论我国公众参与地方立法的完善路径

吴兴国

论我国公众参与地方立法的完善路径

吴兴国

我国公众参与地方立法颇受社会关注，并成为政治社会的热点问题之一。公众参与地方立法会对民主建设、政府决策、公民意识等方面发挥积极作用，具有一定的必要性，但不可盲目乐观。目前，我国公众参与地方立法的制度存在缺陷，公众参与地方立法的程度不足，公众参与地方立法的积极性不高，公众参与地方立法的成效也不明显。因此，构建完整的公众参与地方立法法律规则，完善公众参与地方立法的信息公开制度，提高公众参与地方立法的积极性，健全公众参与地方立法的利益表达机制是完善我国公众参与地方立法的措施。

公众参与；地方立法；公民意识；法治

吴兴国，安徽省社会科学院副研究员，《江淮论坛》编辑室主任。（安徽合肥 230051）

目前我国公众参与地方立法颇受社会关注，并成为政治社会的热点问题之一，学术界和实务界对其推崇备至，倾注了极大热情，公众参与地方立法被寄予厚望，认为这既契合了公众对民主的殷切期盼，又迎合了我国民主建设和政府科学决策的迫切需求。但是只有客观公正地看待公众参与地方立法的问题，才能推动公众参与地方立法的发展和完善，本文对此着重探讨，以期对我国民主立法进程有所裨益。

一、公众参与地方立法的必要性

推进公众参与地方立法，有利于提高立法效果，防止地方立法成为脱离社会实际的“纸上法”；有利于维护法制的统一，避免地方立法的利益部门化；有利于提升公民意识，培育公民精神。因此，公众参与地方立法具有必要性。

（一）推进良法之治的实现

第一，公众参与地方立法是我国民主政治的内在要求。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民依法通过各种方式管理国家事务、社会事务，这表明公众参与立法已有政治和法律上的保障。第二，公众参与地方法律政策的制定，可使其在立法过程中表达自身的利益诉求，通过利益博弈和各方的相互妥协，最终形成公正合理的权利义务机制，保障地方立法的内容能适应当地经济发展水平。实现法律制度的良性运行的关键，在于社会公众对它的认同及对由此所产生的法律的遵守，[1](P125)公众参与立法有利于对地方法规规章的认知、了解，消除潜在的执法障碍。第三，公众参与地方立法可回应多元利益主体诉求。社会主体多元化的利益诉求，要求国家在立法过程中，也应对此有所回应。公众参与立法可平衡各主体的利益关系，创建弱势群体、公众参与立法的平台，削减弱势群体和强势群体的利益差距以及公众权利和国家权力的失衡。[2]第四，公众参与地方立法能促使广大社会公众一起关心地方公益事业，不仅使参与地方立法的社会公众获得法定的权利、实现切实的自由，还能不断地焕发公民精神，促进和谐法治社会的形成。

（二）降低下位法与上位法的冲突

地方立法，特别是地方政府规章与其上位法保持较高一致性，一方面要求上位法保持基本稳定、法律关系相对稳定，另一方面又与地方政府立法机构运作程序、公众参与立法活动相关。社会经济管理类的地方法规、规章经常出现与上位法不一致的情况，在很大程度上是因为地方法规、规章的废、改、立活动中公众参与严重不足，规章的调整不能顺应民意，其合法性受到严重质疑。地方立法在合法性上一旦存在问题，“势必受到管理相对人的质疑、司法机关的回避和执法机关的放弃，其适应性自然就大打折扣”，[3]最终沦为脱离社会实际的“纸上法”。

（三）促使公民意识提升

一部重要的法律不是刻在大理石或铜表之上的，而是铭刻在公众内心的。公众参与地方立法，能使地方立法建立在集思广益、充分商讨与论证的基础上，使地方立法真正成为能真实反映社会需求与发展规律的 “众意之法”、“科学之法”，[4]进而成为公众真实意愿并乐于接受的有效之法。公众通过有序参与地方立法，不仅使共享立法权的宪法精神落到实处，而且还可在立法过程中不断学习相关法律知识、理解法律规范内容、认同与遵循立法精神与要旨，促使公民养成法律信仰。可以说，公众参与地方立法过程也是积极培育公民精神的过程，它促使社会公众不断明确自身权责义务，关注重大社会问题，通过对地方立法权进行必要的监督和有效制衡，提升公民意识。明确公众参与地方立法的应有地位，通过公众参与地方立法培育公众的参与意识和宽容精神，唤醒和提升公众的主体意识，更能进一步促使社会公众认识程序价值与实体价值的统一。

二、公众参与地方立法的基本依据

公众参与地方立法是现代民主制度不可或缺的重要组成部分，“人民主权原则”是其理论基础。党的十六大、十七大、十八大报告均提出要扩大公民有序的政治参与，我国颁布的《立法法》以及相关条例规章对公众参与地方立法也作了原则性规定，在我国实施公众参与地方立法有政策法律依据。

（一）公众参与地方立法的理论依据

公众参与地方立法，具体地说就是各类社会公众在地方立法机构的指引和组织下，依法定程序和法定形式有序参与地方立法机构制定、修改、废止规范性法律规则活动，充分表达民意和公众利益诉求，并对地方立法机构活动实施全过程监督。作为现代民主制度不可或缺的重要组成部分，公众参与地方立法的理论基础是 “人民主权原则”。公众参与地方立法的行动需依赖于社会的公共性，现代国家权力的公共属性决定公权力的行使离不开公众的积极参与。“民主无法离开参与，真正的民主应当是由全体公民直接、充分地参与公共事务决策的。只有普通公民的参与才能实现民主的基本价值，如个人的自由、平等。”[5]从历史上看，公众参与地方立法的核心理论依据源于20世纪末的协商民主理论，即法律规范制定过程中所有潜在关联者的参与和同意，是法律规范有效的前提和保证。代议制避免了绝大多数人直接民主带来的暴政现象，曾经是西方民主的主要形式。但是，随着时代的发展，社会公共事务的增多，代议制自身缺陷也逐渐暴露出来，逐渐丧失了中心地位而成为弱势民主。公众参与民主可纠正和弥补代议制民主的不足和弊端，扩大公众地方立法的参与权，缓解地方立法机构权力过大问题，使参与民主回归其本义。

（二）公众参与地方立法的政策法律依据

在政策层面，党的十六大报告指出，应“丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。党的十七大报告进一步要求，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“增强决策透明度和公众参与度”。党的十八大报告强调，“从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。在法律层面，我国现行宪法和地方立法实践均为公众参与地方立法提供了现实法律依据。我国1982年《宪法》规定了公民参政权，初步确立了协商民主为辅、代议民主为主的富有中国特色的民主立法模式。进入21世纪后，我国相关法律的出台更是加快了公民参与地方立法的步伐。2000年《立法法》对公众参与地方立法的具体途径作了原则性规定，公众参与地方立法作为一项制度安排被确立并普遍开展。除《立法法》外，2001年国务院颁布了 《规章制定程序条例》，明确要求，包括地方规章在内的行政规章，“直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见”（第15条）。条例还规定起草单位也可以举行听证会的形式听取公众意见，并对听证会的组织程序作了具体规定。随着上述政策、法律法规的深入落实，我国公众参与地方立法在深度和广度上都有了较大发展。立法草案的公开数量增多、公开频率加快，公众参与地方立法的形式，也由单一讨论会形式逐步发展成为讨论会、论证会、公众评论、听证会等多种方式并存的局面。2008年，国务院在总结以往经验的基础上，进一步颁布了 《政府信息公开条例》，公众参与地方立法的法律基础更加坚实，公众知情权、监督权等民主权利得到进一步保障，公众参与地方立法权的改革实践不断深化，立法主体与社会公众在立法中初步形成了良性互动态势。

三、公众参与地方立法存在的问题

尽管我国公众参与地方立法在深度和广度上有着较大发展，但不可否认的是，目前我国公众参与地方立法的水平整体偏低，公众参与的程度不高，公众参与的范围较狭窄，参与的方式和渠道非常有限，也比较单一，公众利益表达机制的制度化还需大幅度提高。

（一）公众参与地方立法的制度缺陷

迄今为止，我国尚未出台一部统一地方法规、规章制定程序的法律，尽管公众参与地方立法的政策、法律法规依据比较广泛，但这些规定不仅零星分散，缺乏统一，而且总体上的规定多为原则性条款，并没有对公众参与地方立法的具体形式、程序、内容以及配套制度作出明确规定，公众民主参与地方立法的实体权利和程序保障上还存在诸多缺陷，其中最典型的是以下两个方面：其一，立项和起草阶段缺乏公众参与的制度保障。由于缺乏民众行政立法创议制度，在立项和起草方面，各地方立法主体基本垄断了立法建议权与动议权，立法计划并未走民主化程序，并未要求公开立项计划并接受公众监督，行政系统外的民众难以在行政立法的立项阶段起到作用。其二，立法文件公开范围的不足。在立法公开制度方面，目前我国地方立法公开基本上还只限于正式立法文本的公开。对于行政规章送审稿、草案等，则主要由地方立法者向行政机关内部、专家学者等团体公开，公开的对象范围不仅狭隘，而且具有任意性。而对于立法项目、立法规划和立法审议会议等，并没有纳入地方立法公开的范围。立法文件公开范围不足的直接结果是，民众无从知道立法会议的实际过程，无从知道立法背景、立法后果、法规涉及的利益冲突和协调。公众只知其然，而不知其所以然，参与立法的热情就会大打折扣。

（二）公众参与地方立法的程度不足

首先，参与地方立法进程的公众的范围有限。当前向社会发布的公众广泛参与地方立法的条件和门槛过高，加上普通公众难以理解法律语言的抽象性、模糊性，参与地方立法的社会公众的广泛性、代表性受到很大限制。各地方立法主体（如地方人民代表大会、地方政府或地方政府法制部门）召开或主持的立法讨论会、立法座谈会，邀请的对象大都局限在法律专家、律师团队、行业精英等有限范围内，并不是真正意义上的公众参与。其次，公众对地方立法的实际影响力有限。从实践上看，目前公众参与地方立法的形式还只局限于对立法草案发表单方面的评论和意见。对于如何处理这些评论和意见，《规章制定程序条例》仅仅要求对其进行内部处理，即 “在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由”，而没有要求立法部门直接面对公众对不予采纳的意见建议作出说明。实际上，这些建议最终能否被采纳，往往完全取决于立法部门的意志。法律法规对如何处理公众意见缺乏硬性规定，直接导致了现实中很多立法听证会流于形式，为听证而听证，一些地方立法机构甚至将立法听证视为“捣乱”。总之，当前我国公众参与地方立法的水平整体偏低，公众利益表达机制的制度化还需大幅度提高。

（三）公众参与地方立法的积极性不高

当前公众参与地方立法的积极性普遍不高，普通民众主动参与政府立法的意识淡薄，地方立法主体在立法过程中向公众征询意见时，大部分普通民众反应消极，缺乏政治热情。绝大多数公众在参与地方立法时过于自私，仅关心对其权利义务产生直接影响的立法议案，而对那些前瞻性、全局性的立法草案或立法规划缺乏参与的热情，没有意识到往往正是这些法律会对其社会生活产生深远影响。公众参与地方立法积极性不高，除了他们主观上民主当家意识不强以外，这与立法者对公众参与的重视不够有一定关系。特别是地方行政规章的制定，行政机关的首长负责制在一定程度上导致其漠视行政立法内容的合理性和科学性，导致其难以接受公众参与立法的观念，有意无意地将公众意见当耳边风，把公众参与完全当做完成立法的一种走过场的形式要求，而不是认真、负责任地对公众意见作出回应。一旦自己的意见得不到重视，公众参与立法的热情自然就会大大降低。

（四）公众参与地方立法的成效不明显

公众参与地方立法程度不足和积极性不高，使我国宪法和法律中所规定的公民立法权在实践中大打折扣，地方立法中公众参与的实际状况难以适应市场经济发展、公民社会成长的客观要求。公众参与地方立法程序，在实践中常常成为花瓶式摆设，出现“你说你的，我定我的”的尴尬局面，难以满足公众的切实利益需求。广大民众，特别是处于社会分层结构底层的弱势群体民众，往往关注于自身生存问题，对行政立法缺少参与热情，即使勉强参与，由于自身专业和知识文化的局限，也很难提出价值高、分量重的建议和意见，这样会明显影响到公众参与行政立法的总体效果。我国公众参与地方立法的法治化建设时间并不长久，实施情况也不成熟，尚未形成有效的制度约束，参与地方立法面临着重大困难与阻力，发展极不平衡，效果也并不理想。公众有着强烈的参与要求，但现有法律支持不足，加上地方立法部门对公众参与的积极性不高，使得公众参与很大程度上是以维权的方式出现，或成为公众“讨个说法”的工具，不能成为有效的公众参与，而只是一些公众的行动或建议。

四、完善公众参与地方立法的法治化路径

公众参与地方立法要实现常态化、规范化，就必须积极探索有效途径：构建完整的法律规则，完善信息公开制度，提升公众参与能力，健全利益表达机制。

（一）构建完整的公众参与地方立法的法律规则

当前我国亟须完整建立与公众参与地方立法相关联的法律规则，从内容上和程序上保证公民地方立法参与权落到实处，提高立法透明度。相关配套制度应当包括以下内容：一是对公众参与地方法规、规章制定的内容界限和具体程序进行明确规定，赋予其相应的法律效果。应杜绝地方立法机关对立法公开、公众参与的随意性，强制赋予其不可拒绝的法定义务。公开义务不应当仅应适用于某些特殊的地方规章，而应当适用于所有地方立法过程，避免给地方立法机关留下太大的自由裁量权。二是应对公众参与地方立法的途径和方式设置最低限度的强制程序规则，避免公众参与流于形式。如，规定论证会、座谈会或听证会的具体公众参与程序，要求立法机关对公众意见作出明确、具体答复，特别是对于不予采纳的，应当要求立法机关对提议人给予直接解释。如果提议人不能接受，应当规定相应的申诉程序，通过制度化的途径解决公众参与地方立法效果不明显的弊端。三是鼓励地方立法机关创新公众参与立法的方式、方法。例如，鼓励地方立法机关运用报刊、网络、电话、电邮等多种渠道途径，向社会公众、专家学者等倾听立法呼声，征求立法意见，扩大社会公众参与地方立法的影响力、权威性。

（二）完善公众参与地方立法的信息公开制度

地方立法信息公开制度可从以下几个方面着手进行完善：第一，应当立法要求对立法内容和立法程序进行全面公开。在地方法规与规章的提案、立项、起草、审议到通过等各个环节，立法机关应主动、全面公开立法的目的、背景和相关的影响因素，使社会公众了解与本次立法有关的情报资料，同时还应当公布社会公众参与的方式和途径，为公众提交意见提供方便。第二，应制定专门的程序规则，对立法信息公开的手段、方式、程序和内容进行明确规定，并清晰界定公众参与的相关权利、地方立法主体的相应义务以及各主体的法律责任等。首先，地方立法机关每年应通过报刊、电视、互联网或其他媒体，向社会公开立法规划或公开征集地方立法项目草案，赋予社会公众地方立法动议权，并逐步扩大其动议权的范围。对公众提出地方立法文件的意见，地方立法者应依法作出相应处理。其次，应在举行听证之前、拟定立法草案之后，对法律草案的内容进行公开。具体公开的内容应当包括法规和规章制定的时间、依据、内容以及立法论证报告的可行性等，使社会公众能参与讨论、发表评议。再次，还可以尝试公众先行表决机制，在法律法规提交正式表决前让公众先行表决。实践中一些地方立法机构尝试的广泛信息公开做法值得肯定。例如，安徽省人民政府在制定《安徽省工资支付规定（草案）》过程中，就采取了公开草案焦点内容、开通咨询电话、记者采访、网民投票、接听“工资立法”特别热线等方式，广泛征集民众的意见和建议。这种“开门立法”的方式很好地体察民情、集中民智、体现民意、符合民心，利于提升立法工作透明度。最后，“政府在信息公开方面要舍得花钱，不仅要设立负责信息公开的专门机构，配备专门的人员，还要保障相关信息公开经费”[6]。总之，应建立规范化的、制度化的地方立法信息公开制度，加快建设公众参与地方立法的信息平台，推进项目齐全的信息发布与反馈处理系统，使立法评议、信息发布、反馈意见均能借助多种新闻媒体，促进公众参与地方立法活动的效率。

（三）提高公众参与地方立法的积极性

地方行政立法过程实质上是地方政府对利益再分配的过程，只有各方利益主体都有机会参与充分讨论、博弈，最后通过的地方性法规、规章才能平衡各方利益。提高公众参与的积极性，是改善公众参与立法实际效果的必要途径。首先，应积极加强公民社会建设，加强对公众进行民主意识教育和法律思维培训，激发其参与地方立法的积极性，提升其参与地方立法的意识和能力。其次，地方立法者应对公众参与立法进行科学引导，特别应指导不同类型的公众个体联合组成公众团体，通过不同利益团体参与地方立法，不断提高参与地方立法的能力和提出立法反馈意见的质量。再次，地方立法者应增强公众参与立法的培训力度，加强对公众参与的地方立法目标、内容、途径和方式等方面的教育培训，应当设立专职人员与公众进行立法沟通，不断提升公众参与地方立法的知识、能力和水平，提高公众对参与立法的荣誉感和责任感。最后，应当重视公众利益团体的立法建议或意见。一般来说，公众利益团体立法意见的质量都比较高，意见形成本也比较大。如果这些意见被忽视，会极大地降低其参与未来立法的积极性。

（四）健全公众参与地方立法的利益表达机制

公众参与立法是现代社会民主的重要途径和应有内容，公众参与地方立法的关键在于建立和完善有效的利益表达机制。其一，应在地方立法过程中尽可能地为社会公众提供利益表达平台，安排有效的制度和畅通的渠道来规范和容纳公众参与地方立法的利益表达渠道。包括地方立法者在内的各主体之间的利益博弈，是公众参与地方立法的最大特征。在地方立法过程中，应促使不同利益主体之间公平竞争，特别要给予弱势群体公正、平等的利益表达机会，让他们通过规范化的、正常化的渠道维护自身利益。其二，在地方立法过程中，应建立各地社会公众民意表达的责任机制和激励机制。对充分表达民意、合理表达民意的公众，应给予一定方式的激励；对那些在参与立法时不能尽职尽责的，则应依法取消其参与资格。其三，应建立科学合理的利益表达评估机制。公众表达的立法建议和利益诉求既有合理的，也有不合理的，还有合理但不可行的。应当建立一套科学可行的公众意见评估机制，对公众意见的合理性和可行性进行评估筛选。评估时应当综合平衡各方利益诉求，推演不同建议的法律实施成本、实施效果，争取优中选优。最后，应赋予公众参与地方立法后的评估启动权，建立相关制度，保障公众向地方立法者提出建议权。在地方立法机关拒绝公众参与的请求权或动议权时，应赋予公众向人民法院起诉地方立法者不作为的权利。[7]

[1]刘莘.行政立法研究[M].北京：法律出版社，2003.

[2]刘剑文，侯卓.税收立法民意吸纳机制的重构——一个可能的分析进路[J].江淮论坛，2012,（3）.

[3]史建三，吴天昊.地方立法质量：现状、问题与对策——以上海人大地方立法为例[J].法学，2009,（6）.

[4]江晖.对我国公众参与立法制度完善的思考[J].法制与社会，2008,（9）.

[5]徐璐.代议与参与——对当前我国公众参与立法的反思[J].江淮论坛，2010,（1）.

[6]何虹.完善我国政府信息免予公开范围的思考[J].行政论坛，2011,（3）.

[7]杨建锋.论行政立法后评估的启动机制——以公众参与为视角[J].河北青年管理干部学院学报，2011,（1）.

【责任编辑：叶 萍】

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1004－518X（2013）07－0155－05