危机管理中政府与第三部门组织的互动

龙献忠 蒲文芳

危机管理中政府与第三部门组织的互动

龙献忠 蒲文芳

转型期我国公共危机事件呈高发态势，寻找公共危机管理的“合作伙伴”是当前摆在政府面前的重要课题。治理理论的兴起使得第三部门组织成为政府合作伙伴的最优选择。公共危机管理中政府与第三部门组织合作互动是必要和可行的，但也存在诸如第三部门组织独立性不足、双方缺乏沟通和信任、法律法规不全和发展乏力等问题，需要政府、第三部门组织以及社会共同努力来促进双方的深入合作与互动。

公共危机管理；政府；第三部门组织；互动

龙献忠，湖南大学法学院教授、博士生导师，湖南文理学院副校长；

蒲文芳，湖南大学法学院硕士生。（湖南长沙 410082）

当前我国正处于社会转型时期，各种公共危机事件频频爆发，给政府和社会带来了严峻的考验。在公共危机管理中，政府无疑承担着主要责任，但实践表明，面对频繁而复杂的公共危机，仅仅依靠政府来化解已经难以为继。为提高公共危机管理的效率，寻求公共危机管理中与政府互动的“合作伙伴”已势在必行。在这种背景下，勃兴于20世纪90年代的治理理论，突出强调了第三部门组织参与社会事务管理的重要性，为公共危机管理主体多元化取向提供了合理的理论依据。根据治理理论的观点，政府不再是 “一权独大”，而是通过与第三部门组织的合作互动，实现社会合作网络治理。作为政府与市场之外的第三部门组织，具有不同于政府的独特优势，可以更多地承担包括应对公共危机在内的许多社会功能[1]，有效弥补政府在公共危机管理中的不足，从而成为政府互动对象的最优选择。

一、危机管理中政府与第三部门组织互动的必要性与可行性

（一）政府与第三部门组织互动的必要性

在公共危机管理中，政府作为公权力的代表，具有其他社会主体无法比拟的优势，它可以在短时间内高速运转国家机器，调动全部资源，集中力量投入危机应对工作。但是，公共危机的复杂性以及政府能力的有限性，又决定了政府在危机管理中并不是万能的，也存在自身的劣势和不足，因此吸纳第三部门组织与政府共同合作参与公共危机管理就显得尤为必要。

1.政府公共资源支出的低效率亟需第三部门组织来弥补。面对公共危机，政府需要紧急支出一部分公共资源，但公共资源的支出必须经过合法的程序，政府的官僚化、程序化运作方式等弊端势必会降低危机管理中的行动效率和灵活性，贻误最佳救援时机。而第三部门组织较高的灵活性使得它在资源处理方面具有快速反应的优势，从而可以及时有效地应对危机。

2.政府对受影响群体特殊诉求的忽视需要第三部门组织来分担。公共危机带给人们的不仅仅是财产的损失，更多的是心灵的创伤，而心理上的伤害往往很难短时间内治愈。政府的能力是有限的，在公共危机管理中，政府往往由于注重全局和宏观调控，无暇顾及对受影响群体的心理辅导等特殊要求，这就需要一股特殊的力量参与到公共危机的管理之中，以缓解公共危机带来的心理影响。而提供心理咨询服务、开展专业心理疏导正是诸多第三部门组织具备的重要功能之一。

3.政府在专业方面的缺陷需要联合第三部门组织来克服。公共危机的管理需要一支具备各个领域业务专长和丰富的实践经验、能有效与特殊群体沟通的特殊队伍，以更好地应对和处理各种复杂的专业问题。政府虽然在处理日常的公共事务时具有专业化的优势，但面对突如其来的公共危机时则不可能解决所有非例行的复杂事项，也不可能迅速调集各方面专业性人才、实现面面俱到。这就决定了具备某些领域专业优势的第三部门组织在公共危机管理中与政府进行互动的必要性。

（二）政府与第三部门组织互动的可行性

在公共危机管理过程中，政府的局限性给予了第三部门组织很大的介入空间，使第三部门组织在危机管理中的地位和作用日益凸显。而第三部门组织自身的特殊优势，进一步表明其具备参与危机管理、与政府进行互动合作的现实可行性。具体而言，第三部门组织具有三方面的优势。

1.高效整合资源，减轻政府的财政压力。充足的资源是有效应对危机的关键要素。由于资源的相对稀缺性以及政府公共资源支出的低效率，使得公共危机管理过程中依靠政府承担所有公共应急资源的供给是不现实的，而第三部门组织可以将社会资源高效地整合为公共应急资源投入危机管理。在我国，以中华慈善总会、中国红十字会、中国扶贫基金会等为代表的全国性第三部门组织往往会在危机发生后的第一时间响应政府开展救援行动，积极动员社会力量，在短时间内筹集大量的社会捐款，大大减轻了政府危机管理的财政压力。

2.彰显灵活性、专业性，弥补政府危机管理细节的不足。公共危机管理中，由于传统的思维定势和领域限制，政府的力量和优势更多地体现在宏观层面，很难适应突发事件的多样性和复杂性，容易出现决策失误。而第三部门组织由于大多采用具有弹性的组织结构，在某一专业领域有自己的专长，可以凭借其灵活性、专业性的优势，弥补政府在危机管理中无暇顾及的细节。

3.在政府与公众之间发挥桥梁作用，减少信息不对称。第三部门组织具有的公益性、社会性、志愿性特征，使其更容易贴近基层群众，帮助政府正确把握危机动态及特殊群体的诉求，在政府与公众之间发挥很好的桥梁作用。一方面，第三部门组织拥有的社会网络、信任和规范等社会资本优势能及时传递政府的决策，缓解受影响人群的紧张情绪，引导公众在公共危机中保持理性；另一方面，第三部门组织将危机的相关信息及时反馈给政府，使政府决策更加科学合理，便于降低政府危机管理成本和提高应对危机的效率。

二、危机管理中政府与第三部门互动的困境

在汶川大地震、特大冰灾等公共危机管理过程中，我国第三部门组织的作用得到进一步凸显，与政府相辅相成、优势互补。然而，政府与第三部门组织在发挥各自优势的同时，在互动过程中也暴露出了一些问题与不足，具体体现在四个方面。

（一）第三部门组织独立性不足，难以与政府平等互动

独立性是第三部门组织的应然特征之一，但我国现有第三部门组织中，很大一部分是改革开放以后政府在进行职能转变过程中通过自上而下的资源建立起来的，有些第三部门组织本身就是政府主办或由政府机构演化而来的。[2]浓厚的行政色彩以及自身发展定位的不准确，使得第三部门组织对政府部门的依赖意识过强，缺乏独立性，难以独立自主地开展活动，在公共危机管理中容易被政府置于附属地位，进而影响其功能和优势的发挥。

（二）政府与第三部门组织缺乏沟通和信任，阻碍了互动关系的及时建立

由于政府受到传统的处理危机的行为模式及思维模式的限制，有时会担心第三部门组织参与危机管理给政府制造麻烦，同时，政府对第三部门组织的工作能力也缺乏足够的信任，往往会排斥第三部门组织介入危机管理。可见，政府部门仍然习惯于包揽社会事务，缺乏动员社会资源的意识，即使同意，政府给予第三部门组织的准入条件也较高。这样，第三部门组织的活动空间必然受到限制，从而影响其效能的发挥。同时，部分第三部门组织对政府也缺乏足够的信任，他们选择绕过政府，直接介入。和谐的互动必须建立在有效沟通和充分信任的基础上，政府与第三部门组织的沟通不畅和相互猜忌只会阻碍二者之间的互动。

（三）第三部门组织法律法规不全，影响其参与的合法性和积极性

第三部门组织只有在法律上取得合法性，才能得到政府和其他社会成员的认可。然而，目前我国缺乏一部完整的与第三部门组织相关的专门法律。虽然已有一些与第三部门组织相关的法律法规，但是这些行政条例性内容侧重于登记程序，操作性不太强。此外，在一些公共危机应急预案中也没有明确界定第三部门组织与政府的关系以及第三部门组织参与危机管理的权利和责任。这样，在公共危机管理中第三部门组织与政府不能明确分工，从而不能高效配合政府的工作，进而影响其效能的发挥。

（四）第三部门组织发展乏力，缺乏与政府互动的能力

现实中，资源的缺乏一直都是制约第三部门组织发展以及参与危机管理的瓶颈。首先，在资金方面，仅政府提供的财政拨款、补贴和会费收入就占了我国第三部门组织收入来源的70%以上。[3]资金来源单一、经费短缺的现实，使许多第三部门组织无法正常开展活动，在危机管理中的效能发挥受限。其次，在人才资源方面，第三部门组织由于“工资少，待遇低，办公条件差，职业的发展前景不明，对优秀人才的吸引力不强”[4]，致使人才资源相对匮乏。再次，在第三部门组织之间的协调性方面，由于缺乏统一调度，专注于不同领域的第三部门组织在救灾中分工不明确，彼此间协调配合不足，造成资源使用混乱及浪费。正是由于资金和人才资源相对匮乏以及相互之间的协调性有待增强，使得第三部门组织参与危机管理、实现与政府互动，缺乏与自身角色对应的实力和话语权。

三、加强危机管理中政府与第三部门互动的路径选择

如前所述，在公共危机管理中，政府与第三部门组织凭借各自的优势在显示出各自行动力和作用力的同时，也暴露了一些弊端。针对双方在危机管理互动中的不足，寻找和设计促进政府与第三部门组织在危机管理中互动的路径，是推动公共危机管理顺利进行的应有之义。

（一）政府维度

1.理顺政府与第三部门组织的关系，弱化第三部门组织的官办色彩，给予其应有的独立性。政府应转变治理理念，充分认识到第三部门组织在公共危机管理中不可替代的作用，将其视为重要的合作伙伴；进一步推进政府职能转变，将部分职能逐渐转移给第三部门组织，改变对第三部门组织过多干预的状态，推进政社分开；政府应适当放权，给予第三部门组织参与危机管理的独立性，实现由“全能政府”向“有限政府”的角色转变，与第三部门组织分工协作，提高第三部门组织的自主性和独立性。

2.增强与第三部门组织的信任和沟通，逐步放宽第三部门组织的准入条件，为其参与危机管理提供广阔空间。一方面，政府要信任第三部门组织，并积极培育使其发展壮大。危机管理中，政府要及时有效地与第三部门组织沟通交流，共享信息，让第三部门组织全面及时地了解危机动态，发挥自身专业优势，迅速形成与政府的合作互补之势，提高应对危机的效率。另一方面，政府应努力为第三部门组织创造一个宽松的外部环境，降低其成立门槛，使更多的第三部门组织积极投身于危机管理。目前，广东省已将第三部门组织登记时必须有业务主管单位的规定，改为有业务指导单位即可，实际放宽了对第三部门组织的注册管理。[5]

3.完善有关第三部门组织的法律政策体系，增强其参与危机管理的合法性。政府要不断完善现有的有关第三部门组织的法律法规，进一步明确其权责，使之更具体，更具可操作性，为第三部门组织参与危机管理提供坚实的法制保障；根据我国现阶段第三部门组织的发展状况，借鉴国外有益经验，加快我国第三部门组织立法进程，给予第三部门组织合法的生存空间；明确各类第三部门组织的性质、地位、权责及其危机管理中与政府的关系，使第三部门组织开展活动有法可依，增强其参与危机管理的责任感和使命感，在保护其参与危机管理积极性的同时，也促进其规范化运作。

（二）第三部门组织维度

1.提高筹资能力，实现资金来源的多元化，争取更多的社会支持，壮大组织力量。资金是第三部门组织参与危机管理、发挥作用的经济基础。第三部门组织应努力拓宽筹资渠道，改变经费不足、资金来源单一、过多依赖政府的现状，凭借自身优势，通过组建一支专业化筹资队伍，加强与政府、社会的沟通，让社会各界更多地了解和认可第三部门组织，增强其捐款意愿。此外，第三部门组织应尽最大努力争取政府和社会的信任，开展合法服务和经营活动，提高服务收入。这样既拓宽了资金来源的渠道，又可以减轻政府的财政压力。

2.完善内部运行机制及监督机制，不断提高社会公信力。第三部门组织首先要加强自身内部组织管理建设，明确服务对象，制定详细的工作计划，建立科学的管理模式及监督机制，在重大决策及财务管理方面实现透明化和公开化，赢取社会的信任。其次，第三部门组织要深入群众，加大宣传力度，纠正公众对第三部门组织的认知误区，不断提高其社会公信力。

3.完善人才激励及培养机制，吸引高素质人才加入第三部门组织，不断提高专业化服务能力。汶川地震等危机管理工作中，部分第三部门组织专业化服务能力不高的教训深刻说明，第三部门组织一方面要不断完善其内部人才激励及培养机制，多渠道引进高素质人才加入第三部门组织，提高专职人员比例；另一方面，要不断加大对现有成员的教育和培训力度，提高第三部门组织参与危机管理的效率。此外，第三部门组织要积极与外界交流和沟通，借鉴国外第三部门组织危机管理中的有益经验，取长补短，不断提高专业化服务能力。

4.增强危机管理中第三部门组织之间的协调性，实现资源共享，高效应对危机。针对我国公共危机管理中存在的第三部门组织分工不明、协调不足等问题，应专门设立第三部门组织之间的协调部门。针对危机管理不同阶段的具体情况，协调部门可统一指挥、居中协调，安排好各个第三部门组织的职责，合理分工，以保障信息透明、交流通畅和资源共享，保证危机管理工作的合理有序进行。

（三）社会维度

1.培育公民文化，营造有利于互动的社会氛围。实践证明，政府与第三部门组织在公共危机管理过程中的互动效果，除受各自自身因素的影响外，还取决于社会公众是否认可与支持政府和第三部门组织及其互动行为。有鉴于此，要加强公民文化建设，培育公民的危机意识、参与意识和志愿精神，提高公民对公共危机复杂性、危害性、紧迫性以及政府与第三部门组织互动必要性的认知和理解，营造积极互动的文化氛围，进而不断提升政府和第三部门组织互动参与公共危机管理的合法性和合理性。

2.发挥媒体责任，增强互动效果。媒体具有强烈的社会公共色彩，在公共危机管理中承担着社会舆论导向和监督的责任。媒体对相关事件进行准确、及时、全面的报道，可以与政府、第三部门组织的信息发布渠道形成互补，进一步满足公众的信息需求，防止因正式信息渠道堵塞而产生信息失真，从而有利于公民进行理性决策，避免产生社会恐惧心理。同时，借助媒体对政府与第三部门组织信息的披露，引导公众对政府与第三部门组织的互动行为做出客观的评价，及时纠正两者在职能划分、角色定位等方面的偏差。

3.提供资源支持，减轻政府与第三部门组织的压力。公共危机管理中，政府部门不仅资源规模有限而且资源配置效率较为低下，第三部门组织更是受其独立性不高、过于依赖政府资源等特征的影响，自身资源处于稀缺状态，容易导致在资源供给上的政府失灵和志愿失灵等现象。在这种情况下，企业、家庭或个人等社会主体通过捐赠、贷款、援建等形式提供一定的资源支持，可以减轻政府和第三部门在公共危机管理中的资源压力。

四、结语

近年来，我国处于各种公共事件的高发期，如何进行有效的公共危机管理已成为我国政府面临的崭新课题和艰巨任务。抗震救灾等一系列公共危机管理的实践表明，公共危机管理作为一个系统的社会公共工程，并非政府一家之责，必须充分调动社会资源，形成公共危机多元化合作治理网络。由于其自身特点以及多元治理网络的需要，第三部门组织在危机管理中具有许多特殊的优势，是政府的可靠 “帮手”。因此，政府与第三部门组织之间应进行良性互动，二者相互信任与支持、相互依赖，从而构建良好的合作伙伴关系。只有这样，才能实现公共危机的高效治理。然而，由于现实条件制约，在公共危机管理中，政府失灵、市场失灵乃至志愿失灵的现象时有发生，构建政府与第三部门组织的良性互动机制任重而道远，需要政府、第三部门组织、社会等维度的共同努力，才能达到公共危机管理的“善治”状态，进而实现公共利益的最大化。

[1]张国庆.公共行政学（第3版）[M].北京：北京大学出版社,2007.

[2]卓碧蓉.治理视角下我国第三部门组织发展路径分析[J].法制与社会，2009,（7）.

[3]徐增辉，戴黍.我国第三部门组织的现状及发展路径[J].理论导报，2009,（7）.

[4]何增科.中国公民社会制度环境[A].俞可平，等.中国公民社会制度环境分析[C].北京：北京大学出版社，2006.

[5]蔡放波.政府与NGO的合作问题刍议——由汶川大地震中的第三部门组织引发的思考[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2009,（3）.

【责任编辑：赵 伟】

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