韩国港湾公社(PA)的现状和发展前景

禹良昊，金万红

(1.韩国海洋大学 国际海洋问题研究所，韩国 釜山 606791；2.大连海事大学 法学院 辽宁 大连 116026)

韩国港湾公社(PA)的现状和发展前景

禹良昊1，金万红2

(1.韩国海洋大学 国际海洋问题研究所，韩国 釜山 606791；2.大连海事大学 法学院 辽宁 大连 116026)

当今世界主要海港城市港口管理的总体发展趋势是通过引人港湾公社制度进行管理的模式,韩国主要港口实行的港湾公社制度及其成果，对中国港口经营也有借鉴意义。韩国自2004年从釜山开始设立港湾公社制度后先后设立了仁川、蔚山和丽水光洋等四个国家港湾公社，2001年设立了京畿道地方政府出资的平泽港湾公社。自治、分权及效率是港湾公社制度最显著的特征，只有准确评价港湾公社的经营业绩，才能判断引进港湾公社制度的成功与否。对港湾公社经营业绩产生影响的主要因素有港湾公社的组织结构、控股模式、经营管理特征、最高经营者的出身及关注点和能力、客户管理、经济形势以及政府支援等。

港湾公社、港口政策、经营业绩

一、韩国的海港城市和港湾公社制度

韩国的港湾公社制度自2004年从釜山开始实施后，先后扩大到仁川、蔚山等港口。到2012年为止，韩国在5个港口城市设立了4个国家港湾公社和1个地方港湾公社。即，2004年1月16日设立了釜山港湾公社(BPA:Busan Port Authority)、2005年7月15日设立了仁川港湾公社(IPA:Incheon Port Authority)、2007年7月5日设立了蔚山港湾公社(UPA:Ulsan Port Authority)、2011年8月19日设立了丽水光洋港湾公社(YGPA:Yeosu-Gwangyang Port Authority)。作为京畿道地方政府出资设立的京畿平泽港湾公社(GPPC:Gyeonggi-Pyeongtaek Port Corporation)于2001年7月开始运营。

港湾公社制度的引进具有重要意义。从理论上讲港湾公社的创新性体现为政治、行政上港口的分权与自治，经济上体现为效率性和经营效果的改善。现在韩国主要的港湾公社改变过去的经营模式和港口管理方式，各自寻求适合自己的港口开发事业，并通过营销活动致力于提高其知名度和影响力。2007年修订《港湾公社法》后，各港口内航线和锚地等水域设施的管理权限也全部划归为港湾公社的自治权内，通过港湾公社的港口自治和自律性经营模式进入实质性阶段。

本论文旨在分析韩国各港湾公社的运营成果，为此对各港湾公社的财务资料和相关人员进行了调查。本论文包括港湾公社制度及政策层面的成果分析，但主要为各港湾公社的财务性经营成果的分析。

二、港湾公社的意义和制度成果

（一）港湾公社制度的意义

理论上讲港湾公社的意义在于对以往视为国家公共财产(pulic goods)的港湾引进市场原理，施行独立财产制和自负盈亏的财政制度，在港口经营中谋求企业盈利与公共利益的协调，通过法律保障不受政治权力和政府干涉的港口自治。换言之，通过港湾公社这一独立的公共企业，自主进行港口管理及开发业务的制度。港湾公社制度起源于1908年英国伦敦港湾公社(Port of London Authority)，是为解决民间自律经营商业港口时发生的诸如港口利用者之间的竞争、民营企业独占引起的公共性弱化及国际竞争力的下降等问题而出现的。初期的港湾公社是模仿外国保障港口的公共性和具有竞争力的公共企业的模式创建，但近来则通过私营化完全转变为市场管理模式。引人关注的是欧洲、美洲和亚洲的各港湾公社因各国历史背景和社会环境的不同而各有不同的功能和管理模式，但均独立于政府，拥有人事、组织、财政权限等方面的自律性和独立性上又具有共性。大体上港湾公社具有公共性和民营性的功能，并通过独立的财产和组织，维持其专门性和自律性。

从过去由政府直接管理港口逐渐转变为通过港湾公社制度提高港口经营效率已成为世界性的趋势，港湾公社制度更具效率业已得到证明。港湾公社制度通过高效的决策体制、独立性的财政运营及自律性的管理体系，不仅在港口自身业务的发展方面体现出高效，而且在观光、交通、港口腹地开发等方面均表现出积极的效果[1]。

韩国港湾公社的意义可以通过韩国《港湾公社法》（法律第6918号，2003年5月29日公布）、《港湾公社法施行令》（总统令第21231号）及《港湾公社法施行细则》（国土海洋部部长令第4号）等领会。上述韩国法律所明示的设立港湾公社的目的是，为提高港口设施的开发及经营管理的专业性及效率，将港湾培育成具有竞争力的海运物流中心，为国民经济的发展发挥作用。即，港湾公社制度是考虑到港口对韩国国家经济所给予的影响力和发展成为东北亚物流中心国家的蓝图，引进先进港口管理体制的政策工具(policy tool)而实施的。

（二）港湾公社的成果

1.作为公共企业的港湾公社

究竟何种组织类型能够保证特定公共领域的持续发展效果，好似还未有定论，至今为止对效率性和成果没有足够重视的海洋港湾领域更是如此，作为创新型管理体制的港湾公社的效率分析也不例外。在没有明确港湾的作用和功能的基础上如何测评其效率也有争论的余地。因此，首先要确定评价港湾公社成果和效率的基准或者依据。

首先，港湾是共有财产(public good),港湾公社是具有企业性(盈利目标)和公共性(公益目标)的公共企业(public enterprises)。因此，港湾公社的成果也要从上述两点进行分析，在进行成果(performance)分析时，考察其政策或者制度层面的效果(efects)也相当重要[2]。在公共领域研究分析特定政策或者制度引进的效果时，知道该政策或者业务的目的亦相当重要[3]。因为公共领域的成果就体现为依公共活动的目标(goals)所计算的产出结果(output)的变化。通过目标（目的）判断效果的测定值(measures)，或用客观的事业进行结果标准(accomplishments)或者主观的客户的满意度等观念性(perceptions)标准[4]。

2.港湾公社成果的种类

最初引进和运用港湾公社制度时政府和学界议论的主要成果及经营目标大体上有以下两方面：第一，提高生产性和效率性，因此能够改善财政状态和经营业绩；第二，与港口临近地区的开发相关，能够形成港口腹地的物流中心，培育系统的港口相关产业，提高附加值。现在釜山、仁川、蔚山、京畿平泽等地港湾公社提出的组织的经营目标也大体如此[5]。评价财政状态的资料有经营业绩公示材料和客观的财务统计报表。

港湾公社的财务成果(fnancial performance)可以通过客观资料进行分析，也可以通过经营管理层认知的财务状态进行评价。对公共机关及公共企业的成果测定，通常采取基于经营业绩和财务报表的客观的财务分析和经营管理层认知（主观）的财务评价并行的方法。也就是克服传统的只依据财务报表进行评价的局限性，将最高经营管理层及职工、有关机关及专家的评价综合反映在测评成果中[6]。

三、韩国港湾公社的研究对象和资料

作为本论文的研究对象，排除按2012年标准设立尚未满一年的丽水·光洋地区，而只对韩国釜山、仁川、蔚山及京畿平泽4个港湾公社进行分析。从理论上讲，港湾的运营管理类型可以根据民间企业的参与程度，分为对港口规制、所有及运营均由政府或者公共机关负责的纯公营港湾(public-private port)；由政府规制，所有及经营由民间负责的公私合营港湾(private-public port)；由民间企业负责全部港口业务的纯民营港湾等类型。韩国的上述4个港湾公社因尚未全部实施民营化，所以属于纯公营港湾或者公私合营港湾的类型。

各港湾公社的概况为釜山港湾公社（员工154人，年收入约3982亿韩元）和仁川港湾公社（员工126人，年收入约为1242亿韩元）被韩国企划财政部指定为大型市场型公共企业，蔚山港湾公社（员工51人，年收入约499亿韩元），被分类为其他公共机关；而京畿平泽港湾公社（员工26人，年收入约313亿韩元）属于京畿道地方政府下的地方公共企业。

四、韩国港湾公社的成果分析

根据2008年至2011年各港湾公社的财务报表，利用传统经营分析法之一的财务比率分析法(fnancial ratio analysis)对反映财务的稳定性和资产收益性的流动比率、负债比率、资产收益率、投资收益率等进行了分析，其结果如表一。

（一）流动比率

流动比率(CR:current ratio)是指在资产负债表中企业对短期债务的偿债能力的指标，在港湾公社中体现为财务稳定性的重要尺度。流动比率越高，表明财务状态良好、稳定。根据分析可以看出各港湾公社的流动比率呈逐年增加的趋势，据2011年底的公示，釜山港湾公社的流动比率增加到154.3%，仁川为174.8%、蔚山为195.2%、京畿平泽为101.6%。流动比率变化大的仁川和蔚山，是因为设立时借贷资金的偿还，速动比率的增加和从码头管理公社和集装箱公社接收设施管理权而增加的无形资产所导致。韩国各港湾公社的流动比率超过100%，表明可以充分偿还流动负债，体现了财务的稳定性。但也不能说流动比率越高越好，最佳模式是流动比率刚好能够偿还短期负债为宜。流动比率高说明流动资产多于流动负债，可能被指责为拥有较多的现金，但未能适时进行投资。蔚山、仁川和釜山港湾公社在今后的经营中要充分考虑这一点。

（二）负债比率

负债比率(LR:liabilities ratio)是指在资产负债表中判断资本构成稳健性的关键指标，企业资产中表明负债所占的比率。从韩国港湾公社的负债比率来看，除仁川外均呈增加的趋势。这主要是因为港湾公社在接受国家港湾资产时借款所产生的不可避免的现象，好在尚未达到严重的程度。因此，各港湾公社应适当增加资本比率，当投资收益率高于利率时要利用债权人投资提高收益。作为地方公营企业的京畿平泽港湾公社的负债比率超过400%，需要改善财务结构。通常来讲比较合理的负债比率要维持在100%以下，因为从政府或者债权人的角度，为降低投资风险要求负债比率较低。京畿平泽港湾公社是在实施《港湾公社法》之前的2001年通过京畿道的地方条例设立的，但自2005年开始将码头经营业务转交给民营企业，而码头设施和港湾开发则由平泽地方海洋港湾厅负责。迄今为止平泽港湾公社作为地方港湾公社对平泽港的发展好似未能起到主导作用，为提高港口的活力和经营成果，要依据《港湾公社法》赋予其更多的自治权和自负盈亏的权限。

（三）资产收益率

资产收益率(ROA:return on asset)是指衡量单位资产创造多少净利润的指标，资产收益率高则表明企业资产利用效果好，说明企业在增加收入和节约资金使用等方面取得了良好的效果，否则相反。对韩国港湾公社的分析结果，总体上资产收益率呈小幅上升趋势。最近四年间，釜山和仁川港湾公社的资产收益率呈缓慢上升趋势，蔚山港湾公社自2007年成立后资产收益率呈现急剧上升的态势，而京畿平泽港的资产收益率呈下降趋势。出现这种现象的原因是，除京畿平泽港之外的国家港湾公社已完成了港口用地和港口设施的投资，对设施由港湾公社进行一元化管理，停泊费等港口规费都由港湾公社直接收取，其主要收入来源包括货物进港费、码头使用费、码头租赁费、堆场使用费等。随着2007年《港湾公社法》的修订，外围设施和水域管理权限也移转到港湾公社，其收益项目会继续增加。但地方港湾公社的资产管辖权限（港口设施、腹地设施、水域及航线等）小于国家港湾公社，其收入来源也不及国家港湾公社。

（四）投资收益率

投资收益率(ROI:return on investment)是指投资收益占投资成本的比率，是判断港湾公社的总投资究竟创造了多少收益的指标，其数值越大越好。韩国各港湾公社的投资收益率呈逐年增加的趋势，值得肯定。釜山呈逐渐增加的趋势，而仁川和蔚山则呈大幅上升的趋势，唯独京畿平泽港呈下降趋势。影响投资收益率的主要因素包括人员工资、福利费、其他经费、折旧费、维修费及借款利息支出等项目。投资收益率上升的原因是随着时间的推移，国家港湾公社的运营成本较比刚开始转变为港湾公社模式时有所下降，投资总额比收益率呈上升趋势。表明国家港湾公社的运营效率和收益性等同或者高于其他公营企业。地方港湾公社为提高投资收益率，要从政府接受较多的收入项目，并应努力改善经营业绩和效率。

五、韩国港湾公社的发展方向

随着世界化进程和亚洲经济的迅速发展，亚洲主要港口和海港城市(sea port cities)逐渐发展成为人员和物质交流的国际中心。韩国政府也顺应这一潮流，在釜山、仁川、蔚山和平泽港等重点港口设立了为提高效率和改善经营业绩的港湾公社。在竞争和变化的环境中，如要保障港口的持续发展，应以确立符合韩国国情的韩国型港湾公社制度为先决条件。即，为提高港口的效果和竞争力，首先要分析对港湾进行有效管理的港湾公社的经营成果和存在的问题。本论文旨在分析韩国主要港湾公社近期的经营业绩和问题。

图1 韩国港湾公社的客观性财务成果

对韩国四个主要港湾公社进行分析的结果，财务结构方面整体上比较良好。对各港湾公社的财务稳定性（流动比率和负债比率）和收益性（资产收益率、投资收益率）进行分析，得出蔚山港湾公社的业绩优秀，仁川和釜山为一般，但作为地方港湾公社的平泽港则比较堪忧。从财务业绩的综合结果分析判断的话，今后韩国港湾公社发展所需要的是确保财政的独立和财务的自律性。在没有中央或者地方政府对港湾的投资或者运营经费补贴的前提下，港湾公社能够完全实现财政的自负盈亏，是港湾公社能否成功的关键所在。大部分港湾公社以设立5年内实现自负盈亏为目标，但除蔚山港湾公社外，其他港湾公社仍不能实现这一目标，还担负着初期设施投资的偿还压力。因此，中央政府应考虑对各港口进行系统且针对性的大规模投资，对港湾公社征收地方税的地方政府也应考虑给予相应的税制及财政支援。今后中央政府在批准设立其他新的港湾公社时，首先要考虑该港湾公社能否具有财政自立和自负盈亏的能力。

[1]Baudelaire,J.G.(1988).Privatization of Port Activities within the Context of Port Public Responsibilities.[J]. The International Association of Ports and Harbors:28-35.

[2]Heinrich,C.(2002).Outcomes-Based Performance Management in the Public Sector:Implication for Government Accountability and Efectiveness.[J].Public Administration Review.62(6):712-725.

[3]Jafar,W.D.,Berry,G.A.and Ridley,I.(2005).Performance Management in Port Authorities,in R.Marcet i Barbe,C.A.Brebbia,J.Olivella(eds).Maritime Heritage and Modern Ports.[M].WIT Press(Southampton,UK, Boston):269-278.

[4]Bloom,H.S.,Hill,C.J.and Riccio,J.A.(2002).Linking Program Implementation and Efectiveness:Lessons from a Pooled Sample of Welfare to Work Experiments. [J].Journal of Policy Analysis and Management.22(4): 551-575.

[5]韩国国土海洋部.国土海洋白皮书[M].2008-2011.

[6]Lee,H.S.,Chou,M.T.,and Kuo,S.G.(2005).Evaluating Port Efciency in Asia Pacifc Region with Recursive Data Envelopment Analysis.[J].Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies,6:544-559.

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On the Situation and Prospect of Korean Port Authority System

WOO Yang-ho1,JIN Wan-hong2
(1.Institute of International Maritime Afairs,Korea Maritime and Ocean University Busan,South Korea 606791,Korea;2. Law School of Dalian Maritime University,Dalian 116026,China)

For the port management of the main port cities around the world,the current trend seems to be introducing the Port Authority System to operate the port.The implementation of the port authority system in Korea and its achievement can be reference for the management of ports in China.In 2004,Korean Government created its frst Port Authority in Busan,followed by 4 others Port Authorities created in Incheon, Ulsan,Yeosu-Gwangyang,and the latest one in Pyeongtaek built in 2011.The main characteristics of the Port Authority System are self-supporting,decentralization and efciency.To measure the achievement of the Port Authority System and to decide whether to introduce or not,the accurate evaluation of the fnancial performance is the most important.In order to do that,it is necessary to observe the key factors infuencing the business performance of Port Authority,such as the organization structure,shareholding pattern,characteristics of the management,the backgrounds and capacity of the chief executive,customer management,economic situation and government support.

Port Authority(PA);port policy;business performance

U652.1

：A

：1008-2395(2013)05-0114-04

2013-05-17

禹良昊(1974-)，男，韩国海洋大学海洋究所教授，主要从事海洋行政学研究；金万红(1966-)，男，大连海事大学法学院副教授，主要从事民商法和经济法研究。

基金课题：2008年度韩国政府财政支援（韩国教育部人文学振兴方案、人文韩国支援项目经费）和韩国研究财的支援(NRF-2008-361-B00001).This work was supported by the National Research Foundation of Korea Grant funded by the Korean Government(NRF-2008-361-B00001)