村庄社区化管理与村民民主参与

■吴爱萍

自1887年德国社会学家滕尼斯在《社区与社会》一书提出“社区”概念以来，历经一百多年的发展，加强社会管理已成为现代社会发展的世界性趋势。在西方发达国家，社区作为整个社会发展的一个基础平台，已经被提升到国家发展的战略高度，达到了很高的发展水平。自20世纪80年代以来，我国的许多大中城市也掀起了社区建设的热潮。进入21世纪，伴随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，大城市城乡结合部地区流动人口的大量增加给城市社会管理带来了新难题，而传统的城市社区管理模式和村庄管理模式均不能适应现实发展的需求。为破解城乡一体化进程中的城市管理难题，2010年初，北京市大兴区率先在流动人口较多的西红门镇16个村庄探索实行了“村庄社区化管理”模式，通过治安防范自治化、公共管理有序化、出租房屋规范化和流动人口常住化等措施的实施，极大地改善了城乡结合部地区的基础服务设施、公共生活环境和治安状况，在推进社会管理创新和统筹城乡发展方面进行了积极有效的探索。

然而，村庄社区化管理是一项复杂的社会系统工程，是统筹城乡发展的崭新课题。当前，中国的城市化进程已进入加速期，伴随着城镇化的大力推进，人口从农村向城市的流动必将呈增加趋势，城乡结合部地区的管理问题将愈显重要和紧迫。如何在前期卓有成效的实践基础上，将村庄社区化管理推向深入，这是政府部门面临的一个新难题。本人认为，充分发挥村民在社区管理中的主体作用，应该是村庄社区化管理未来的发展趋势和走向，因为村民的民主参与不仅是村庄社区化管理模式得以运转的基本条件，更是今后推动村庄社区化管理进一步发展的重要因素和深入推进村庄社区化管理的必然要求。

一、村庄社区化管理:村民民主参与的新路径

北京市大兴区推行的村庄社区化管理，旨在借鉴城市社区管理模式，对城乡结合部地区进行服务和管理。这主要是缘于城乡结合部地区存在人口聚集过多，流动人口与户籍人口比例倒挂的现象，从而导致这些地区公共生活环境恶化和社会治安等一系列问题频发。基于对治安防控和流动人口的服务管理及村庄“私搭乱建”等问题的考虑，政府着手对这些地区实施村庄社区化管理。

从宏观层面看，村庄社区化管理是在政府部门主导推动下自上而下实施的，即在党委政府的领导下，借助综治维稳工作中心的平台，在其他政府部门的配合下，将社会建设、社会服务管理工作与安全稳定工作进行统筹安排。然而，随着村庄社区化管理模式的推行和实践，我们对其又有了新的解读。诚然，村庄社区化管理模式是在党和政府的指导和支持下进行的，但政府在社区管理中发挥的只是引导、组织、协调和服务的作用，旨在为村庄社区化管理的发展创造良好的外部环境;村庄社区化管理确实借鉴了城市社区管理的形式，但另一方面却赋予了其新的内涵，它在提供管理和服务的同时，也为村民的民主参与提供了一条新的路径。

就村庄社区化管理而言，它是一个互动的过程，因为它“要解决的问题不仅仅限于社会治安管理，而是要从根本上解决具有城乡二元结构特征、地处城乡结合部的大都市郊区农村问题，要实现城乡一体化，使得农民享有市民一样的保障，打造和谐宜居宜业的农村社区。”[1](P8)而这一问题的解决如果单靠政府部门的力量是难以实现的。实际上，在具体实施中我们也能发现村庄社区化管理模式并非简单的政府单方行为，“而是通过横向纵向的互动、商讨、合作及确立认同等方式施行对公共事务的管理。”[2](P10)在这个过程中，它充分发挥了群众参与社会管理的基础性作用。政府是从村民的利益角度出发，是在尊重民意，顺应民情，并通过召开村民代表大会等有效形式，广泛征求了包括流动人口在内的群众意见并达成共识的基础上推行的。在村庄社区化管理模式下，由于村民的参与介入使得该模式的推行具备了广泛的群众基础，它不仅充分尊重了村民和暂住流动人口的民主权利，确保了村庄社区化管理模式的有效推行，也在客观上推动并丰富了村民的民主参与实践。

此前相当长一段时期内，由于村民难以找到一种有效的民主参与途径，导致城乡结合部地区村民参与的组织化程度相对较低。而村庄社区化管理模式的推行在一定程度上满足了城乡结合部地区村民参与政治的社会需求，在一定程度上提升了村民参与的组织化程度，这对于进一步完善村庄社区化管理模式和深化村庄社区化管理工作具有重要意义。

二、村庄社区化管理模式下村民民主参与的必要性

民主参与是指“公民通过合法的途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心、利益表达和施加影响的行为及过程。”[3](P164)从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理社会事务，推进决策科学化、民主化，这是党的十六届六中全会作出的重大战略决策。在此基础上，党的十七大提出要拓宽民主参与的渠道，党的十八大则提出要完善基层民主制度这一重大任务，要提高农村公共事务、公益性事业的自我管理水平和调解民间纠纷、维护社会治安的自觉性。要扩大有序参与，更多地吸收城乡居民参与基层事务的管理，就涉及基层群众利益的事务广泛听取居民的意见和建议。

村庄社区化管理模式下，村民民主参与则是指村民在相关法律法规和政策的指导下，根据自身利益需要参与村庄社区化建设和管理的过程。现阶段，加大村民有效参与力度是深化村庄社区化管理的必然要求和重要保障，它有助于实现政府和社区村民之间的良性互动，能够最大限度地满足村民的合理诉求和实现村民的切身利益。

村庄社区化管理自2010年在北京推行以来发展至今，离不开村民的民主参与。这种新的管理模式实施以来，农民的生活环境和生活方式都发生了改变，它在重组村民生活空间的同时，也在逐步改变社区村民的政治生活方式。从村庄到社区，与村庄不同的是，“社区是指在一定范围区域内发生社会活动，产生社会联系，有着特定的生活方式并且具有成员归属感的人群所组成的具有相对独立性的社会生活共同体。”[4](P12－14)这个共同体要求村民真正参与到社区公共事务的建设和管理中来，成为村庄社区化建设的主体。因为村庄社区化管理和建设过程中涉及的各项事务，如深化村民自治、繁荣农村社区文化、构建社会保障等都离不开村民的民主参与。否则，村庄社区化管理不可能获得坚实的主体性支撑，其推行效果也将很难达到令人满意的状态，该模式的深入推进也必然会受到挑战。

实际上，在村庄社区化管理模式下，村民的民主参与是政府提供的公共服务和村民需求实现成功对接的必需。因为所有的管理活动都会作用于被管理者，只有让作为利益相关者的村民，参与相关问题的讨论和决策，相关政策才能有效实施并更趋完善。村民通过参与社区公共事务的管理和决策，一方面可以了解政府机构相关事务的运作过程，另一方面又可对社区公共事务实施监督，从而实现双方政治沟通的良性循环。

村庄社区化管理模式下，政府虽然是社区公共服务的主要提供者，但村民是社区的主体，村庄社区化建设的着眼点和根本点，必然是与村民切身利益联系最紧密的问题。社区服务和管理必须体现村民的意志和要求，这是发达的社区管理的基本要求。因此，只有关注社区村民的需求，加大村民民主参与的力度，在此基础上包容并整合村民的利益诉求，才能扫除民意沟通的障碍，形成民意畅通的良好氛围，也只有在这种氛围和程序下形成的公共决策，才能得到村民的理解和支持。

通过北京近年来的成功实践，我们可以看到村庄社区化管理模式的实施，已经推进到丰富内涵和深化管理的阶段。在这一时期，村民的民主参与恰恰是村庄社区化建设与管理深入推进的必然要求和重要保障，因为村民民主参与的作用不仅仅体现在对于社区公共管理事务的抉择，更多的是体现在村庄社区化管理的过程中。

当然，现阶段村民的民主参与还离不开政府的积极组织和引导，但这也是由我国现实国情所决定的，更是循序渐进推进社会主义基层民主政治必经的阶段。

三、村庄社区化管理模式下村民民主参与的具体体现

党的十七大把发展基层民主定位为发展社会主义民主政治的基础性工程，并指出:“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”实际上，在村庄社区化管理模式下，对基层民主权利的运用和行使构成了村民民主参与的基础和实质内容，村民民主参与的过程也正是村民基本权利得以实现的过程。在具体实施过程中，村庄社区化管理模式正是通过“参与”的方式将社区化管理的权限下放给社区，通过村委会宣传、政府出资和村民自决等方式，实现社区村民的自我管理、自我服务;而社区村民则可以根据自己的需要和实际情况，选择适合自己的社区参与方式。

在发达国家的社区管理活动中，社区居民主要是通过参加社区会议和社区听证会等方式，来参与社区管理。现阶段，在村庄社区化管理模式下，社区村民参与的具体形式，主要表现为参与社区的服务管理和决策，这在村庄社区化管理的诸多环节均有所体现。

在《村民自治章程》和《村规民约》的制定过程中，村民们积极参与其中，“通过起草初稿、征求意见、修改完善、村民表决等步骤，将符合村内实际的管理办法以文字形式固定，为村务管理提供统一的依据，在日后规范村民日常行为、预防矛盾发生等方面发挥了显著作用。”[5]

为实现村民自治管理规范化目标而制定的民主决策“八步法”工作程序，则从制度层面要求村民积极参与社区重大问题的决策。从提出议题、议定初步方案、广泛征求意见、听取乡镇党委政府意见，到形成决议、公告、组织实施和公开落实情况，“八步法”的工作程序如果没有村民的民主参与，根本不可能真正实施。

在推行村庄社区化管理的过程中，建立健全社区治安防控体系，实现安全秩序标准化是重要的一环。而社区治安防控体系的建立健全除了要做实做强村庄综治维稳中心外，仍然离不开村民的参与，它需要借力由村民积极参与其中的群防群治防控网络。群防群治网络体系下的巡防站、流管站和民调室的工作人员大都是由本村村民担任，尤其是民调室，更是需要挑选一些德高望重的村民进行矛盾纠纷的调解工作。以北京市大兴区西红门镇村庄社区化管理的首个“试点村”——大生庄村为例，实施村庄社区化管理以来，村里“配齐了流动人口的5‰、实有人口的2．5‰比例的巡防队员和流动人口管理员两支村庄专职防范力量，及指导职责的社区民警，明确职责任务，规范工作环节。”[6]这是村民参与社区管理的具体体现。

网格化管理也体现了村庄社区化管理模式下村民积极参与的特色。这种管理方式是“借助村‘两委’成员分片包户、居民代表定期入户等自治制度，实现每个网格至少有一名党员或一名村民代表，以网格管理员作为信息员，让群众身边的人做群众工作。”[5]

在推行村庄社区化管理的村庄，北京市大兴区还试行了房屋中介式管理，其中出租房屋标准的制定环节，也是要求村民积极参与相关问题的决策。从村民房屋出租的具体标准到出租房屋后需承担的责任以及禁租的具体情形等，都需要经过村民代表大会审议后表决通过，旨在通过村民自律自治来确保“以房管人”。

随着村庄社区化管理在北京市范围的推广，越来越多的村民能够参与到村庄的社区化管理中来。但是，受制于诸多因素的影响，现阶段村民参与现状并不尽如人意。以北京市第一个实施村庄社区化管理的自然村——大兴区西红门镇大生村为例，在一次有关村民参与度的调查中，我们发现，有数据表明村民“参与村庄重大决策的占26．92%，参与村委会选举的占38．46%，参与监督干部的占23．08%，从总体上看，社区化管理中村民的参与度并没有达到理想的状态，基本上还是按照上级领导的指示去管理，村民是被动的接受者。”[1](P25)

四、结语:民主参与视角下推进村庄社区化管理的策略选择

村庄社区化管理涉及基层社会管理工作的方方面面，深入推进村庄社区化管理对于实现党的十八大提出的全面建成小康社会，全面深化改革开放的目标，具有重要意义。

从当前看，自村庄社区化管理模式推行以来，安全有序的村庄秩序和保护村民及流动人口合法权益的预期目标，已基本实现。然而，借鉴发达国家在社区管理方面的相关经验，就村庄社区化管理的实质和目标而言，则远不止如此，它应该是在不断增强村民社区认同的基础上致力于实现规范化的自治管理，实现村民参与和社区管理的有机统一。基于村民民主参与的视角，本人认为有三个方面需要我们加以关注。

第一，以村民共同利益为抓手，通过宣传教育和成立社区组织等方式，强化村民的社区意识和民主参与意识，调动村民的积极性，引导村民参与到社区的建设与管理中来。

社区村民主动参与意识不强，是村庄社区化管理和建设中存在的主要问题之一，这是由中国的历史文化传统和政治经济背景决定的。这就需要通过宣传教育等方式让社区观念深入村民心中，让村民了解社区与自己的学习、工作和家庭生活的利害关系，同时还要以村民共同利益为抓手，激发村民的政治理性和参与社区公共事务管理的主动性。只有建立起牢固的社区意识，才能通过社区治理培育村民的参与精神，才能引导村民积极参与社区事务管理。[7]

此外，韩国在20世纪70年代开展的社区发展运动即“新村运动”的成功，也可以为我们提供一些有益的借鉴。韩国的“新村运动”也是以“村”为单位推行的，为激发村民参与社区发展的积极性，当时成立了许多诸如新村领袖、新村妇女和新村青年之类的协会组织，它们在推动村民参与社区发展方面发挥了不可替代的作用。

第二，增强村民的政治效能感，扩大社区村民的知情权，为村民参与村庄社区化管理提供前提条件。

加大村民民主参与的力度，必须切实保障村民的知情权，增强村民的政治效能感。政治效能感是指“一个人认为他自己的参与行为影响政治体系和政府决策的能力。一般来说，政治效能感强的人比政治效能感弱的人会更多地参与政治。”[8](P6)村民的知情权则直接关乎村民参与的有效性。为此相关政府部门要不断完善社区村务公开制度，切实增强社区工作的透明度，及时公布村庄社区化管理的相关资讯，保证社区村民的知情权和参与权。这既是村民参与村庄社区化管理的前提，又是推动村庄社区化管理的必要程序，否则村民的民主参与就可能流于形式。

第三，建立健全村民参与机制，为村民参与村庄社区化管理提供制度保障。

党的十八大报告强调指出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。作为基层群众自治的重要一环，完善的社区村民参与机制对深入推进村庄社区化管理意义重大。只有建立健全完善的社区村民参与机制，对村民参与村庄社区化管理的各个环节和相关事项如参与方式、具体步骤、参与的深度和广度等做出详细的规定或建议并落到实处，才能为村民参与社区管理提供制度保障，才能保障村民享有更多更切实的民主权利，真正发挥他们在村庄社区化管理模式下的主体作用。

[1]曹静．大城市郊区村庄农村社区管理研究——以北京市大兴区西红门镇为例[D]．北京:首都经济贸易大学，2012．

[2]王霞．我国农村社区管理模式研究[D]．合肥:安徽农业大学，2011．

[3]聂运麟．政治现代化与政治稳定[M]．武汉:湖北人民出版社，2000．

[4]孟临，韩狄明．中国城市社区建设与管理概论[M]．上海:上海教育出版社，1998．

[5]北京市推进村庄社区化管理典型案例综述[EB/OL]．人民网，2012 －01－30，(10)．

[6]庄庆鸿，李运猛．中青在线——中国青年报[EB/OL]．北京大兴“社区化管理村庄”实地探访，2010－09－17．

[7]聂圣平．美国乡镇自治对我国乡镇体制改革的启示[J]．新疆师范大学学报，2012，(4)．

[8]肖唐镖，王欣．影响农民政治信任的因素分析:五省市60村调查(1999－2008)[J]．中国农村观察，2011，(6)．