中国高校实行教育职员制度存在的缺失及其成因

孙凤华

（通化师范学院教育科学学院，吉林通化134002）

《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校的管理人员，实行教育职员制度。高等学校的教学辅助人员及其他专业技术人员，实行专业技术职务聘任制度”。高校教育职员制度是专门为高校管理人员设计的人事管理制度，简称教育职员制或职员制；将高校管理人员从校长、书记到处长等行政管理人员作为区别于教学科研人员的独立系列，制定出包括职级职责、岗位设置、聘任与晋升、考核与培训、各级待遇、解聘与辞聘等系列内容的人事管理制度。高校的管理人员或行政管理人员统称职员。考察职员制在中国高校中的实行状况，对完善当代人事管理理论，尤其是创生具有中国特色的人力资源管理理论，以及适应中国高等教育事业发展的时代需求，从根本上转变行政管理和服务工作的面貌，具有重要的理论意义和实践价值。

一、职员制在中国高校实行的现状

1.华中师范大学和东北师范大学的职员制。华中师范大学职员制工作的总体思路是：坚持高标准、严要求，认真贯彻教育部有关高等学校职员制试点工作的文件精神和会议精神，将职员制置于学校内部管理体制改革总体布局之中，统筹安排，配套实施；按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理”的原则，实行职员能进能出，职务能上能下、待遇能高能低的用人机制。东北师范大学的职员制试点工作采取的措施包括：统一思想，提高认识，整体设计，统筹安排，配套实施，精心设岗，准确定位，合理分流，妥善安置，平稳过渡；党委书记、校长挂帅的职员聘任工作领导小组加强领导，集体决策。两所师范院校的职员制特色是建立评价考核体系和职级设置宜粗不宜细。

2.华中科技大学和武汉大学的职员制。华中科技大学试行职员制的措施，理顺并建立了适应高校管理人员状况的工资关系系列，建立一支专门化、高素质和适应中国普通高等教育事业发展和时代需求的管理队伍。武汉大学的职员制措施包括：理顺了党政管理人员与教师及其他专业技术人员的关系，管理人员有了属于自己的职务等级序列和岗位设置方案，有了与本职工作特点相适应的明确的岗位职责、任职条件要求和聘任办法；强化服务意识，增强岗位意识，提高管理队伍的整体素质，建立和完善职员薪酬制度；整体设计，分步实施，比较好地处理了改革、发展与稳定的关系。这两所大学的职员制特点是建立专门化管理队伍和优化管理队伍结构。

3.厦门大学和中国农业大学的职员制。厦门大学的职员制按高校管理体制改革的新要求来设计实施方案，坚持法制和优化、精干、高效的原则，力求建立适应高校管理工作特点的、规范合理的职员制度及其运行机制；实行“按需设岗，公开招聘，平等竞争，择优聘任，严格考核，聘约管理”等用人制度。中国农业大学深化职员制改革的思路是：进一步完善职员岗位聘任，完善符合职员特点的可量化、易操作的职员业绩评价体系；完善职员晋升体系，探索更科学、合理的岗位设置与分解办法；加强对职员的培养、培训工作，结合职员岗位职责与业绩评价体系，建立职员岗位培训制度，保证每年为职员提供不少于20学时的培训。这两所大学的职员制特点在于着眼于制度创新和加强岗位培训。

6所高校的职员制和自行试点职员制的高校，有成功的经验，也存在一定问题。职员制的试点工作已推进十余年，但迄今为止，仍未在全国高校普遍实行。这期间遇到了一些值得我们关注和研究的问题。

二、职员制在中国高校实行中存在的问题

1.高校决策阶层观念滞后，战略眼光和竞争意识欠缺。2000年7月，中组部和人事部下发的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》明确指出：“改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇”。但是，根据地时期，如“党的革命队伍”的特殊管理体制的出现，使中国形成了高校管理人员与党政机关干部同吃“皇粮”等历史现状；各级党委的组织部门仍然设置事业、企业，以及教育管理等相当于行政级别的领导干部，这无疑增加了高校建立职员制度的难度。同时，市场竞争意识不足和缺乏长远的战略眼光，势必给职员制的实施带来阻碍。

2.高校职员职位分类设置粗放，职级晋升设计得灵活度不够。美国行政学家怀特指出：“当今人事管理建立在两大基石之上：一是选贤任能，二是职位分类，两者缺一不可”。职位分类作为人力资源管理的一项基础工作，在高校人力资源管理实践中具有重要功能。因此，构建高校教育职员制度需要为职员的职位分类拓展工作平台。1999年8月，教育部出台的《高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿）》（以下称《暂行规定》）指出，1~5级为高级职员岗位，6~8级为中级职员岗位，9~10级为初级职员岗位。迄今为止，仍没有对高校职员进行系统的职位调查，高校管理工作人员也没有相应的职位规范说明，导致高校职员录用、考核、升迁、薪酬等环节缺乏依据。职员制试点或自行试点的高校中，针对职员的职位进行分类设置的却过于笼统，缺乏规范统一的可操作指标，灵活度不够。此外，职级的晋升年限设计较长，缺乏对有突出贡献和高学历职员的切身关怀，如《暂行规定》指出，获得博士学位者只能定为7级职员，晋升为高级管理岗位需要七年时间，而博士毕业生只需两年就能晋升高级专业技术职务；在广东省，博士毕业生可直接申报晋升高级专业技术职务。职级的晋升年限设计较长，对有突出贡献和高学历人员充实到职员队伍形成阻碍。

3.高校完善的职员绩效考核体系与工作绩效考核机制难以确立。职员制试点高校和试行职员制的地方高校，尽管都建立了整套职员制考核体系，但是，实际操作过程中的效果并不尽如人意。如考核过程中考核人的主观性倾向较重，有失客观；职员在整个考核体系中处于被动接受的地位，被考核人的独立性、自觉性、能动性和创造性等主体性特质没能体现在考核体系之中；再如考核目标的层次性不到位、不明确，目前的绩效考核只是作为评定职员薪酬、职位晋升的依据，加之考核办法中考核误差的存在，容易造成被考核职员的不良心理；考核者与被考核者之间缺乏适时有效地沟通，从考核办法的拟定到考核结果的核定与公示，都把职员作为被动接受的角色。当下的高校职员都趋向高学历的知识类型，职员的绩效考核体系的设置有失偏颇，不仅会造成人力资本使用上的较大浪费，还难以突显考核的公开、平等、竞争和择优等原则。因此，真正符合高校教育职员制度特点的可量化、可操作的绩效评价体系和工作考核机制等推进方略尚难确立。

4.高校的职员制缺乏校外相关政府管理部门的协调与配合。2002年，《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》出台，标志着一种新型的、符合中国社会主义市场经济要求的事业单位人事制度开始建立，标志着中国的机关、企业、事业单位分类管理的人事管理体制框架基本形成。推行教育职员制，除了高校自身要做好工作外，协调上级主管部门的工作也是重要的。成功实行教育职员制的关键在于：协调好直属院校与所属部委、人事部、教育部及地方之间的关系，协调好地方院校与上级教育部门、人事部门、计划及编制管理部门之间的关系。教育部6个试点院校的教育职员制试点工作开展十余年时间，已取得有益的经验，但迄今未能全面正式启动高校教育职员制度，其中问题之一在于相关政府管理部门未能积极配合、步调一致地协调实施。

三、中国高校实行职员制中问题产生的原因分析

分析中国高校实行职员制中存在的几类问题，其原因主要是政策法规因素、体制因素、职员队伍因素和考核机制因素等导致的。

1.配套政策在职员制实行中倾斜不够。首先，中国特色的高校人力资源管理，理论上，不仅要肯定高校人事管理是整个高等教育事业管理与发展的基础，而且，实践上，要在事业单位人事制度创新中也应该将其置于基础的重要位置上来统筹考虑；实际运作中，尤其缺乏对教育职员制建设的统筹落实。第二，教育职员制度是国家事业、是政府行为，政策上欠缺对教育职员制的倾斜或倾斜不够，政府行为弱化，致使教育职员制未能充分发挥在高校行政管理和服务体系中的作用。第三，党中央、国务院及原国家人事部等制定出台了与《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》相配套的十余个文件，但是，关于教育职员制的相关具体政策没有配套。

2.配套教育法规在职员制实行中没有完善。教育职员制没能真正走上管理育人、服务育人和依法治教的轨道；教育职员制在6所高校的试行和自行试点的高校，试图扭转高校人事制度创新滞后的状况，但是，以《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》、《中华人民共和国高等教育法》等为主导的相关教育法规只是为高等教育事业的发展创造了较良好的外部环境而已；1999年教育部的《高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿）》，至今仍在“征求意见”中。

3.人事制度与人事管理体制创新没跟上。主要表现为，中国教育职员制实行的规模和速度制约着普通高等教育事业整体发展的规模和速度；教育职员制改革和发展要求中国事业单位的人事制度与人事管理体制创新，尤其是中国的高等教育人事制度与人事管理体制的改革与创新做好适应和引领工作。教育职员制度实行过程中，显然缺乏这种制度创新与体制创新上的观照。

4.职员队伍自身转变观念和主体性发挥存在问题。首先，长期以来，高校职工的职务系列主体都是专业技术职务，观念上更容易接受“专业技术职务”，职员队伍自身观念转变远远不能满足高校人事制度与体制改革的需要，职员队伍自身的思想观念更新不到位，对全新的行政管理和服务体系的调整与重建认识不足；其次，对职员重使用，轻培养等弊端在高校中普遍存在；教育主管理部门对高校中职员队伍的培训没有指导性的政策依据。但是，职员队伍自身的独立性、自觉性、能动性和创造性等主体性特质，也没能体现在职员的专业技能培训和职业道德培训当中；职员队伍自身转变观念和充分发挥职员队伍自身的主体性是高校人事制度改革创新的必然选择。