建设用地里有资产？

■贺雪峰（华中科技大学中国乡村治理研究中心）

增减挂钩这一制度设置不过是使农村建设用地参与了部分城市利益的再分配。这一过程并不能因此具有让农村建设用地本身变成资源的魔力。

目前对建设用地的崇拜已经到了无以复加的程度。城市土地动辄拍出每亩上千万元的天价，使土地具有了无比魔力，变得神秘难解。有一种观点认为，只要土地可以用于建设性用途，可以由市场拍卖，就可以形成巨额价值。周其仁就说：“农民自用的建设用地一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。”他甚至建议，如果能把黑龙江垦区连队40万亩的指标卖到重庆去，或者把贵州的地卖到上海去，对城乡统筹、区域协调发展、收入分配意义非常大。

这样事情就变得十分滑稽起来。

城市建设用地之所以值钱，是因为土地位置不可移动，而城市规模经济和聚集效益使不同位置的土地具有完全不同的商用价值从而出现了因为土地位置不同而来的土地级差地租。城市黄金地带的土地因其稀缺和高商用价值，可以每亩拍出上千万元的高价，边缘地带的土地商用价值较小，只能拍出百万元的价格。中国为了保护耕地，对城市建设用地实行严格的计划控制，进一步加剧了城市建设用地的稀缺，导致城市建设用地的高价。复垦为耕地可以种粮，而建设用地空在那里，什么用途都没有，什么收入也没有，哪里有什么资产？

周其仁讲，建设用地里面有资产，这是因为国土资源部设计了一个政策叫做“城乡建设用地增减挂钩”政策。但是，增减挂钩这一制度设置，并不能因此而让农村建设用地本身变成资源的魔力，而不过是用这一制度安排，使农村建设用地减少所形成城市建设用地增加的挂钩指标，让农村建设用地参与了部分城市利益的再分配。这个过程并没有新增财富，而只有通过增减挂钩这一特殊制度装置而来的再分配财富。

我们来看城市经营性建设用地和农村宅基地，虽然国土资源部“城乡建设用地增减挂钩”政策将这两类土地联系在一起了，但这其实是完全不同的两类土地，性质不同，用途不同，法律规定不同，几乎没有相同之处。唯一相同的是，将农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩，可以保证耕地不减少。但正如实践中出现的严重问题一样，要减少农村建设用地，各地立马想到的是拆农民房子，让农民上楼，农民上楼后生产不便生活不便那就顾不得了。“增减挂钩”存在一个严重问题是折腾农民，拆农民的房子。拆房子是要付出代价的，是资源浪费的，有这个必要吗？

既然只是为了耕地不减少又让城市可以新增建设用地，为什么不通过开垦农村未开发地来与城市新增建设用地指标相挂钩呢？未开发地完全可以命名为待建设用地，或未建设用地，仍然是建设用地之间的挂钩。若用开垦未开发地来与城市新增建设用地指标挂钩，至少有两大好处：一是成本比节余农村宅基地要低得多，且资源极为丰富；二是不必折腾农民，不用拆农民房子造成不必要的资源浪费。

更有趣的是，因为挂钩政策，使农村建设用地比耕地从理论上讲要值钱得多，农民就拼命要将耕地算作建设用地，很多根本不可能复垦为耕地的废弃工矿地现在突然价值万金成了宝贝，耕地反而没有好好利用。

当前学术界及政策部门不研究具体实践，很多决策和结论都是望文生义。这样的决策所造成的实践恶果，让社会资源被白白地浪费掉了，实在是可惜得很。当前仍在全国各地轰轰烈烈地开展的增减挂钩政策，误会了城市建设用地与农村集体建设用地本质的不同，将本来是完全不同的两类土地混为一谈，造成实践的混乱。