信息不对称程度越高，腐败的机会和可能性就越高，权力不对称程度越高或者权力不受制约性越低，腐败的机会和可能性就越高。增加透明度，将所有涉及到公共利益公共服务的信息全部披露和加强监督是解决当前廉政制度建设结构性问题的重要方法和基本手段。

2、廉政制度建设中的制度剩余与制度短缺问题是廉政制度建设不完善重要的结构性原因。供给过剩的制度安排在廉政制度需求这个层面上看大致可分为两类：一类是那些本意是为了防止或者制约腐败的制度或法规并没有达到原有目的，相反却成为了腐败滋生的温床；另一类是那些本意是维护社会政治稳定的法律法规，但却堵塞了反腐败的渠道，人为地增加了反腐败的难度。例如信访制度规定群众反映问题，要逐级上访，越级上访就属于违法行为，然而作为我国廉政建设的重要措施以及纪检监察部门获取信息的重要渠道，逐级上访不仅不能解决问题，往往还会导致反映问题的人受到打击报复的情况发生。廉政制度剩余的诸种表现，不仅不利于廉政工作的正常开展，反而带来各种制度相互“打架”、廉政机构间职能扯皮、过分追求人员和工作经费的最大化等严重后果，从而使廉政工作出现边际效益递减的怪现象。

从廉政制度体系来看，云南省初步构建了廉政制度体系，但事实上仍存在诸多问题与漏洞。首先，云南省专门的、相对独立的廉政机构短缺。根据《行政监察法》第18条给监察机关规定的5项职责来看，监察机关只有两项是肃贪，而且它是政府的组成部分，独立性难以实现，加上反贪局的工作属于事后监督，只能监督与犯罪有关的贪污贿赂。其次，云南省廉政规则短缺。云南省廉政规则中不仅缺乏有关言论免责、保障民主人士和公民提出批判性意见的法律法规，也缺乏保障法院在预算、组织关系上独立于同级党委和政府的法规和保证透明、参与、问责的治理结构的法律法规；缺乏有关公职人员的财产申报制度，由于中共中央关于领导干部收入申报的规定和国务院发布的《个人存款账户实名制规定》缺乏法律的权威性，这使得其在执行过程中无足轻重。再次，人大的审议监督功能仍停留于制度文本层面。限制了人大对人事、预算等重大事项审议权的空间，使人大成为“橡皮图章”。另外，以新闻媒体为代表的公民社会不够强大，监督力量有限。一方面新闻媒体自身的独立性不够，很难发挥像西方媒体那种“第四权力”的作用；另一方面媒体伸张正义怕被打击报复。从公民监督来看，表达自由、保障知情权和参与权的规则还需完善，司法机构由于依附性太强，很难切断自身与政府之间藕断丝连的利益联系，这些都成为云南省廉政制度体系建设中的薄弱环节。

二、制度适应性原因

廉政制度应当作为一个完整的层级结构体系，注重层级之间和制度之间的适应性与协调性，才能确保廉政制度功能的发挥，在云南省廉政建设的实践中，我们缺少的是廉政制度的适应性。制度与制度环境、制度与权力配置结构、制度与制度、制度与其实施之间的适应性缺失，是导致制度反腐华而不实的根源。

1、从特定的制度环境来看，很多政府管理制度没有随着反腐败形势需要而做出协调性制度创新，尤其是公职人员系统的任用制度最为典型。一方面，干部任用的方式还是委任制，如《党政领导干部选拔任用暂行条例》规定，各级党委或人事部门按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责。这就导致了领导干部选拔任用的权利死死地握在少数人的手里，以致在实际中造成了领导干部只对上负责，不对下负责。另一方面，目前领导干部的任用方式还使用酝酿制。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第五、第六条规定：酝酿制特指“讨论决定”干部任免的微观或具体表决机制或规则。在酝酿制下，表决票的权重因个人的职位高低不同而不同。这样就造成了在云南省各级政府机关中出现书记或一把手的权重最大其他副书记次之的局面，书记的权利缺乏有力的监督，容易导致职务犯罪，买官卖官的现象。

2、云南省已经有一整套相对完备的廉政制度，但从实际情况来看，腐败形势仍然比较严峻。制度反腐未取得明显成效的原因在于廉政制度的适应性状况不佳。首先，廉政制度与制度环境之间的适应性缺失，廉政制度与社会转型、与权力配置结构不相适应。监督体制虽然监督主体多、机构多、方式和渠道多，但没有起核心作用的机构和渠道，各种监督力量之间缺少配合，难以形成合力。在实际运作过程中彼此既有交叉，也有空隙，职责权限不清，又缺乏沟通和协调，弱化了监督机制的功能，不适应经济日益市场化、公权日益扩张化的社会环境的需求。其次，非正式制度与正式制度之间的适应性缺失。非正式制度是一些利益相同的人在办事过程中自觉形成的一套规则，它存在于正式制度规定之外，又伴随正式制度而生，它表现为一套工作程序、方式、惯例、规则等，它利用正式制度提供的资源、条件、机会，又在无形中取代了正式制度，政府官员按照非正式制度办事可以得到额外的好处，办事的人通过贿赂而办事顺利或者得到更大的好处，在这种情况下，双方都会认同非正式制度而把正式制度抛到一边。因此，政府部门内部的非正式制度使正式制度的每一次创新都失去实效廉政建设中正式制度与非正式制度之间适应性的缺失，也反映了精神文明建设的任务还未完成。最后，廉政制度与实施机制之间的适应性缺失。有一整套廉政制度，却不能得到真正的实施，其原因就是缺少一套有效的与制度相适应的奖惩机制。廉政制度在实施过程中缺乏有效的机制和公正的执法者；缺乏有效的监督手段与监督激励；缺乏足够的经费和依法办事的社会文化；奖惩机制无法运行；制度履行成本高且无效。

三、制度非系统化原因

廉政制度建设缺乏统一的、系统的、高瞻远瞩性的整体规划，制度建设缺乏系统安排。一方面，一些基础性的廉政制度仍未出台，完整严密的廉政制度体系尚未形成；另一方面，在廉政制度建设上对官员的思想觉悟期待过高，同时又奉行“宜粗不宜细”的制度建设原则，造成已出台的制度缺乏足够的严密性和可操作性。有的廉政制度具有很强的应急性、临时性，既不完备，也不配套，缺乏应有的权、责、利相互制衡的机制，这样的廉政制度不仅不能从根本上解决腐败问题，而且还会出现相互矛盾、相互推诿的现象，致使腐败分子有机可乘、有隙可钻，甚至有恃无恐。

1、廉政制度设计上的缺失。廉政制度失衡失效，很大原因在于廉政制度设计的相关环节上存在问题。首先，廉政制度建设在制度设计上受到传统思维定式的影响，社会动员不充分。设计层次过分集中于上级，重主流轻分支；设计思想过分着重于对腐败行为的禁止与规范，重主体轻程度；设计主体仅仅限于党内和部分专家，排斥了社会的力量和群众的智慧。其次，的廉政制度设计缺乏系统思想，制度体系不规范。突出表现在国家法律，党内法规和部门行业规章制度这三大制度规范体系的规划存在“缺位、越位、不到位”的问题。在廉政制度的设计中，国家法律缺位主要表现在很多该由宪法规定下来的制度要靠党内法规和部门行业规章制度来“补位”，比如民主集中制，干部廉洁自律等；党内法规越位表现在党内法规管了很多党纪不需管或不该管的事，比如党员在金融方面的违纪问题在党纪处分条例中特别做出规定；部门行业规章制度不到位表现在不少部门行业制度由其自行起草，缺乏公众参与和监督。最后，廉政制度设计偏向的就事论事，覆盖范围不全面。

2、廉政制度系统谋划不足，制度建设碎片化，整体效能不高，有些制度规定效力层次太多，形态散乱。首先，廉政制度的出台程序太简单，影响其严密性和科学性。在廉政建设的实践中，一项制度的出台，通常是业务部门出草案，相关部门提意见，最后领导研究通过，对基层干部的想法了解不多，过响的口号、过高的目标，影响制度存活率，影响制度的严密性和科学性。其次，相关的廉政制度投放速度太快，冲淡了制度的严肃性、权威性。遇事就发文、定制度的惯性思维，导致制度出台过快、过滥、过于随意，制度多、口号多，原则多，实现不了的目标多。庞杂、混乱的制度环境反而影响制度本身的权威性、可及性。最后，廉政制度的目标太模糊，影响制度执行的规范性。许多廉政制度只提目标，不落实责任，精细化、项目化的管理思维欠缺；粗线条的制度设计方案，为违反规定留了后路，为掌权者权力膨胀、关系通融制造了可乘之机。

四、廉政制度自我调适性原因

在反腐倡廉体系建设中，制度是保证，有了制度，就能规范行为。然而廉政制度和政策不能有效地防治和减少干部的腐败行为，其重要原因是廉政制度的自我调适，导致廉政制度执行力相对不高，一些反腐败的禁令、廉政制度和法律在执行中打了折扣，效果不理想。

1、廉政制度执行监督无效，廉政制度变化缺乏延续性导致其执行力不高。很多廉政制度出台后，相应的监督机制没有或脆弱，没有建立和完善廉政制度执行工作责任制，不明确责任主体以及责任追究的具体内容，使得廉政制度执行的质量和成效得不到真正落实。从云南省廉政制度建设的实际情况看，在一项廉政制度还基本合理的情况下，对廉政制度的修改和调整，需要注意前后相对连续，把廉政制度变化的程度与人们可承受的程度结合起来。在现实中，许多廉政制度出台了、失败了，却没有合理的终止程序，导致廉政制度重复、泛滥。

2、廉政制度建设的过程中存在选择性执行决策方针的现象，这一点正是地方保护主义的具体体现。在廉政制度建设的过程中，作为执行者的下级政府或部门内部，根据本地区、本部门的利益需求而对上级政府或部门制定的政策进行任意的取舍，对自己有利就认真执行，不利就舍弃或者变通执行。部分地方政府的领导，为了追求自身的各种政治、经济利益，有选择地执行那些易于出政绩、获取上级好感和肯定的政策，而对其他政策则暂缓执行或变通执行，导致廉政制度的总体执行不力不足。地方政府选择执行的目的在于“为我所用”和实现自身的利益的最大化，其结果破坏了公共政策的严肃性和科学性，导致“政策变形”和执行的“走样”，直至造成政策执行失败。

执行力是实施发展战略、实现发展目标的能力，是将思想转化为行动的能力，廉政制度执行力是实现廉政制度目标过程中速度、质量和效能的综合体现。加强的廉政制度执行力建设的重要意义在于再好的思路、决策和制度，如果没有执行力，目标就不可能实现。在廉政制度建设的过程中，把执行变为各级政府官员自动自发自觉的行动，才能发挥廉政制度建设应有的效力，也才能促进整个政府机构的管理。在加强廉政制度执行力，还要把廉政制度执行力建设与廉政文化建设结合起来，形成廉政制度执行力文化。要形成廉政制度执行文化，要在云南省各级党政部门尤其是纪检监察组织里大力倡导执行力理念，普及提高执行力方面的理论和知识；要努力培养纪检监察人员的求真务实、注重细节、言必行和行必果的精神；要把执行力纳入纪检监察人员的聘任、考核、晋升和奖惩中；要把执行力与纪检监察部门的决策、绩效评估结合起来，使每个干部都能理解执行力的真谛，自觉提升廉政制度的执行能力。□

（作者：云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要从事政府绩效评估研究）

注释：

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