饲料安全管理法规及风险管理研究进展

■薛 敏秦玉昌曾 虹李军国

(1.中国农业科学院饲料研究所国家水产饲料安全评价基地，北京 100081；2.农业部食物与营养发展研究所，北京 100081)

近年来，食品安全问题已经引起全球各国政府和人民的广泛关注，食品中的有毒、有害物质更是关注的焦点。食品中的有毒、有害物质包括环境污染物、兽药残留、生物毒素等，其中波及面最广的是环境污染物。饲料是动物性食品生产的源头，饲料产品的质量直接影响动物性食品的安全。随着行业的发展和人民生活水平的提高，饲料安全与食品安全一样受到广泛关注，全社会已经达成了“饲料安全就是食品安全”的共识。中国饲料工业已经进入稳定发展调整期，主要体现在总量增幅放缓，行业不断整合，市场竞争加剧，水平不断提高，生产与管理逐步与国际接轨。据农业部全国饲料工业办公室统计，全国饲料总产量2005年为1.07亿吨，2011年达到1.81亿吨，增幅达到69%。与此同时，饲料企业由2005年的15 518家下降到2010年的10 843家，5年间减少了30%。但年产50万吨以上的大企业由17家增加到30家，其产量占总产量的比重由25%上升到42%。以上数据表明，中国的饲料行业已经由数量增长时期发展到质量增长时期。

三聚氰胺事件发生以后，全民对食品安全的关注度达到前所未有的高度，我国对饲料质量安全的监管也进一步加强。政府管理部门颁布了一系列法规、规章和规范性文件，要求行业内的企业、经营者依法经营，建立健全质量安全制度，对产品的质量安全负责。2012年5月1日起，修订后的《饲料和饲料添加剂管理条例》开始施行；2012年6月1日《饲料原料目录》正式发布，并于2013年1月1日施行；2012年10月公布《饲料生产企业许可条件》和《混合型饲料添加剂生产企业许可条件》，自2012年12月1日起施行；2012年3月发布《饲料质量安全管理规范（征求意见稿）》，公开向社会征求意见。与饲料安全相关的法规如此频繁地推出，表明了饲料质量安全的重要性，体现了政府规范饲料行业发展、保障食品安全的决心。

在这样的大环境下，饲料企业的经营理念、竞争策略必须顺应形势的变化，改变饲料行业长期以来粗放生产、重产量效益轻质量安全、重生产轻质量监控的做法，不仅注重成本、销量，更要注重质量安全。饲料企业必须意识到质量是产品的生命，质量安全决定了企业的生死存亡。

饲料原料质量是饲料产品质量的基础。若原料质量得不到有效的控制，饲料企业的质量管理工作也无从谈起。只有合格的原料，才能生产出合格的饲料产品；有合格的饲料产品，才能有动物健康的物质基础。

1 了解法规，依法使用饲料原料和饲料添加剂

谈到产品质量，首先要求产品及其生产过程符合相关的法律法规，这是饲料产品质量的先决条件。在GB/T 19001标准中，质量管理法律法规要求贯穿于整个质量管理体系。因此，了解法规，并随时跟踪其变化，从而使产品符合法规的要求，是质量管理的首要工作。

饲料企业应该从可靠的渠道获取法律法规，仔细研读，通过适宜性评价，确认适用的质量管理法律法规。文件主管部门应将法律法规整理归档，列出清单（须注明版本），然后分发到相关使用的部门。此外，文件主管部门要密切跟踪法律法规的变化，及时获取最新版本。

出于对食品安全的重视，我国政府建立了完整的法规体系，对饲料行业实施严格的监管。凡有违规违法行为，将受到相应处罚，直至追究刑事责任。目前饲料行业管理法规体系由下列法规、部门规章和规范性文件构成：《饲料和饲料添加剂管理条例》（中华人民共和国国务院令第609号）、《兽药管理条例》（中华人民共和国国务院令第404号）、《饲料和饲料添加剂生产许可管理办法》（中华人民共和国农业部令2012年第3号）、《新饲料和新饲料添加剂管理办法》（中华人民共和国农业部令2012年第4号）、《饲料添加剂和添加剂预混合饲料产品批准文号管理办法》（中华人民共和国农业部令2012年第5号）、《进口饲料和饲料添加剂登记管理办法》（农业部令，新版待发布）、《饲料质量安全管理规范》（农业部令，待发布）、《饲料原料目录》（中华人民共和国农业部公告第1773号）、《饲料添加剂品种目录》（中华人民共和国农业部公告第1126号）、《饲料添加剂安全使用规范》（中华人民共和国农业部公告第1224号）、《饲料药物添加剂使用规范》（中华人民共和国农业部公告第168号）、《饲料生产企业许可条件》（中华人民共和国农业部公告第1849号）、《混合型饲料添加剂生产企业许可条件》（中华人民共和国农业部公告第1849号）、《饲料和饲料添加剂行政许可申报材料要求》（农业部公告，待发布）。

两个强制性国家标准《饲料标签》GB 10648和《饲料卫生标准》GB 13078。

两个禁止性文件为《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药物品种目录》（中华人民共和国农业部公告第176号）和《禁止在饲料和动物饮用水中添加的物质》（中华人民共和国农业部公告第1519号）。

需要特别注意的是，我国对于饲料原料和饲料添加剂、饲料药物添加剂的管理实行严格的许可制度，《饲料和饲料添加剂管理条例》明文规定“禁止使用国务院农业行政主管部门公布的饲料原料目录、饲料添加剂品种目录和药物饲料添加剂品种目录以外的任何物质生产饲料”，即只有在目录中允许使用的品种才能够使用，凡不在目录中的都不允许使用。然而，并不是只有禁止性文件中的物质才不能用，禁止性文件并不表示不在禁止目录中的物质就允许使用，而是把那些危害大的物质单独列出，如违法使用，则比一般性违规处罚更严厉。

水产饲料中目前没有任何一种药物饲料添加剂被允许使用（用于促生长方面）。《饲料药物添加剂使用规范》对饲料药物添加剂的使用做了严格的规定，禁止超范围、超限量使用，也不允许直接使用原料药。

2 国际饲料有毒、有害物质限量标准概况及与我国的差异

我国饲料工业在发展过程中，高度重视饲料产品质量，特别是国务院颁布《饲料和饲料添加剂管理条例》以来，不断加强饲料法制建设，全面规范饲料的生产、经营和使用行为。2009年农业部公布了1126和1224公告，更新了饲料添加剂目录并对73种饲料添加剂提出了使用规范和安全限量，这在饲料行业乃至社会各界产生巨大震动。一方面民众对规范的提出给予了肯定，另一方面也对其中某些限量的制定提出了质疑。由于各添加剂的限量值基本参考的是欧盟、美国的标准，某些指标参考了文献，而不是经过细致严格的摸底排查，提出有科学依据的适合我国国情和产业发展现状的数据，难免会产生应用的偏差。全球目前对饲料安全和食品安全的重视程度达到了前所未有的程度，我国《食品安全法》的出台也成为处理食品安全事件的基本依据。从国际上普遍认可的“饲料安全=食品安全”的角度出发。目前要尽快制定颁布《饲料和饲料添加剂管理条例》实施细则及其他配套饲料法规，推动《饲料法》的出台也是最终推动饲料安全有法可依的根本。

2.1 我国食品中污染物限量标准与CAC食品中污染物限量标准的比较

国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission,CAC）是1963年由国际粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）联合成立的旨在发展食品标准、指南和FAO/WHO食品标准研究项目的相关文件的委员会。其主要职能是保证消费者健康并确保食品贸易活动过程的公平性，促进各国政府和非政府组织相关食品标准的对等性。CAC的工作重点之一就是制定食品安全质量标准和建立安全质量标准体系，指导、协调WTO成员国在WTO/SPS协议框架下，制定以保护人类、动植物安全健康为目的的食品质量安全卫生方面的标准。因此，在CAC标准中涉及食品质量安全的标准和技术规范很多，特别是严重影响食品安全的农药残留、重金属、真菌毒素污染物的限量非常细致、广泛。当引起贸易争端时，国际上通常以CAC标准作为解决争端的依据。CAC根据食品添加剂和污染物联合专家委员会（the Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives,JECFA）的评估结论，结合各国具体情况，并经过各国协调，制定出国际上通行的标准，各国都应积极做到与国际标准的协调性。现有CAC污染物标准是《食品重污染物和毒素通用标准》（Codex Stan 193—1995），其中涉及污染物种类16个，规定的食品种类有69种。我国现有的食品污染物限量国家标准主要包括《食品中污染物限量》（GB2762—2012）、《食品中真菌毒素限量》（GB2761—2011），CAC将丙烯腈等作为食品污染物管理，我国涉及这些污染物的标准是食品包装容器卫生标准（系列）。我国食品中污染物的限量共涉及污染物17种，对58种食品进行了规定。相比较而言，我国现行污染物限量标准比较分散，一种污染物一个标准，共有污染物限量卫生标准20个。而CAC仅有一个，即Codex Stan 193—1995，其中包括了各种污染物的限量标准，既有利于管理，又方便执行。另外，我国标准中污染物种类较CAC多，但适用的食物品种相对较少。在我国食品出口市场居前五位的分别是日本、韩国、香港、欧盟和美国，占食品出口市场的72%。其中水产品及其制品、食用畜产品等在出口时主要受兽药残留的阻碍，而农药残留则主要涉及蔬菜水果及制品、谷物及其制品等。

2.2 我国与发达国家食品和饲料中污染物及农药残留限量标准的比较

美国、欧盟、日本等发达国家在制定本国或本区域内食品标准的时候，凭借其先进的科学技术，一般主要考虑以下几个方面：

①充分考虑CAC等国际标准，以此为基础，根据本国具体情况制定严格和细致的标准，特别是农药残留限量标准都较国际标准更为严格；

②在毒理分析的基础上，进行危害性评估，制定出保障本国居民健康的标准。首先进行毒性试验（急性、慢性、亚急性）、致癌实验、神经毒性、遗传毒性、免疫毒性机体内吸收分布、代谢、降解等试验来确定ADI（每日允许摄入量），然后根据毒理学评价、ADI值、GAP（良好农业规范）及人群暴露（接触）程度，综合评价这些物质的毒性和危险性，提出限量指标；

③标准的制定表现出为其国际贸易服务的特点。即根据实际国情、贸易需要，市场供求状况甚至政治上的考虑，来制定限量指标或采用现有国际或国外先进标准，既符合WTO/SPS-TPT协议精神，又能提高进口食品质量，保护人民身体健康，保护国内产业发展，增强残留限量标准的技术壁垒作用。将标准制定作为一种贸易保护的战略策略，有专门针对国外的商品有针对性的制定一些限量，如本国不生产、不使用的农药，而在国外有生产使用，即使毒性很低，也会制定很严格的限量标准。

发达国家利用其先进的科学技术及强大的国力，从农场到餐桌各个环节采取措施对污染物进行控制，往往能使污染物降低到较低的水平，因此对自己国家能自给的食品或原材料往往会采用更加严格的限量值，以限制别国出口，保护本国市场。同时，他们的标准也是世界上最复杂的标准，特别是农药残留上，几乎涉及所有的农产品，数量庞大，指标细致，一种农药在不同作物上都有详细规定。近年来，欧盟的农药残留标准不断修订增加，指标量已达到近三万，而且有很多低毒低残留的农药也被制订了很严格的限量，很大一部分是以最先进的仪器检测限作为限量标准，给一些发展中国家农产品出口欧盟造成很大的障碍，其技术壁垒的特点非常突出。

2.2.1 我国食品中污染物和农残限量标准与欧盟标准的比较

我国标准包括《食品中污染物限量》（GB2762—2012）、《食品中真菌毒素限量》（GB2761—2011）、食品卫生标准(系列)、食品包装容器卫生标准(系列)，此外还有农业部出台的农业行业标准，如《无公害食品 水产品中有毒有害物质限量》(NY5073—2006），以及针对一些水产品单独的《无公害食品》系列标准。

欧盟标准为食品中污染物的限量标准（第79/700/EEC号指令、98/53/EC号委员会指令、2001/22/EC号指令、2004/16/EC号指令、2002/63/EC号委员会指令）。

我国食品中污染物限量涉及种类共19种，包括金属元素：铅、镉、汞、铬、锡、镍；真菌毒素：黄曲霉毒素B1、M1，脱氧雪腐镰刀菌烯醇，展青霉素，赭曲霉毒素A和玉米赤霉烯酮；以及亚硝酸盐、硝酸盐、多氯联苯、N-二甲基亚硝胺、砷、稀土、苯并(α)芘，此外还涉及铜、铁、锌的限量卫生标准。欧盟标准中涉及的金属元素包括铅、镉、汞、锡；真菌毒素：黄曲霉毒素B1、M1，赭曲霉毒素，展青霉素，其它还有亚硝酸盐、二氧（杂）芑、3-氯丙1，2-二醇（3-MCPD）等10种。比较而言，我国标准中涉及的污染物种类比欧盟多，但是欧盟规定了二氧（杂）芑、3-氯丙1，2-二醇（3-MCPD），我国没有相应的标准。我国标准中的砷的限量，在CAC和其它一些国家如日本、美国都有规定，但欧盟没有规定砷的限量值。此外，对于相同的污染物，欧盟对食品的分类更加细致，而且制定的限量值很多都低于我国的限量标准，如牛奶中铅的限量，我国为0.05 mg/kg，欧盟仅为0.02 mg/kg。另外，我国多个标准中还存在相互矛盾和容易混淆的问题，如NY5073—2006中规定所有水产品中镉的限量为≤1.0 mg/kg，但在后来出台的行业标准《无公害食品牡蛎》中又确定镉的限量为≤4.0 mg/kg。2013年6月1日起正式实施的新的强制性国标GB2762—2012最终确定双壳贝类水产品的镉含量不应超过2.0 mg/kg。

欧盟对农药残留限量的基本指导思想是：对于谷物、水果、蔬菜等植物源性产品，其残留限量应能反映农药对植物有效保护的最小使用量，残留限量既要尽可能的低，又要使农药的毒性可以接受，特别要考虑保护环境和消费者的身体健康。对于动物源性食品，残留限量应能反映动物消耗的被农药污染的植物食品的用量，或直接使用的兽药的用量。所以，欧盟制定的农药最大残留限量（MRLs）反映的是经过优良的农业措施生产出的产品中可检出的最高农药残留量。欧盟委员会在制定农药的MRLs时既参考过去制定的标准，也会及时根据最新的信息和数据加以调整。在没有被授权或ADI可参考的情况下，残留限量应符合分析的最低检出限制。欧盟针对不同食品，不同农药已经制定了近3万项农药残留标准，其中75%以上的MRLs都是设定在检出限以内。欧盟于2004年1月开始执行的320种农药停止使用清单中，有62种是我国仍在生产和使用的，而且使用量还比较大，如三唑磷、敌磺钠等，对我国农产品和农药出口都产生很大的影响。我国目前对136种农药、70种食品制订了限量，欧盟已经对194种农药、190种食品进行了限量。这也表明了我国登记允许使用的农药品种比较少，原因可能与我国允许使用的农药和新产品品种有限，缺乏高效低毒的新农药有关。欧盟对很多种农药制定的MRLs，也没有进行风险评估，无毒理学依据，仅将检测仪器的检测低限定为最大残留限量，实际上相当于禁止这些农药的生产和使用，具有很强的技术贸易壁垒特征。总体上看，我国和欧盟共有农药在大类上适用范围基本一致，但我国大多笼统地规定一大类食物，而欧盟则细化到每一种具体的食物，甚至食物的不同部位。而出口贸易中往往是以具体的食物品种为对象的，这样很容易出现在我国有限量标准，而欧盟却属于授权范围之外的情况，从而导致被退货或销毁。此外，欧盟对农药残留的要求比我国严，限量值普遍较我国低，这也是导致出口受阻的主要原因之一。

2.2.2 我国食品中污染物和农残限量标准与美国标准的比较

美国目前执行的相关标准为2004年美国政府污染物限量对外通报意见反馈列表。除了镍以外，我国和美国所限定的污染物种类基本一致。和我国及欧盟所涉及的食品种类相比，美国的污染物标准中设计的食品品种以动物性食品居多，植物性食品较少。和欧盟相反，美国食品中除熏制金枪鱼中的亚硝酸盐限量是10 mg/kg，比我国的20 mg/kg严格外，其它指标都远比我国的标准宽松。

美国40 CFR Ch.I(2004)对食品中农药残留量进行了规定，并将农作物食物品种分为19大类及未分类的其它食品。我国的食品分类主要参考CAC的原则及我国农药残留试验准则中对农作物的分类方法，将食品划分为7大类和25个品种。和欧盟一样，美国在对蔬菜作物制定限量值时针对的是具体的品种，而我国多半以蔬菜大类笼统地为对象，只有少量标准区分了叶菜、果菜的不同限量值。但是对于粮食类作物，我国的规定则比美国更为全面严格。这些主要与我国和美国居民饮食结构不同有关。我国居民以粮谷为主的膳食结构及我国的粮食种类丰富，农业在国民经济中居于重要地位，而美国居民的饮食以动物性食品为主食，植物性食物居于次要地位。此外，我国专门列出了油料作物，美国却没有专门列出。

2.2.3 我国饲料中污染物和农残限量标准与欧盟和美国标准的比较

欧盟目前执行的《饲料中不良物质限量标准》为2002/32/EC，之后每年都根据实际需要对各个指标进行修订并及时公布。所有的制定依据都源于对欧盟各国家、地区全面的本底调查，迁移规律，毒理学和生物学基础上的风险评估基础上，并最大可能地监控在最低的暴露水平。例如，近年来更新最快的是对二噁英及二噁英类-PCBs的风险评估及管理不断细化，对不同食品和饲料来源的规定越来越详细和明确。美国FDA公布的饲料中污染物和有毒物质限量主要包括符合性方针指导手册（Com⁃pliance Policy Guides）：CPG683.100，CPG575.100，CPG545.400，CPG545.450和CPG540.600等。我国饲料工业标准起步较晚，第一版《饲料卫生标准》制定于1991年，2001年进行过修订。目前饲料卫生标准仍执行GB13078—2001，期间仅对饲料中亚硝酸盐和饲料中赭曲霉毒素A和玉米赤霉烯酮的允许量进行过修订（GB13078.1—2006；GB13078.2—2006）。标准制定和修订工作相对滞后：2009年全国饲料工业标准委员会拟对我国《饲料卫生标准》进行全面修订，期间历经多次讨论，目前仍未通过审定，主要原因是针对本国的风险评估，污染本底值等基础数据缺乏。

食品中的污染物和农药残留限量相似，我国的大部分标准的限量值都介于欧盟和美国之间。欧盟制定的限量标准最为细致、严格，而且对于特殊饲料原料和饲料品种都有特殊的规定。如美国除AAFCO对饲料用矿物盐中砷的限量规定为50 mg/kg，对配合饲料中的砷没有规定限量（AAFCO，2010）。我国和欧盟的限量均为2 mg/kg饲料，但是欧盟对于一些特殊的原料，如海洋动物副产品限量为15 mg/kg，大型海藻粉的限量为40 mg/kg。由于我国没有对海洋产品做出特殊规定，某种程度上也限制了这些副产品在饲料中的应用。在化学有害物中，真菌毒素（真菌有毒代谢物）对食品和饲料的污染，近来均被世界卫生组织列为食源性疾病的重要根源。根据FAO（2004）全球范围调查结果，截止2003年12月，全球至少有99个国家在食品和（或）饲料上拥有真菌毒素的法规，与1995年相比大约增加了30%。这些国家的总人口约占全世界人口的87%。这些国家至少拥有黄曲霉毒素B1或食品和（或）饲料中黄曲霉毒素B1、B2、G1和 G2总量的法定限量标准，对于其他一些真菌毒素，也有一些特定的法规（例如黄曲霉毒素M1、单端孢霉烯族的脱氧雪腐镰刀菌醇、二乙酰藨草镰刀烯醇、T-2毒素和HT-2毒素；伏马菌素B1、B2和B3；松蕈酸；麦角生物碱；赭曲霉素A；棒曲霉素、拟茎点霉毒素；杂色曲霉素和玉米赤霉烯酮）。我国饲料中规定限量的真菌毒素包括黄曲霉毒素B1、赭曲霉毒素A和玉米赤霉烯酮的允许量。所有国家或经济共同体中，欧盟的真菌毒素限量是最严格的，即使对于极易被污染的玉米和花生饼（粕）允许限量也仅为20 μg/kg，和配合饲料一致；奶牛精料补充料最为严格，为5 μg/kg。我国对不同动物配合饲料的限量为10～20 μg/kg，但是对于玉米、花生饼（粕）、棉籽饼（粕）的限量为50 μg/kg。相反，美国的限量最为宽松，虽然规定了配合饲料中限量为20 μg/kg,但是对用于非奶牛饲料的玉米和花生饼（粕）的限量达到300 μg/kg。我国对于饲料中农药残留的限量标准非常少，仅对六六六、DDT/DDE/TDE进行了规定，美国还对艾氏剂（和狄氏剂）、氯丹和七氯规定了限量。而欧盟则规定的非常详细明确，除了以上提到的5类，还对可可碱、黑麦角碱、毒杀芬、硫丹、异狄氏剂、六氯苯、正己烷（Alpha,Beta,Gamma）、三氯杀螨醇、二溴化乙烯和林丹进行了分类细致的规定。欧盟还对饲料原料和不同品种配合饲料和添加剂中的二噁英和二噁英类-PCBs进行了限量规定，如对配合饲料中的二噁英限量为0.75 ng/kg，是国际上最为严格的。

表1 中国、美国和欧盟执行饲料中污染物和农药残留标准

目前我国、美国和欧盟执行饲料中污染物和农药残留标准见表1。