建立健全草原生态补偿机制的对策研究

李晓亚　赵斌

摘要本文通过分析我国草原生态补偿机制的现状和存在的主要问题，针对建立草原生态补偿法律机制和监督管理体系、拓宽草原生态补偿方式等方面提出几点建议。

关键词天然草原生态补偿补偿机制

中图分类号：F207 文献标识码：Ａ

我国最大的草原绿色生态屏障破坏严重，已造成巨大的经济损失和潜在的生态安全威胁。建立健全草原生态补偿机制，是草原生态环境恢复和建设工作的核心内容，也是构建草原生态安全的重要手段。

一、草原生态补偿机制的内涵

所谓草原生态补偿，即指草原使用人或受益人在合法利用草原资源过程中，对草原资源的所有权人或为草原生态环境保护付出代价者支付相应的费用。草原生态补偿主要包括政府或受益人对保护者的必要补偿以及利用者对生态恢复的付费补偿。可见，确定补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式等问题，是草原生态补偿机制的基本内容。

二、我国草原生态补偿机制的现状

我国《草原法》第39条规定：因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。《土地管理法》第47条规定：征用草原的土地补偿费和安置补助费的具体由各省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。而现行草原生态补偿具体措施往往附随草原生态恢复和建设的工程、项目出现，缺乏整体性和可持续：

1、增加饲草料供应量，实施草场补播和围栏建设补偿。为提高草地生产力，各地方因地适宜积极采取措施。宁夏自2003年起每年筹集补助资金5000多万，按照多年生牧草地每亩20元、一年生牧草地每亩8元的标准对牧户进行补贴，积极扶持人工种草。内蒙古、新疆和青海率先实施草原围栏建设。补助标准为青藏高原地区，每亩建设投资20元-25元；其它地区每亩建设投资16.5元-20元。其中，中央补助70％，地方和个人承担30％，2011年国家又将围栏建设中央投资补助比例提高10%。至2011年底，全国共完成草原围栏建设任务7.78亿亩。

2、实行禁牧封育，实施禁牧、休牧以及轮牧补偿。国家划定草原禁牧、休牧、轮牧区，中央财政按平均每亩6元给予补助。部分地区以粮代补，按季发放，以解决饲草料短缺问题。以草场亩为单位，对全年禁牧区每亩每年补助饲料粮5.5斤-11斤；对于季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助1.38斤-2.75斤，补助年限5-10年不等。除此之外，内蒙古在草原生态严重退化的区域实行阶段性禁牧，对此区域的牧民每年给予每亩草原５元的补偿，每人每年的补偿金额为3000元-5000元，连续补贴５年；对于轮牧区的牧民，每年给予每亩草场0.5元的补贴，每人每年的补贴金额为500元-1000元。

3、控制草场载畜量，实施草畜平衡奖励。对禁牧区域以外的可利用草原，在核定合理载畜量的基础上，中央财政按每亩1.5元对未超载放牧的牧民给予奖励。西藏的那曲地区的试点县实施按照畜种补偿的以草定畜补助奖励，如每匹马300元、每头牛250元、每只绵羊50元、每只山羊40元等。

4、鼓励牧民培育良种，落实生产性补贴政策。除肉牛和绵羊外，将牦牛和山羊一并纳入良种补贴范围，给予牧区畜牧良种补贴；对八个主要草原分布省区的人工草场给予牧草良种补贴。并对八省区约200万户牧民给予牧民生产资料综合补贴，每户500元。

5、建立专项资金，实施配套设施的补贴。地区政府建立专项资金，用于配套设施补贴。如统一购进粉碎机、脱粒机等饲草料加工机械，补贴草原禁牧休牧的牧民；筹集资金进行建立标准化向阳棚圈、青储窖池建设以及打转水井的补贴；还建立购买移民住房补贴等各项惠民补贴政策。

时至今日，草原生态补偿工作虽已取得一定进展，但是在健全草原生态补偿机制方面还存在一些亟待解决的问题。

三、存在的主要问题

1、草原生态补偿机制不健全，缺乏法律保障机制。现行草原生态补偿政策多倾向于短期性、时效性，没有形成长效机制，也缺乏法律支持。一方面，投入资金比较分散，容易引起部门分割、重复建设，国家财政投入浪费严重；另一方面，各种补偿条款没有明确的法律规定可以依据，随意性较大，增加了政府政策协调的压力。

2、部分草原资源产权不明晰，责任主体难以鉴定。我国实行草原家庭承包经营，目前已承包2.08亿公顷，占可利用面积的68.3％。还有31.7％的可利用草原没有承包，且已承包的草原中还有48.7％没有承包到户，仍然处于集体或者混用状态，经营权和所有权不明晰，补偿主体难以明确鉴定，造成补偿措施无法具体落实。

3、补偿标准和方式不适宜，不利于牧民生存发展。草原生态补偿措施普遍存在标准偏低、方式单一的现象，禁牧休牧区域和执行以草定畜区域的牧民仅靠补助难以维持正常生活，出现了诸多偷牧滥牧、私自超载等违反禁牧休牧和草畜平衡规定的案件。同时，也造成生态环境的“二次破坏”。

四、健全草原生态补偿机制的几点建议

1、重视草原生态补偿，建立健全法律保障机制。笔者认为，要建立健全草原生态补偿机制，需要以立法的形式研究确定草原生态补偿机制补偿的主体、对象、标准和方式，并就环境保护、补偿资金运作等问题纳入到具体的法律体系中加以明确规定；各区域还要针对地区的差异性和特殊性，调整思路，制定地方性法规和政策，确定具体补偿制度，并配套监督管理体系和考核制度，确保执行效果。树立草原生态补偿机制的法律权威地位，建立至上而下的“补偿到位、监督管理、有效保护”保护体系。

2、结合草原长远利益，并行自然修复和人工草地。政府可以在实施禁牧舍饲、围栏封育、休牧禁牧的同时，建立人工草地基地，进行质量改良，提高生产能力。一要坚持因地适宜，提高草地经济效益。如在半荒漠地区旱作条件下适宜种植沙打旺，在贫瘠土地的地区适宜种植高丹草和苏丹草等耐干旱草种，气候温暖、夏季较长的地区可以选用三叶草等。二要注重完善人工草地生态系统，避免有害物质直接污染地下水。

3、倡导草原生态研究，提供科学治理草原依据。社会各界要高度重视草原治理的科学方法，可以在有效利用水资源、控制二氧化碳排放量、草原生物物种多样化、鼠虫害防治、氮循环等草原生态服务功能进行系统性研究，将研究成果应用于草原生态补偿机制实践措施中，也可以为相关部门决策提供科学依据。

4、拓宽生态补偿手段，推动草原经济发展能力。笔者认为，除现行的现金和实物补偿方式之外，还可以采取提供技术援助和政策补偿等方式。技术援助方面，国家可以提供智力、劳动技能、技术咨询、生产资料等方面的培训和补偿。如，提供低产田改造、良种牲畜培育、肉牛羊育肥等新型先进生产技术应用的指导培训，剩余劳动力的就业培训等各项活动。政策补偿方面，需要国家采取优惠政策鼓励和发展牧区草原经济。一方面，国家可以在配套设施、机械应用、发展畜牧业等方面实行减免税政策，充分调动牧民积极性。另一方面，可以适当引进企业资金，将生态补偿与地区特色产业、优势产业相结合起来，推动草原牧区的产业化进程。

5、调整草原管理体系，保护草原生态补偿成果。笔者建议，国家建立专职部门，全面分管草原生态环境补偿工作的开展和实施，建立健全监管和考核体系。进一步推行草原家庭承包责任制度，依法实地勘察，明确承包户草原的边界范围，并将草原生态恢复和建设工作落实到户，充分调动牧民自觉保护和合理利用草原资源的积极性。

我国草原生态环境的恢复和建设依然是一个浩大紧迫的工程，草原生态环境的现状要求我们尽快建立健全草原生态补偿机制，将改善成果从局部扩展到整体，从根本上遏制草原生态环境被破坏的局面。□

（作者：李晓亚，广西民族大学2011级刑法学专业硕士研究生；赵斌，广西大学2010级民商法学专业研究生）

参考文献：

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[3]蒋良勇，黄月飞.从系统的高度构建草原生态补偿机制.产业与科技论坛，2011年，第10期.

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