论国家干预背景下教育平等理念与实现途径的转型

朱同琴

(井冈山大学教育学院,江西 吉安 343009)

教育平等,是一个有着丰富内涵的概念,实现教育平等也是人类追求的一个价值目标。教育平等之内涵,与人所应当接受的教育密切相关。由于教育活动的特殊性,其中主要是由于教育的准公共产品特征和浓厚的公益性质［1］(P13),因而教育的活动几乎离不开国家的参与,国家干预教育活动之现象是通理。国家干预教育以图实现教育平等的直接背景是19世纪末20世纪初欧洲世俗政权在与宗教政权对教育权的争夺,以义务教育的强制性为开端,自始一发不可收拾。在教育发展至今的历史过程中,教育平等目标之实现,虽然也有非政府组织(如各种基金或社会机构)的积极参与,并对教育平等的最终实现起到了积极作用,但是从根本上来讲,教育平等的实现,主要依赖于国家。考察人类整个教育发展史,国家干预教育以图实现教育平等的历程中,也经历了一个非凡的转变历程。

一、从举办教育到资助教育:国家干预实现教育平等的政策转型

在教育发展史上,通过国家举办教育,形成了公立教育形态和私立教育形态的分野,并由此导致公共教育资源向公立教育形态一边倒的倾斜。在资助教育的政策转向过程中,市场主体大量参与直接设立和举办学校,政府代表的国家逐渐减少直接设立学校,而倾向于资助已经设立的学校,在资助的对象上逐渐淡化公立和私立学校之区分,逐渐实现一视同仁对待的政策。这一转变在教育先发国家正在逐渐形成,在教育后发国家中也开始显现。

历史地看,教育发端于民间,属于个人事务,教育的初始形态不存在国家参与的成分。随着社会的逐渐发展,举办教育的权力经历了从宗教向世俗的转变,逐渐集中在代表世俗政权的国家手中。以高等教育为例。在我国,如果把古代的书院看作我国高等教育的发端的话,古代高等教育则完全是从民间自发出现的,并不存在任何政府干预的成分。近代意义上的大学之出现,最早则源自鸦片战争之后,当时的洋务派出于对军事发展需要而兴办“西学”,创立了许多以军事教育和西方语言教育为主的学校,其中如同文馆、天津北洋水师学堂等等［2］(P3-8)。真正以大学为名,并效仿西方之传统、符合近代意义大学之实的学校,则以盛宣怀创办的北洋大学堂为开端,由此揭开了中国高等教育近代化的序幕,开创了五四运动后尤其是民国时期私立大学和公立大学迅猛发展的澎湃历史潮流。此后由于战争频发,当时发展起来的一些私立大学开始为政府收编,如南开大学、同济大学、厦门大学等。建国后,国民党时期的一些私立大学、教会大学开始被新成立的共和国政府全面接管,私立大学开始逐渐消失。自1978年改革开放以来,伴随《社会力量办学条例》和《民办教育法促进》的先后出台,民办大学开始出现并得以发展,并在中国高等教育规模化发展的过程中取得了不俗的成绩。从上述中国私立大学(民办大学)的发展历史及其与公立(公办)大学的简要发展历程之回顾,我们可以看出,不管是在特殊的战争时期还是在和平年代,在保证公民平等接受教育的机会之保障上,大量兴起的私立大学(民办大学)毫无疑问充当了重要的角色。同时,私立大学可以转化为公立大学,接受政府的公共教育资源之资助,在中国实际上是有历史渊源的。历史上的这些经验在推进教育机构之间平等竞争理念的形成具有非凡意义。

在国外,情形同样如此。国家积极进入高等教育实际上是迟于私立大学的出现。以英国为例,国家进入高等教育举办教育始于伦敦大学等城市大学的出现。在美国,联邦缔造初期,为避免强大政府的出现,联邦政府试图努力建立一所中央大学的努力失败,美国最早形成的是私立大学,并且如哈佛等传统大学早于美国国家的形成。政府开始举办大学,则始于“莫雷尔法案”所形成的大量“赠地学院”。自1958年《国防教育法》颁布后,美国联邦政府加大力度投入高等教育,开始以高调的姿态干预教育。此后政府大量举办大学的目的,毫无疑问是为了打破传统中私立大学中只有极少数人可以接受高等教育的惯性,从而让高等教育走进大众,让平等接受高等教育的机会之实现得到物质上的保障。但是随着高等教育规模日益发展,由于无论私立还是公立教育,都在或多或少地接受政府的资助,人们已经越来越难以区分公立教育与私立教育。

目前,许多国家已经开始调整策略,实现上述教育政策的转向。政府举办教育的理念和社会基础均逐渐淡化,但是政府资助教育的政策倾向则日益明显,并将成为一种新的国家教育观。这种资助的政策内容为:资助建立学校 (可能是公私合营)、资助建设学校的设施、资助学校进行科学研究、资助学校的教师队伍建设、资助保障学校学生受教育权的全面实现等等。在具体的制度设计上,资助教育将淡化区分公立与私立学校之色彩,只区分教育层次和类型,进行资助。表现在具体的执行政策上,传统意义上的公立学校,受教育民营化思潮的影响,开始引入市场机制,从而逐渐淡化公立色彩；传统意义上的私立学校,通过“教育券”等为代表的制度设计,也可以间接接受到政府资助,从而在保证平等享有公共教育资源等方面取得了实质性的成效。有学者就总结了当代社会的教育改革趋势,其中一个重要特点就是公立教育和私立教育的界限日益趋于模糊,导致如此现象的原因之一就是国家开始对私立教育进行资助［3］(P42-44)。如此现象的原因固然有据于教育效率尤其是传统意义上的公立教育机构效率提高的因素考量,但是其中教育平等理念的考量同样不可忽视,尤其是对于私立教育机构中学生平等接受政府资助的理念,最为突出的当属美国教育券计划的推行,该计划最终使得无论公立抑或私立学校学生均可平等地接受国家的资助。

国家积极干预教育所发生的从举办教育机构向资助教育机构的转变,有效地保证了不同类型教育机构之间平等竞争,此为施教主体之平等。同时,这种转变也保证了不同类型学校的学生在获取国家提供和资助的教育资源方面的权利和机会均获得平等保障。

二、赋予教育平等新的内涵:国家干预背景下教育平等理念的转型

一项政策的转型,通常会体现某种政治理念的转型；国家的政治制度变革,通常会反映一种政治理念的转型。如此现象同样表现在教育平等的理念转型与教育平等的实践之中。考察西方教育平等理念的转变历程不难发现,无论自由主义如何深入人心,无论如何认识自由价值在教育中的地位与作用,也无论如何认识平等与自由或平等与效率之间的看似不可调和的矛盾,在对教育平等的价值追求上,思想家们乃至政治家们均认识到了国家干预的积极作用,认识到了在教育平等的实践与价值追寻中,需要国家的积极干预。同时,正是在国家积极干预教育的过程中,因应社会形势之变化,历经人类社会的千年历史,教育平等理念已经经历了深刻的转变。国家积极干预政策的取向为教育平等理念提供了丰富的制度话语和题材,从而影响着思想家和理论家们的思考。这一点,在我国表现得最为突出,譬如教育中的弱势群体概念,最早就是出自2002年《政府工作报告》,此后弱势群体的概念成了政治学、社会学领域的一个核心概念和热门概念之一［4］(P63),也是教育政治学的重要研究话题,更是当代中国教育平等问题的新的内涵以及教育平等价值追求的一个新导向。在国家干预教育的背景下,教育平等理念历经了深刻的转型,被赋予了新的内容。

从简单的法律权利平等的形式主义教育平等理念向无差别待遇的实质主义教育平等理念的转变,是国家干预背景下教育平等理念转型的第一个特点。受教育权的平等保障,最早起源于西方资产阶级世俗政府从教会中夺取教育管理权,并形成了国家教育权的理念。最早对受教育权问题进行立法的是普鲁士,1717年,当时的普鲁士政府颁布了《普鲁士义务教育令》,此后1870年英国颁布了《初等教育法》,法国1881年颁布了《初等教育法》,日本1886年颁布了《小学校令》。早期西方发达国家所颁布的这些法令,均强调义务教育的强制性,即主要是从义务教育的公民义务角度出发,强制性地推行了义务教育,虽然制度本意是保证资产阶级政府对于教育的垄断,但是这对教育平等理念的形成,意义是不言而喻的。由于教育非但对于经济的发展有利,其对于社会文明之发展、对于社会民主化进程也具有非凡意义。因此自20世纪以来,伴随着福利国家理念的兴起,世界上大多数国家开始重视公民受教育权的平等保障问题,并日益从宪法权利的平等保护角度对公民的受教育权进行保障,从而推动了教育平等权的形成。公民受教育权的平等保障,经历了两个时期:一是义务教育入宪时期,二是受教育权入宪时期［5］(P69-70)。在教育平等实践的过程中,许多国家均将公民受教育权作为宪法权利以及平等保护这样的宪法权利写入了宪法,从而为国家积极干预教育实现教育平等提供了宪法依据。各国纷纷把保障公民的平等受教育机会列为自己的追求目标,并作为一种宪法权利写入宪法。然而,早期的这种教育平等理念,更多关注的是一种形式意义上的权利平等保护。正是在这样理念背景下,诞生了1896年美国著名的弗格森诉普莱西(Ferguson v.Plessey)案。在该案中,确立了一项统治了美国社会几十年的“隔离然而平等”的原则,该案判决的基本法理依据在于:教育的平等保障,保障的主要是权利平等,而不是无差别的教育。换言之,只要保证给予了教育机会,就实现了平等保障。很显然,其中所奉行的乃是形式意义上的平等保障。然而,这种形式上的权利平等,并没有消极结果上的实质意义上的不平等,作为人类平等的起点,教育实质意义上的平等,尤其受到深刻关注。20世纪末以来,许多国家所实践的教育平等理念,很大程度上均体现了一种追求实质意义上的平等理念的取向。这一制度实践,与罗尔斯所倡导的公平的正义理念形成一种制度与思想同时并进的景观。按照罗尔斯的正义论,正义的实现主要仰赖于两个重要原则:一是适用于公民平等自由基本保障的政治权利的绝对平等原则,即每个人所拥有的政治自由的权利应该是平等的；二是分配的正义,社会资源的分配应当按照最有利于社会最少受惠者的最大利益的原则进行。后者显然是强调一种实质意义上的平等观。尽管对于这种正义观不无争议［6］(40-45),但是罗尔斯的理念确实与当时西方社会正普遍实行的实质意义上的平等理念是相呼应的。这在教育平等理念的制度实践表现得尤为明显,譬如美国所广泛实现的教育纠偏行动(Affirmative Action)计划。该计划推行的背景是美国20世纪50、60年代民权运动的高涨,计划推行的起源是1965年时约翰逊总统制定的一项纠偏计划,保障那些因种族、宗教和性别等原因处于不利地位的人享有真正平等的地位,保证这些人在就业、入学等问题上获得优先考虑［7］(P74)。这一计划直接促使了美国许多高校在招生计划中向处于这些不利地位的人给予政策上的优先考虑。正是在这一时代背景下,美国许多高校专门成立了纠偏行动办公室,专门研究招生和教学中的纠偏问题。同时,横行了美国社会几十年的“隔离然而平等”的原则被追求实质意义上的平等理念所取代,此即1954年所做出的名声卓著的布朗诉托皮卡教育委员会一案的判决。在该案中,联邦最高法院明确主张,“‘隔离然而平等’的原则不适用于公共教育领域。种族隔离的教育设施含有内在的不平等。”“这样的种族隔离是对于同等法律保护的否认。”［8］美国联邦最高法院在这里所阐述的受教育机会的平等保护理念,也被政府引入到对私立教育的干预之中,政府要求即使在私立教育机构中也不得因为人种之不同而区别对待。我国《义务教育法》也体现了一种追求实质平等的立法价值取向。如《义务教育法》第六条规定,“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”另外,该法第45条和第46条的制度安排,均是这样的理念体现,也为中央政府积极干预以实现教育平等提供了法律制度的保障。近年来颇为人们所诟病的高等学校入学招生政策的改革取向,也正经受着实质意义上教育平等理念的冲击。

从注重公民权利的保障向强调国家责任的转变,是国家干预背景下教育平等理念转变的第二个特点。这一点,主要体现在义务教育的普及中学后教育的日益普及以及强调教育质量中的政府责任,尤其是强调政府对于保证教育质量的公平提高上。这一点,突出的表现是,人们关注的焦点已经不再仅仅是认识到政府应该提供平等的教育机会、保证教育的物质保障上,而是以主权国家为论证区域乃至跨域国家的地域概念,认为国家对不同地区、不同人所提供和分配的教育资源应该保证每一个公民能获得相类似质量的教育,同时政府分配教育资源,应该保证受教育者能获得充足的教育。在前者,如强调教育师资分配的平等、强调人们应当分配到同样的教育水平。在我国,这一理念直接转化为义务教育立法中取消重点学校和重点班级的做法。在美国,布什政府颁布了《不让一个孩子掉队》法案,强调初等和中等教育的质量,并强调联邦政府对于初等教育和中等教育质量的干预政策。由于在美国宪法中,教育传统上被认为是州所保留的权力,因此该法案出台后,受到了广泛的质疑。但是这种质疑并没有阻止联邦政府对教育质量的广泛干预。实际上,要求为不同地区、不同学生提供一样的师资、保证同等教育质量的政策自21世纪以来越来越受到人们的重视,并被认为是实现教育平等尤其是平等保障受教育权的题中之义。

强调政府责任的特点还表现在追求教育财政资助的充足性上,在这个问题上,美国则诞生了直接影响了美国教育财政政策的教育财政资助的充足性诉讼。在美国大量的教育财政资助的充足性诉讼中,所强调的依然是对于弱势群体的受教育权的平等保障问题,然而这种保障已经不仅仅是提供平等的权利保障或机会均等,而是强调政府对于教育的资助应该保证受教育者在结果上的平等,评估的标准是生均教育经费的资助,关注的焦点就是学生学业的成就。这种理念是:政府资助的教育应该保证公民能获得公正的教育质量,如果学生的教育质量不高是由于政府资助不充足造成的,那么政府应该加大对教育的资助,以保证特定地区或学生能获得同样质量的教育。在美国纽约州的一个著名诉讼中,由于原告的胜诉,纽约州政府被迫向纽约州公立学校系统额外增加56亿美元的财政资助,以提高教育质量。今天,教育诉讼中,以保障教育充足为理念以保证教育平等的实现的教育财政诉讼,几乎取代了传统意义上的针对受教育权利平等保障的诉讼［9］。教育财政资助的充足性,表明的是国家干预教育实现教育平等的新理念的诞生。这一理念,也在影响着国际文件的制定。2005中非教育部长论坛北京宣言声明,“我们认为免费的初等义务教育是基本人权。在实现初等教育的普及后,我们必须快速地为实现中等教育的普及而努力”,“优先发展教育事业,提供充足而平等的教育机会,是发展中国家制定国家发展战略的基本要素”。该宣言在这里明确了两点:一是属于基本教育范畴的初等义务教育为免费的,即具有物质保障的实质平等,而非仅限于机会平等；二是,在受教育机会问题上,政府追求的目标非但是平等的,而且是充足的。其中平等之解,固然可以理解为权利之平等和受教育机会的平等保障；充足之解,则包括着为公民个人生存需要接受的教育应当是充足的,当然,首当其冲的是物质保障的充足。在我国,这种理念也在立法中得到了体现,譬如关于义务教育学校的设置政策。按照我国《义务教育法》第15条的规定,“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素,按照国家有关规定,制定、调整学校设置规划。新建居民区需要设置学校的,应当与居民区的建设同步进行。”按照此一法律规定,保障义务教育充足的义务,主要责任者是县级以上政府。我国教育部制定了义务学校设置的地理区域标准,目前在这方面也逐渐形成了一些诉讼。

从关注入学机会的平等向关注教育过程的平等理念的深刻转变是国家干预背景下教育平等理念转型的第三个特点。在国家干预背景下,传统意义上的教育平等关注的是教育权利实现方式上政府的保障。但是,随着教育平等理念更为深刻的倡导,人们越来越关注教育实现的平等,因此教育过程中的平等理念的实现也开始为人们所关注,典型表现为课程设置上的平等、教育方法上的平等和教育评价与测试上的平等［10］。一般来说,在教育过程的具体实现中,由于教育过程本身的微妙性,尤其是教育过程中质量的保障主要依赖于师生关系的建构,因此国家干预的色彩正被日益消解和淡化,譬如在大学中,因由大学自治的理念,所强调的往往是国家干预的适度节制。但是,这并没有消解政府保证教育过程中教育平等理念贯彻和实施的作用。正因此,各国政府加大了制定教育标准尤其是课程标准的力度,也从限制教师专业权利行使的职业伦理规范的角度来保证教育平等理念在教育过程中的实现。

三、从行政干预到司法干预:国家干预实现教育平等实现途径的历史变革

传统意义上的国家干预教育,通常是通过行政机关所代表的公共行政权力介入教育,从而实现教育平等。然而,这种单一化的手段随着司法能动主义立场的登台而出现转变。尽管对于司法能动主义存在不同理解,尤其是在我国,诞生于西方的司法能动主义引入我国后颇有南橘北枳的色彩［11］(P48)。但是,司法积极介入教育事务在西方国家俨然成为一种潮流的背景下,在我国,司法积极干预教育的政策,也逐渐成为一种趋势。

司法积极干预教育意味着,传统意义上的教育权 (由行政权力为代表的政府机构举办的国家教育权和至今在许多国家和地区保留的由家庭自行进行孩子教育的家庭教育权［12］)之行使正受到新的力量的制衡,即司法力量对于国家、家庭、社会和其他教育活动参与者管理和进行教育活动过程中之行为的合法性进行判决和裁定,以监督和制约教育权以及受教育权之行使,并保障教育平等之实现。这一点,尤以美国为代表。法院的积极介入态度,在前文中已经涉及。对于美国法院以解释宪法的方式积极介入社会事务中所可能形成的积极作用,历史上的美国总统林肯曾做过这样的概括,“如果法院对于宪法的解释完全得当(Fully Settled),其解释不仅仅是在特定案件中具有拘束力(Authoritative),也会成为这个国家未来一般性政策的一个先例”［13］(P29)。在上述布朗诉托皮卡教育委员会一案完成后,美国法院在介入和干预教育事务上更是找到了信心,因为这种因法院介入所导致的社会变革被众多美国人认为是合理的。如此信心进一步刺激了美国法院介入学校事务的兴趣。此后地方法院对于学校各类具体政策和规划措施都予以介入,做出判决和决定。法院的决定也远远不再仅仅限于简单的方向性指定,而是越来越明确地要求学校董事会或其他相关机构应该做什么或不应该做什么,做出确认性的命令［13］(P24)。实际上,在美国影响巨大的纠偏行动计划,理念的产生就是美国联邦最高法院大法官斯通大法官在1938年的卡罗琳产品案中的第四注脚,该注脚强调对特殊的少数群体的宪法权利所可能遭受的歧视实行更为严格的司法审查,此即美国宪法历史上著名的“注释四”［14］(P56)。 然而,曾经一度流行于美国的教育纠偏行动正经受着巨大的争议,由于这种政策被认为存在着反向歧视的嫌疑,因而在许多州均面临着被取消的可能。推动这种政策转型的一股重要力量也是美国法院。如在1997年华盛顿大学法学院案中,联邦第九巡回法院就否决了华盛顿大学法学院招生方面的种族优惠政策。在影响巨大的2003年密歇根大学法学院录取案中,联邦最高法院一方面肯定了大学保持种族多样性的政策取向,同时另一方面也对录取政策中的严格的种族数配额制保持一种否定的态度［15］(P257-258)。美国联邦最高法院的态度就使得各校试图制定招生配额计划时面临违宪的风险,从而很有可能导致这种政策面临为各校所取消的可能性。

在我国,近来风起云涌的教育诉讼,也是一种法院积极介入和干预教育事务的表征。比较典型的案例如青岛考生诉教育部招生计划违宪案、齐玉苓诉山东滕州八中和陈晓琪案等。在此,笔者无意详述具体教育诉讼的发展状况。单就以法院为代表的司法力量介入教育活动所产生的影响而论,其意义是非凡的,可以合理推断和分析的结果是:司法介入将有利于教育平等理念的实现。其一,通过司法介入和干预可以对传统行政权力对于教育的垄断形成制衡和牵制,有效约束教育行政部门对于教育的强制性控制权力。在政府违反相关法律规定,如应当保证义务教育而没有保证义务教育的实施,从而损害了公民平等接受教育权的物质保障的情形下,学生、家长或公益代表机构均可以通过司法途径选择裁定教育行政机构的某些行政行为或行政措施无效,而要求教育行政部依照法律规定执行。其二,在公民平等接受教育的权利受到侵害,或者公民接受基本教育实际上是差别教育的情形之下,如果教育行政部门提供的救济途径有限,就可以通过法院介入从而真正对公民教育形成有效的司法保障。不管从哪个方面而论,司法介入教育事务,其积极意义都是很明显的。虽然学界在认识司法力量干预教育的政策取向主要视为一种对受教育权的司法保障［11］(P48),但是其中所折射的教育平等理念的实现上,司法干预完全是独立于传统意义上行政干预乃至立法调整之外的另一种途径。这当然是国家权力分立与制衡的结果。但是,在我国奉行中国特色政治理念的政治制度运作实践中,来自司法的积极干预,其积极性是不言而喻的。

上述分析让我们看到,在追求教育平等目标的实现过程中,国家的职责和作用是不可推卸的,也是首要的。当然,在这一过程中,以各种社会基金和慈善机构为代表的非政府组织所起到的作用也不可低估。譬如,中国的青少年发展基金会所设立的“希望工程”,在中国全面推行义务教育之前,对推动贫困山区的教育发展,对教育平等理念的实施,所发挥的作用同样是很显著的。本文中所企图揭示的是:教育平等作为一种目标,主要依赖于国家的积极干预作用。在目前教育事业中中国面临诸多问题的情形下,中国在教育政策倾向中以公平正义为原则的取向可谓现实针对性极强。如何践行不同时代背景下教育平等的理念,扩大教育平等理念实现的途径,是中国以公平正义为价值取向的政策制定和实施过程中所需要考虑的问题,同时,这也是中国教育国际化过程中所面临的一个问题。