论近代中国股份公司制银行的法律规制

■李 婧

鸦片战争的炮声，轰开了近代中国的大门。伴随着西方铁骑而来的，不仅是坚船利炮，还有西方先进的思想和制度，其中就包括了具有改变世界意义的以股份制为主的金融制度。国人在惊讶、抵制、反抗之后，被股份制银行超大的集聚资本能力、严格的监管制度、有序的公司治理机制所吸引，于1897年建立的中国通商银行，开启了中国金融业现代化的大幕。在金融业现代化的进程中，为规范市场、调整新型的金融关系，金融立法应运而生。从此，金融法与股份制相伴而行，共生发展，互相作用，演绎了一首近代金融创新与法律变革的历史之歌。

一、股份制银行在西方的诞生与实践

伦敦这一世界金融中心，开创了诸多影响深远的金融制度。作为现代银行制度重要内容的股份公司制就发源于17世纪的英国。1694年，在国王威廉三世的支持下，英国商人组建起世界上第一家股份制银行——英格兰银行。以英格兰银行为代表的股份制银行因其股份的开放性、公司治理的民主性及资金积累的迅速性等优势，促使英国私人资本银行、合伙银行纷纷转制或并入股份制银行，成为银行业主要的资本组织形式[1](P2-3)。

除了英格兰，苏格兰等地的银行也开始了股份制的实践。在英格兰银行建立后一年即1695年，苏格兰议会建立了股份有限制的苏格兰银行，并授予该行在苏格兰21年的股份银行业垄断权。1746年英国亚麻制品公司成立，拥有直接从事银行业务的特权，且这两家皆为国家所有的公有银行[2]（P93-94）。此外，苏格兰也出现了很多私人及地方股份制银行，如创建于爱丁堡的私人银行——考茨银行。[2](P94)在改变传统金融机构组织制度的同时，股份制银行也促进了英国金融业的整合，到18世纪60年代末，六大股份制银行的全部资产和吸收的存款已占全英银行资产和存款总额的90% 左右。[1]（P3）

除了英国，其他资本主义国家，如法国、美国、德国等也先后运用股份公司制的形式，确立现代银行制度。“可以说，一部银行史，实际上是一部股份制银行史，股份公司制度造就了现代银行。”[3]

二、股份公司制在近代中国银行业地位的确立与法律规制

外国股份制银行是随着帝国主义的侵略战争一起进入中国的。先进的管理制度、有序的治理机构，超强的资本集聚能力，股份制银行以其不可比拟的优越性，对中国金融界产生了致命的诱惑。同时，西方金融思想在中国的传播，为股份制银行的实现提供了理论保障，1897年中国也开始了股份制银行的实践。近代银行股份制的建立需要有法律的支撑，其有效运作与完善也需要法律的规范与引导，银行业的蓬勃发展也离不开法律的监管与规制。可以说，股份公司制银行的法律地位，是通过近代银行立法实现的。

因为在银行业初建阶段，鉴于票号、钱庄等旧金融机构的存在，各种资本参差不齐，立法并未强制性统一规定银行的资本组织形式为公司制，许多个人独资制的银行存在。“凡欲创立银行者，或独出资本，或按照公司办法合资集股，均须预定资本总额，取具殷实商号保结。呈由地方官查验转报度支部核准注册，方可开办。”[4][5]这表明，清政府在宽泛立法的同时，也意识到要以法律规范银行业资本，实行监管。

北洋政府时期，随着实践的推进，1924年在第五届联合会议签注“银行通行法草案”，1928年财政部又重新合议颁行，但未及审议，政府便垮台。这部未实施的《银行通行法草案》对银行资本组织制度未作统一规定，但对银行设立与合并的程序性问题以及最低资本额的规定详细而具体。

到了南京国民政府时期，随着民族资本的发展和新式银行的增加，几乎全部银行都采取了股份公司制的组织形式。1931年颁布的《银行法》，首次明确规定了公司制为唯一法定的资本组织形式，该法第2条规定:“银行应为公司组织，非财政部核准，不得设立。”“股份有限公司、两合公司、股份两合公司组织之银行，其资本至少须达五十万元。”“无限组织之银行，其资本至少须达二十万元。”并且“银行之资本，不得以金钱外之财产抵充”。[6]（P572-573）这部银行法将法定的公司制作为银行唯一的资本组织形式加以确立和推广，是符合当时金融业发展趋势的，“银行法之性质本为取缔法律，其组织以公司为限，固足以促进斯业者也。”[6]（P572-573）同时除了股份制，允许两合公司、股份两合公司的存在，也合符国情。“金融组织尚未达健全时代，而合伙或无限公司组织之银号、钱庄，又占金融界之大部分势力，此法顾全商情，对于经营银行之主体特定为公司组织”。[7]（P854）“为社会全体之利益计，似宜集合多数有资力者组合公司，不更较个人之组织为愈也?……立法者已力求其适合国情矣”。[8]

这些规定体现了银行立法经过初创时期后，开始走向成熟，也反应了南京国民政府对金融体系监管力度的加强。1947年南京国民政府召开了国务会议第八次会议，通过新的银行法重申了新设银行必须为公司制，并对“银行”的法律概念做了扩大解释，“本法称银行，谓依公司法及本法组织登记，并依本法经营银行业务之机构”，“对于颁布时，资本已达到最低银行资本的钱庄，名称得改为银行”。[6]（P740-744）无论是“商业银行”、“实业银行”、“储蓄银行”、“信托公司”还是“钱庄”均得采用公司制。新银行法进一步明确了公司制在近代银行业的统治地位，并勒令钱庄等传统金融机构改制为公司制银行，将其纳入政府金融统治体制的同时，客观上促进了银行资本形式的统一和金融现代化。

三、近代股份公司制银行的蓬勃发展

在政府立法的推动及金融发展的促进之下，股份制逐渐成为近代银行业最重要的企业组织形态。据统计，近代银行业以1897年通商银行的建立为开端，至1911年，共建有银行30家。[9]（P2192）其中，20几家银行采取的是股份有限公司形式[10]（P178）。1912—1928 年 6 月间创立的434家银行与91家非银行金融组织中，以公司组织名义注册的机构为406家，占全部金融企业总数的77%，股份公司形式的机构为355家，占全部金融企业总数的68%[11]。

新兴的银行，无论是政府独资、民资创办还是官商合股，基本都采用了股份公司制的资本组织形式，并在此基础上，构建了以股东会、董事会、监事会为核心的内部治理机制。

“(钱庄）与新式银行最大之差异，仅在其不为股份公司而已”，股份公司制银行在资本组织制度方面与传统金融机构相比，其本身就是资本主义生产方式的一个固有形态，是随着民族资本工商业的发展而兴起的，反过来其发展又对民族资本工商业起促进和推动作用，更主要的是在业务经营、公司治理等方面，与钱庄、票号等有着本质区别，具备传统金融机构不可能拥有的生命力。

民国时期主要的股份公司制银行详情表［12］(P38-39)

首先，股份制银行以招股的方式向不特定人群筹集资金，有利于银行资本的快速集聚。近代银行一般在自己的章程中明确银行的股份数额、每股价格及股票发行等事宜。如金城银行在《金城商业银行股份有限公司章程》中标注，本行股份每股100元，入股数目不加限制，股票为记名式，当股票转让、灭失、继承等情况发生时，应办理相关手续。[13]（P74）其次，股东以股票为凭证，参与企业分红和经营管理。按照银行章程，一般对持有一定数额股票的股东，可选取董事作为自己的代表，参与银行的经营决策。如大陆银行对持有本行10股以上的股东可以选举董事，委托其代理自己对银行进行管理。再次，按照现代银行制度的要求，实行严格的会计与财务制度。近代银行在财务管理方面按照股份制要求，设置会计部、稽核部，对全行的经营、收支进行监察，并定期将自身的财务状况、经营运行情况向公众披露。这些做法符合现代银行业要求的信息披露制度，银行股东和债权人能够依据这些信息，对银行的现状和未来做出准确判断，从而做出存款和其他投资决定。最后，在股份公司制框架下，更有益于银行业务的开展。近代银行资本额大多数在数十万元至数百万元之间，少数大型银行的资本额更是高达千万元以上。在具体的资金运用过程中，近代银行一贯重视物的信用，其发放的贷款以抵押贷款为主，可以较好地规避风险，保证资金的安全;同时也能视提供抵押物的多少来扩大贷放规模，尽量满足工商企业经营的需要。[14]（P4）

总之，经过近代银行立法而确立的股份公司制银行，通过制度设计的有利安排，实现了异于传统机构的资本组织方式、内部治理机制，分立了经营权和所有权，建立了内部监督机制，理顺了各方治理关系，促进了近代银行业的发展与金融制度的转型。

四、当今我国国有商业银行改革法律制度的完善

股份制在近代银行适用的过程，是近代金融机构现代化的过程，也是通过立法改变金融体制的过程。在这一进程中，通过向社会不特定的人募集股本，实现了股本多元化，银行资本的迅速积累;通过立法，在中国法制史上，第一次明确了股东会、董事会、监事会、管理层“三会一层”的法律地位，明晰了责权利的分配，为银行的内部治理提供了法律依据，丰富了近代民商法内容。

但同时，近代银行业基本为“适应国家财政需要而产生的”[15]（P301），经常被政府以各种理由改制，成为政府的“钱袋子”。在人事任免与业务经营方面，也经常受到政府的干涉，银行和政府之间一直都是藤与树的关系:银行依赖政府生存，政府掌握银行的生杀大权。这一历史渊源，对新中国银行体制产生的消极影响，至今尚未消除。

在民族资本社会主义改造基础上建立的新中国银行体系，一直存在着政企不分，银行所有者与经营者合一的弊病。虽然经过了数年改革，但成效不大，究其根源主要在于没有涉及深层次的产权改革。产权边界不清、内部法人治理结构尚未形成，董事会不能有效发挥作用，导致国有商业银行不能成为独立的市场主体。因而如何破除国有商业银行改革的法律瓶颈，如何完善资本市场法律制度，如何正确处理政府与银行关系，防止政府的越级越权干涉，真正赢得“这场输不起的改革”，是当前立法不可回避的问题。笔者认为，为解决这些问题，应做到三点。

首先，评估股份制改革的法制环境，处理好法制变革与银行改制的关系。从推进国有银行改制的角度来看，一般情形下，对有碍改制推进的法律应先进行变革。为了协调好两者的关系，有必要先对国有商业银行改制所需要的法律环境进行详细的分析和论证。

其次，树立法制先行的观念，着力于国有商业银行改制中具体法律制度的完善。我国的国有商业银行从建立、管理到改革、上市，都是在政府主导下完成的，其产权结构、治理结构、经营管理不可避免地受政府影响并控制。但作为市场化的主体，国有商业银行改制应处于法律的掌管之下。“改制的过程是行政干预退出银行经营的过程，是法制推动银行的公司治理结构完善的过程”。[16]具体而言，立法应注重法律制度的设计与完善，明确国有商业银行中国家金融资产出资人的法律地位，具体规范国有股东权利的行使，以有效解决国家所有权的委托代理和国有股权的行使问题;进一步明晰国有银行公司治理的法律目标，落实保障股东和利益相关者的法律途径;彻底改变“党政不分、政企不分，权利上收”的国有银行内部治理结构，弱化高级管理人员的官员性，提高其专业性、职业性、积极性，并理顺党组织和董事会、管理层的职责分工和法律关系。[17]

最后，构建清产核资、上市发行等法律制度，为国有商业银行改制创造良好的改制环境。实现改制、上市，不可避免地要经过清产核资程序。我国现有的清产核资的法律法规很多，但若适用于国有商业银行以改制上市为目的的清产核资工作，并不适合。我国至今还未出台关于监管国有金融机构资产的基础法规，更不用说专门针对国有商业银行清产核资的规范及配套规定了。

因而，要达到国有商业银行改制的最终目标，实现银行的主体地位，完善现有的清产核资法律制度，是绕不过的话题。我国应参照《国有企业清产核资办法》的规定，构建国有金融机构清产核资法律体系，具体而言，其内容应包括以下方面:一是明确国有金融机构清产核算的法律内涵、目的、内容、适用范围和监督管理部门;二是详细规定清产核资的适用情形;三是明确清产核资的程序和实施步骤;四是明确规定清产核资监督管理部门，清产核资主体和相关中介机构的各自权责。”[18]（P25）

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