试论现代政府公信力的理论基础与存在前提

郝玲玲

（吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春130012）

“必须先研究事物，而后才能研究过程，必须先知道一个事物是什么，才能察觉这个事物所发生的变化”［1］。政府公信力本质上是政府的一种能力，这种能力的产生和发挥作用依赖于公众对政府的信任程度。在现代社会，如果政府想保持自身公信力长期存在并始终处于较高强度，就必须把握政府公信力理论的内在逻辑和规律。

一、现代政府公信力的理论基础

在社会科学领域，任何一种事物产生、运动和发展的过程必然遵循一定的理论逻辑［2］。政府公信力背后有着深远的理论来源，并以此为支撑存在和运行。这些理论是决定产生政府公信力状态和程度的首要基础，更为政府公信力运行和发展提供了坚实的理论基础。

（一）阶级冲突理论：公信力来自于强制

马克思、恩格斯在摩尔根的研究成果基础上系统提出政府起源于阶级冲突这一论断。阶级冲突论较完整地阐述了国家起源和私有财产的内在联系，提出：国家起源于阶级之间的冲突，是阶级矛盾不可调和的必然产物；国家（政府）是凌驾于对立阶级之上的第三种力量，是经济上占统治地位的阶级实现其统治的工具。可见，政府产生的原动力是为了解决分层社会中的内在冲突，满足统治阶级维持社会秩序的需要［3］。

从阶级冲突论的角度思考，国家的本质是阶级统治。这种逻辑中的国家是公共权力的强制垄断者。政府依靠军队、警察、监狱等暴力手段，系统地、合法地使用强制力。阶级国家的政府一开始因为没有得到大多数公众的认同和支持所以并不具备真正意义上的合法性。然而无论什么性质的政府，在成立之后都必然获得一定的公信力，哪怕只是少数派的或强制的公信力。但是，暴力手段本身无法为国家赢得合法性，强制力长远看来往往会给政府公信力带来负面影响。所以，非暴力强制的其他手段是政府获得公信力的首选，如宗教、意识形态、价值观等。国家起源的阶级冲突论揭示了政府公信力产生的现实情形，强调作为现实存在的政府及其公信力是如何产生的，这可能是政府公信力最真实的理论逻辑。

（二）社会契约理论：公信力来自于守约

近代西方流行的社会契约理论是政府公信力的又一重要思想基础和理论来源。根据社会契约论的描述，人民（公众）为摆脱无政府状态下人类社会的无序利益争夺，因而试图建立组织性、秩序性的公共生活。依据社会契约论，政府的公信力具备理论必要性与实践必然性。“每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下。”［4］这表明了政府建立在公众的共同意愿基础上，公众对政府的完全信任是政府和社会公众之间契约关系的基础。伴随市场经济和民主政治的实现和发展，公众已经普遍接受了政府与公众之间存在社会契约关系，政府是社会公众共同意愿下履行契约的代理者这样的思路。

社会契约论作为一种科学理论更多地体现出一种工具理性推断。首先，社会契约论使公众对政府公信力的要求更加具体明确。判断政府是否履约的直观标准就是观察其行为是否符合约定。这种观察往往伴有量化的指标，可以有效衡量政府行政行为的可靠程度，即政府的履约程度。其次，社会契约论支撑下的政府公信力运行约束机制已经建立，法律成了政府履行契约的重要约束。社会公众借助法律权威来监督政府行政活动并进一步保护公共利益。

（三）有限政府理论：公信力来自于限制

有限政府的内涵可以理解为“一个政府在权力、职能、规模上受到来自法律的明文限制，公开接受社会的监督和制约，政府的权力和规模在超出其法定的疆界时，能够得到及时有效的纠正。”［5］有限政府的理念，一方面为政府的职能范围和权限划定了明确的界限，另一方面，也为公众对政府公信力的范围和水平提供了具体指向和基本标尺。因此我们可以推断，在有限政府理论的指导下，政府公信力的发挥不会受到限制和降低，公众对政府公信力的要求也不会减少，而是更加对政府提供的有限但有效的公共服务和公共产品感到信任和满意。

有限政府理论在政府公信力的产生和巩固方面有其特有的优势的：一方面，政府作为公共意志的执行者，本身具有公共的不可侵犯性，这首先为政府公信力的产生提供了权力基础和制度条件。有限政府理论又为政府公信力划定了清晰的权力边界，使政府在既定的领域中得以规范运行，任何越界的政府行为都可以是否满足公共意志和维护公共权益作为衡量标准得到及时纠正；另一方面，政府公信力的形成需要一定的政治环境。有限政府理论主张政府本来就不是无所不包的全能政府，而是作为市场和社会的有效补充，为公众提供市场和社会无法保障的公共服务和公共产品。在这种政治环境中，公众对政府具有更为明确的指向，也可以更准确地衡量政府绩效，政府也确实减少了产生公信力危机的可能性，使其公信力得以在有限中逐步提升。

（四）责任政府理论：公信力来自于负责

责任政府理论是现代民主政治发展的重要理念支撑之一，责任政府也是现代民主政治发展实践的基本特征之一。责任政府理论更多地强调政府与公众之间的具有强制和法律性质的责任关系，这就意味着政府公职人员在行使职权的任何行为如果逾越或违背了法律规定的权利与义务，就必须承担相应的行政责任甚至是法律后果。相应的，责任政府理念下的政府在现实行政活动中必须积极地回应公众意愿，并依据行政法规公平、高效地满足公众的利益需求。

责任政府理论作为政府公信力的理论支持主要体现在：政府必须通过自身负责任的行政行为执行和实现公共意志，积极地接受社会和公众对政府行为及其结果的评价，并根据评价及时调整和完善其社会义务和职责。在政府负责任的行政行为中逐步提升自身信用能力和水平，并同时接受来自政府内部和社会外部的监督和约束，让公众在监督和评价政府行为过程中，逐步认同政府政策，主动支持政府行为，从而保证政府公信力的和谐稳固增长。

二、政府公信力产生与存在的基本前提

（一）政治合法性的获取

合法性（legitimate）问题是国家公共生活中的核心问题。政府获取公众信任的基本前提是国家必须是且必须被认为是反映了人民整体选择的合法性组织。就政府而言，行使权力的基础是公众的价值认同和政治服从，这是政府获取政治合法性的必要条件。当政府不具备合法性或没有能力保障其合法性延续时，政府的公信力必然已经丧失，政府与公众的信任关系也就此终结。

政治统治合法性的最终和最重要基础就是政治统治者的统治得到社会最高限度的支持。必须强调的是，这种合法性既非与生俱来，也不是口头约定的，而是需要通过政府制定制度、法律体现和保障人民意志来获取的。这要求明确一定约束公众行为和政府官员行为的具体安排，这种安排的具体表现形式就是作为政府官员角色的义务和作为公众角色的义务。如果一个国家政府的合法性基础主要建立在合理的制度之上，那么，即便遇到合法性危机，也不会危及整个政治系统。可见，一方面政府的合法性是政府获取公信力的制度基石，另一方面也是其建设自身公信力的首要前提。

（二）公共权力的制衡

合法性为政府拥有公信力提供了制度保障，使政府通过合法手段获得人民给予的利益与权力，这意味着合法的政府本身具有合法的广泛行使公共权力的权利。但是，从公共权力的本源上讲，权力来源于人民，是人民权力或者人民权利的产物，来自于人民的让渡和授权。因此，在现实层面上迫使公众在政府运用公共权力之初，就必须采取手段确保让渡的权力能够被“代理人”充分正确的实现而非异化［6］。而政府要做的是说服公众愿意相信其行为符合人民意愿，其行为结果符合公共利益。

在现代民主制度下，制衡公共权力始终是体现“主权在民”原则的重要前提。公共权力制衡汲取了先进的政治思想理论并在实践中通过以下手段得以实现：

1.以法律制约权力。法律对权力的制约首先依据法律具有其他任何手段都不具备国家强制性和普遍约束性。亚里士多德强调“法治应当优于一人之治”，这种法律所特有的属性将政府置于严格的法律监督之下，并能够制度性的防范政府在运用公共权力过程中的随意性和人格化。在民主制度下，法律是公众防范政府权力失范的有效工具，也是公众用以保护和主张自身权利的最有力武器。

2.以权力约束权力。权力制衡是西方资本主义制度下约束行政权力的基本方法。民主制度下，任何一种权力都不是至高无上的，权力的赋予必然意味着权力的约束，即权力的制度性制衡。最为典型的三权分立的制度设计也是建立在中央和地方分权（地方自治）、国家和社会分权的基础之上。

3.以权利制约权力。以公众权利制约公共权力。公众可能成为制约公共行为的重要力量，从组织外部对公共权力施加制约作用，限制、阻遏公共权力的滥用。权利制约权力是一种民主性质的制约机制，其根本前提是承认公众权利，最终目的是保护公众权利。这种制约形式只有在民主社会中才能实现。

4.以监督限制权力。任何对权力的制约都需要路径支撑，限制行政权力的最有效途径就是通过内部和外部的权力监督［7］。防止公共权力滑向绝对权力，不能仅仅依靠权力自律，还需要通过对行政行为的实际监督和控制来遏制和减少权力腐败。而且，掌握公共权力越大的行政组织和个人越需要监督，在监督手段上不仅需要组织的内部监督、其他行政机关的横向监督，更需要群众、舆论和社会的外部监督。

（三）政府能力的认可

自政府产生以来，政府的执政能力始终是判断政府优劣的重要标准之一。政府能力的来源问题涉及政府能力“从何而来”以及政府“为什么”具有这种能力等众多根本问题。政府公信力的内涵可理解为在社会公共生活中，掌握公共权力的政府面对社会差异和利益分配，通过公正、高效、廉洁、民主、负责等途径获得公众普遍性信任的能力［8］。因此，政府具有被公众广泛认可的能力是政府公信力产生的又一关键性要素和前提。评判一个政府的能力是以政府自身具备的能力与公众对政府能力的认可这两个参照体系为标准的。以政府作为参照主体来看，政府能力是其作为社会利益群体代理主体实现职责的能力。以公众作为参照主体来看，政府能力是满足社会利益群体价值预期并赢得信任的能力（如图1所示）［9］。

图1

（四）政府与公众信任关系的确立

信任作为一种社会关系伴随人类社会而产生。信任可以理解为人们相互交往过程中获取行动预期与反馈的判断机制，也可以理解为一种嵌入社会整体系统和制度体系的功能化社会机制。而“信任关系”则是社会交往中人们之间的相互预期与认同的关系状况。作为一种社会关系，行政学领域中的政府信任关系是指国家行使权力过程所涉及的一切对象（包括个人、群体和组织的社会公众），对行政体系总体（包括行政体系各要素、要素之间的相互关系及其运动状况）的合理期待，以及行政体系对这种合理期待予以回应的一种互动关系［10］。这意味着，政府与公众的信任关系就是建立在公众对政府的合理期待以及政府对公众的有效回应过程中的平等与合作关系。

在社会发展的不同阶段，政府信任关系的类型总是依据国家的治理模式和社会秩序表现出相应的不同形式，这种区别表现是为了与社会所处的特定历史阶段相适应。在传统农业社会，统治者借助习俗型政府信任关系把传统习惯以及文化观念转化为统治者的意识形态。在工业社会的民主政治制度中，契约成了政府获得公众信任的最重要手段。在政府信任关系由习俗型向契约型转换的过程，实现了政府从对公众怀有戒心到主动谋求公众信任的社会变迁。而伴随服务型治理模式日益成为国家治理模式的主流，政府的公信力来源必将建立在政府同公众合作互动的信用关系之上，这既是政府公信力的重要前提，更是现代政府构建公信力最为坚实的基础。

［1］马克思恩格斯选集：第4 卷［M］.北京：人民出版社，1995：240.

［2］陈丽君，张存如.政府公信力的源泉和基础——西方政府诚信研究及其启示［J］.中共宁波市委党校学报，2008（3）：26－33.

［3］顾平安.政府发展论［M］.北京：中国社会科学出版社，2005：33－35.

［4］卢俊.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，1963：24.

［5］丁样艳，朱亚军.行政改革的路向选择：建设有限政府［J］.哈尔滨学院学报，2004（7）：26.

［6］彭兵.论公共权力的制衡［J］.理论月刊，2007（3）：34.

［7］张等文，刘彤.西方学者视域中的协商民主：概念、价值与限度［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（1）：1－5.

［8］张旭霞.试论政府公信力和公众的话语权［J］.中国行政管理，2006（9）：57－59.

［9］王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告［M］.香港：牛津大学出版社，1994：294.

［10］郝玲玲.政府公信力若干问题研究［D］.吉林大学，2010：191.