社区管理创新与和谐社会建设——在香港城市大学的演讲

■汪玉奇

今天，我非常荣幸地再次走上香港城市大学的讲台。2012年我在学校讲学时，大家在交流的过程中谈到了香港特区的社区管理，引起我非常浓厚的兴趣。因为社区管理问题是中国当前所遭遇的一个十分尖锐和复杂的问题，也是潜藏着很大风险与危机的问题。今天，我以此为题，把中国在这方面所遭遇的问题报告给大家，希望得到大家更多的指教。

一、社会转型转出新问题

在经典的社会学、经济学的定义上，社会转型是指由传统社会转型为现代社会。但是中国的社会转型比这一经典定义要复杂得多，内涵要更加丰富，因为中国在由传统社会转向现代社会的过程中，伴随着两个中国特有的问题:一个是由于中国长期实行计划经济体制，所以有一个由计划经济向市场经济转变的问题;二是中国有着强烈的二元结构特点，因此有一个由二元结构向一元结构转变的过程。这两个过程都是西方国家在由传统社会转向现代社会过程中所没有的，这两个问题必然会使我们的社会转型具有种特殊性。现在看来，至少带来了三个非常特别和重大的问题。

（一）工业化、城镇化引发的农民工问题

在计划经济条件下，中国农民是捆绑在土地上的，中国实行了全世界最严格的户籍管理制度。这就是实行农村户口和城镇户口的划分，并且让户口具有血缘继承的性质，即母亲是城市户口，子女则是城市户口，母亲是农村户口，子女则是农村户口，在制度上用血缘继承的方法予以安排。所以，中国的户籍制度是最严格的，农民没有变换社会身份的任何自由。为什么80年代农民会掀起发展乡镇企业的热潮?原因就在于农民充满对城市文明的冲动和向往，因而努力用发展乡镇企业的方法来打破户籍制度的禁锢。在这个过程中，农民迎来了中国工业化、城镇化的发展浪潮。这个浪潮有一个非常重要的特点，就是中国经济全面融入经济全球化，中国开始成为世界工厂，成为世界劳动密集型制造业中心。中国生产了全世界60%的衬衣，50%的照相机，35%的电冰箱、洗衣机、空调机，于是农民从土地上解放出来，纷纷走进出口加工型产业体系，开始了由农民向工人的转变，我们把他们的身份界定为农民工。据统计，中国有一亿五千万农民工，占到了总人口的十分之一强。但是，需要我们关注的是，在我们为这1.5亿农民工喝彩的时候，必须看到，这些农民工并不是真正意义上的市民，他们并没有完全融入城市。我们曾经运用这么一则统计材料来说明中国城镇化的伟大成就，这就是2011年中国城镇化率达到51.7%，在中国发展史上城市人口第一次超过农村人口。但是，这个数字在统计学上有一个很大的瑕疵，这就是我们把大量的在城市生活半年以上的人口作为城市人口来统计，大量的并没有在完全意义上融入城市的农民工，由于他们在城市居住半年以上，因此被作为城市人口进入统计范围了，于是就有了51.7%的城镇化率。严格地说，我们的城镇化率应当是45%左右而不是51.7%。大量的农民工没有完全实现市民化，在城市与乡村之间流动，这必然给中国社会管理带来一系列严重的挑战。

（二）住房制度改革引发的新社区问题

1998年，国家开始大规模推进住房制度改革。那一年，金融危机袭击整个亚洲。在国际市场出现疲软的情况下，中央政府充分看到中国居民在完成了手表、缝纫机、录音机、自行车、电视机等老三大件和新三大件的消费之后，必将进入到一个新的消费阶段。在居者有其屋这么一个东方民族最崇高、最美好的生活理想的影响下，住房一定会成为中国的消费热点。因此，在推进住房制度改革的过程中，中国开始大规模启动房地产业的发展，以此扩大国内需求、拉动经济增长。所以，住房消费成为1998年以来中国经济增长一个重要的增长点。在这个过程中，改革给我们带来的社会问题超出我们的想象。在计划经济条件下，所有的人按照他的户口、档案、单位，固定在一个计划指令规定的社会空间里，社会学家称之为单位人，而今天在住房私有化的过程中，各种各样新的社区发展起来了，人们摆脱了户口、档案、单位的束缚，在新社区里组合起来，社区正在成为人们新的社会空间。在这么一个巨大的变革过程中，整个中国的社会管理体系、治安管理体系、法律管理体系都没有做好准备，所以社区管理成为当前社会管理中最为薄弱的环节。

（三）农业过剩人口转移引发的乡村空心化问题

大量的农业过剩人口，在工业化城镇化的过程中由非农产业向城市转移，在这个过程中，中国传统乡村受到了巨大的冲击，最典型的就是乡村空心化。现在在很多乡村，你看到的老人是留守老人，儿童是留守儿童，大量的青年劳动力已经大规模地流向城市。作为留守的老人，生活质量大幅度下降，而留守儿童的大量存在，使他们的身心成长过程失去父爱母爱，由此引发的社会问题更值得担忧，因为这涉及一代人的心理健康问题。

我们为中国由传统社会向现代社会的转型而喝彩，但是在这个转型的过程中，在走向现代化的过程中，在走向经济总量位居世界第二的过程中，我们也为我们所发生的这么多新的问题而感到烦恼。

二、社区问题的理论分析和现实评估

这里所讲的社区问题，主要是从上述三大问题的角度，分析在社会管理方面我们所面临的新问题、新风险、新挑战。我在这里着重和各位讨论三个问题。

（一）农村治理结构的演变

中国乡村治理结构是一个非常值得我们关注的问题，这里面的演变过程耐人寻味。中国乡村治理结构数千年来是高度稳定、和谐、充满人情关爱的，所以才有那么多文学作品去描述乡情。传统乡村治理结构，最典型的是乡绅治理，这就是在乡村中，由那些具有较高辈分、有较多经验积累的人扮演乡村管理者的角色。中国的政权设置，在封建社会只设到县级，乡村没有政权机构，乡村主要是靠乡绅治理的。在中国土地改革中，有一个问题需要我们反思，这就是乡村中的公田问题。在许多地方，公田实际上是乡村社区的公共积累。在许多乡村的回忆中，我们可以看到，过年过节时全村有节宴，老人生日时全村人摆寿宴，金榜题名时有乡村的恭贺与资助。这些乡村公共事务经费，大多来自于公田。这种乡绅治理结构，在土地改革中，在人民公社运动中被瓦解了，取而代之的是行政管理制度。人民公社管理、大队管理、生产队管理，这种行政治理看起来是以集体所有权为基础，似乎是有财产基础的，但是最为公开的事实是，我们是用行政强制力把农民强制性地集中在生产小队、生产大队、人民公社里，并不是真正意义上的集体所有制。

当前，乡村治理结构在社会转型过程中普遍出现了对立的两极。一个是大量的空心村的存在，使我们的乡村治理也空心化了。实行家庭联产承包制度之后，大量的土地已经转移到农民手中，没有任何公共资产，也就不可能有对乡村公共事务的投资，所以乡村大量的公益性设施极为残缺。加上大量的强壮劳动力已经离开乡村，乡村存在大量的空巢老人和留守儿童，乡村生活极为困难。另外一极就是乡村所拥有的自然资源，往往被某些家族所垄断，这些家族操纵村民直接选举，获取乡村的控制权，进而谋取家族利益。所以，当前乡村治理存在着两极，一个是乡村空心化，一个是家族强权。这是乡村社区管理目前所遭遇的严重问题。

（二）不完全城市化的苦果

我们现在的城市化是不完全的。有大量的农民离开了土地，按照统计学的时间规定，在城市生活半年以上就是城市人口，但即使他们在城市生活一年、五年、十年，你还是不能把他们归为城市人口，为什么呢?因为他们并没有公平享受城市居民应有的公共服务，他们没有社会医疗保险，没有养老保险，他们的子女也没有在城市就学的权利，在各种社会福利面前，他们没有完全享受的权利，甚至宪法赋予他们的选举权也没有在事实上行使，因为他们已经远离他们选民登记的户籍地。所以，中国存在着不完全城市化的严重问题，农民工仅仅是生活空间和劳动职业的改变，但社会福利的阳光并没有公平地照射在他们身上。这种不完全城市化，在城市中制造出贫民阶层与贫民窟。现在在城市里存在着许多卖菜村、补鞋村，或者以地域命名的诸如江西村、江苏村、贵州村等，这些称谓是怎么来的呢？这就是在一个居民社区里，主要是远离城市中心的郊区的乡村里，聚集着来自比如江西的农民工，他们的职业就是卖菜;聚集着一些贵州的农民工，他们的职业是补鞋，他们是城市中的贫民。他们的存在，如果在社区得不到有效的管理，必然会引发社会风险。我们曾经有一个很偏差的理念，认为中国土地制度的安排是最安全的，这就是城市有就业机会，农民进城打工，是农民工，城市发生失业，农民工离开城市，回到乡村与土地重新结合，又成为农民，他们在城市和农村之间的流动中永远不会失业。但实践证明这个判断是错误的，我们的调查发现，18岁到30岁的农民工对农村是没有感情的，他们离开土地进入城市后，不管城市中有没有就业机会都要在城市中生活下去。一般的统计结果是，当他在城市失业时，并不会回到农村，生活来源主要是打工期间积累起来的生活费，这个积累一般可以维持6至8个月。所以，我们的结论是，农民工忍受失业的最长时间是8个月，如果超过8个月，他们就是城市中的绝望者。因此，不完全城市化的制度安排必然存在着巨大的社会风险。

（三）城市隔膜的形成

我们的城市似乎是可爱的，已经绿化到颠倒季节的地步，但是我们的城市又是不可爱的，因为我们的城市存在隔膜。隔膜集中表现在:第一是穷人与富人之间的隔膜。中国的贫富差距之大，也像我们的GDP总量一样进入到国际前列。这种贫富差距集中体现在，在城市中最富裕的人和最贫穷的人大量的聚集，形成穷人与富人的隔膜。第二个隔膜是市民和农民的隔膜。公共服务上的不均等，导致了农民和市民的隔膜，这种隔膜在上海和北京的出现尤其值得我们思考。农民工子女在上海和北京是不能参加当地高考的，这显然是不公平的。政府试图改变这种不公平，但是一旦放开农民工子女高考的大门，就意味着北京和上海的学生上大学的概率下降了，所以当地居民必然予以抵制。穷人和富人隔膜的存在，农民工和市民隔膜的存在，使我们的城市社区在分布上就必然存在农民工社区和市民社区的划分，有穷人社区和富人社区的划分，这种社区在各种隔膜的分割下充满了矛盾。

三、创新社区管理的基本思路

社区管理是社会管理的一部分，我们原来以为发展经济可以解决一切问题，现在看来这个看法是浅薄了。经济发展过程中所产生的一些问题，用经济的办法是解决不了的。现在看来，尽管我们发展了，但遇到的问题更多了。从社区管理的角度上说，必须进行创新。

（一）培育新的乡绅阶层

基层群众自治，是我国的基本政治制度，要让基层群众更多地通过自治的方式，实现基层有序化，这就必然要求我们创新社区管理。在乡村，要借鉴历史，培育新的乡绅阶层。在江西赣州地区，出现了新的乡村管理组织，在乡村治理的过程中产生了积极的影响。这种组织名为五老会，由老干部、老党员、老教师、老农民，老劳模这五老组成。他们召集村民，就全村的公共事务进行讨论与决策。我认为这个五老就是新的乡绅阶层，他们以自己人生的道德表现、经验和社会影响，在村民中享有很高的威望。这种新的乡绅阶层在乡村治理中，有着非常重要的积极意义。

（二）让更多的社会组织成长成熟起来

在今年全国人大会议上，中国政府推出了政府职能转变和政府机构改革的方案。政府职能转变有一个重要的改革方向，就是政社分开，政府与社会事务的管理要实行分开，把大量的社会事务交由社会管理。政社分开有个重大的改革，就是除了政治、法律类的社会组织要由主管部门管理之外，其余都可以直接向民政部门登记注册。在社区中，一群爱好诗歌的老人可以成立一个诗歌协会，爱好歌唱的老人可以成立一个歌唱协会，把大量的社会管理事务交给社会组织，就能够更好实现社区管理的有序化。

（三）义工是不可或缺的力量

在社区管理中既要发挥政府的力量，也要发挥义工的力量。现在中国60岁以上的老人超过10%，出现白发浪潮。由于中国实行计划生育政策，导致一对夫妻要赡养4个老人，中国的青年一代承担着全世界最繁重的赡养老人的负担，养老问题已经成为中国社区管理中一个非常突出的问题。这个问题的解决，需要政府和义工同时发挥力量。我们政府要建立更多的养老院，或者要动员更多的民间资本投入养老事业。现在上海推行的制度，叫居家养老制度，政府通过建立养老服务站，为老人养老提供更多的服务。与此同时，义工的作用不可或缺。香港特区的义工制度令人感动，值得内地学习借鉴。

（四）最重要的是培育中产阶层

一个社会只有成为橄榄型社会，即穷人是少数，富人是少数，而中产阶层是多数，才能进入稳定状态。我们党已经由革命党转向执政党，要有执政党思维，执政党要高度重视中产阶层的存在和发展。只有在城市中大量培育中产阶层，城市隔膜才能随着大量的中产阶层的产生而打破，各种城市社区才能在和谐的制度框架和社会结构中达成理想状态，这可能是我们创新社会管理最根本的思路。