高校财务内部控制问题及改善措施初探

黄敏慧

（北京经济管理职业学院，北京 100102）

随着我国社会主义市场经济的飞速发展，高等教育也进入了大众化的教育阶段，高等学校为了实现办学规模不断扩大的目标，从原来单一财政拨款来源逐渐转向多渠道筹集资金运转。高校在从事教育教学科研活动的同时，也开展多种形式的创收经营活动，如对外租赁、对外投资、举办创收企业等等。真实、准确地反映高校办学成果在当前显得尤为重要。高校财务内部控制为保证财产的安全完整，防范舞弊，提供真实可靠的会计信息，如实地反映高校的经营状况提供重要的保证，是高校内部控制的核心内容。因此，建立相互制约、相互监督的内部财务控制制度，成为高校治理的关键环节。

一、高校财务内部控制的定义和作用

美国执业会计师协会在审计程序公告中，把财务内部控制定义为：财务内部控制是企业为了保护资产，增进会计数据的真实性和可信性，提高经营效益，贯彻执行其制定的各项管理政策，在企业内部所采取的组织规则和一系列调节方法和措施。在我国，高等学校财务内部控制，指的是高等学校为了保证业务活动（教学、科研、管理等）的有效进行和高校资产的安全完整，防止、发现和纠正错误与舞弊，确保会计资料的真实、合法、完整及财务管理的有效性，制定的对经济业务活动进行综合、计划、调整、评价的制度、措施与程序。

高校财务内部控制作为高校内部控制的核心，在高校内部控制系统中发挥着很大的作用。它有利于进一步严格贯彻和执行国家各项法律、法规和规章制度；有利于进一步规范会计工作秩序，完善会计管理的制度体系；有利于保护资产的安全和完整，提高经营管理的效率；有利于提高会计信息质量，为建立健全高校管理体系服务。

高校和企业在内部财务控制的大的方面，比如保证财务报告的真实可靠和完整、资产的安全与完整、遵循国家的法律法规要求等方面，是基本相同的。但高校内部财务控制也有其特殊性。这是因为高校内部存在多种管理模式、多种经营实体，有教学科研事业型实体、有服务型实体、有经营型实体，还有混合经营的实体。种类繁多的经营实体决定了高校的财务核算体系非常复杂，高校财务内部控制体系也就比企业财务内部控制体系更加复杂，内部控制设计的内容比企业的财务内部控制内容更加繁多。

二、高校财务内部控制存在的问题

内部财务控制是动态变化的系统，是一个自我完善、自我检查的系统。自2008年6月28日财政部、证监会、审计署、银监会和保监会联合发布《企业内部控制基本规范》以来，各行各业都从内部控制制度化向内部控制制度具体落实转变，高等学校也不例外。伴随着教育体制的改革，高校业务的多样化，高校财务管理工作面临着新的挑战，取得了一定的成绩，也出现了一些不能自我约束、自我防范的财务内部控制风险。这主要体现在以下五个方面：

（一）高校财务内部控制的意识薄弱，财务内部控制环境有待得到进一步的改善

受传统教育观念和管理理念的影响，目前高校存在“高校作为以财政拨款为主要来源的事业单位，财务核算就是要预算、列支出，不存在财务风险”这样的观念，可以说财务管理观念落后，经营管理观念没有从根本上转变过来，没有认识到其他收入来源对高校办学的重要作用。有些高校虽然有财务内部控制制度，但是却认为财务内部控制无非就是一本手册和一些文件，执行与否都不重要。有些甚至认为财务内部控制有碍高校发展的步伐，片面强调灵活性而不按照规定程序去办理，财务内部控制失去了刚性，失去了执行力。除此之外，高校也缺乏对财务内部控制工作的宣传，存在着“财务内部控制是财务人员的事情”的片面认识，财务内部控制环境有待得到进一步改善。

（二）高校财务内部控制的制度存在缺失，制度不完善、不健全

健全有效的财务内部控制制度可以规范会计行为，堵塞漏洞、防范舞弊、及时纠错，从而可以保证高校会计资料真实完整，会计信息安全可靠。高校会计控制制度是专业领域的制度，从制定到执行会征求各相关部门的意见，但还是缺乏各方有效的参与。会计控制制度出现不够完整、不够科学的情况，执行力也就相应减弱。目前，有些高校存在财务内部控制制度缺乏互相监督，分工不明确、责权不明晰、核算不完整等现象。如：高校出纳会计一个人兼，支票印章一个人管，关键岗位没有按要求定期轮换等现象。高校教职员工法律意识不强，财务内部控制制度检查落实也流于形式，以致于一些素质较低的会计人员受一时利益驱动，违反职业道德，给单位和国家造成了严重的经济损失。

（三）预算管理不科学，随意性较大

高校编制预算应该在上一个年度的基础上来编制下一年度的预算，编制和执行过程中必须有严格的审批程序，但在执行过程中会发生好多的例外情况。有些高校预算编制非常随意，认为预算管理实质没有真正的效果，预算只是形式，编制预算就是为了应付上级主管单位或有关部门的检查，预算项目和金额没有依据，出现以高校发展为理由，虚报预算、巧立名目；有些高校虽然形式上有预算管理制度，但是在执行预算管理过程中，有着很大的偏离，比如随意改变预算项目用途，随意调整、增加预算，或是报了预算而没有任何费用支出，或不属于专项费用的票据出现在专项费用报销中等情况，这些使得高校总体的财务状况面临失衡的危险；有些高校预算监管力度不够，预算执行过程中缺乏跟踪管理和绩效考核，在出现预算管理问题的情况下，不能及时采取控制措施，预算执行达不到预算控制的效果。

（四）资产使用效率低下，资源配置不合理

在市场经济条件下，高校需要合理配置资源，以提高资源的使用效益，建立节约型、效益型高校。如何使用资金，如何配置资源，是高校进行教学、科研等活动的物质基础，是高校发展的重要支撑。正是基于这样的原因，高校所拥有的资产数量和质量成为了评价高校综合办学能力的重要指标。

目前许多高校都是两校区或者多校区办学，校区大多比较分散，在资产管理方面就存在着很多的漏洞：重复购置固定资产；购入固定资产大量闲置；随意进行资产购买、处置；资产账目不清，存在已经报废的资产长期挂账，新购置的资产未及时入账等现象。产生这些现象的原因有可能是没有相应的资产管理制度，也可能是没有严格按照资产管理程序执行。

在资金管理方面，大部分高校都缺乏成本管理观念，不注重资金的使用效益。高校出于对创收企业扶持的目的，无偿将资源划拨创收企业，把资产的保值增值问题放到了次要地位。一些高校只注重日常资金的管理，注重财政经费投入和学费收入，不注重资金需求量的预测，缺乏融资意识，成本管理的观念陈旧。

（五）监督管理机制不到位，效果不明显

高校监督管理制度为高校财务内部控制提供了有力的保证。高校财务内部监督部门一般为内部审计部门，这个部门是高校财务内部控制的主体。内部审计部门通过评估分析，依据会计核算资料和其他相关资料，如实反映高校财务状况，分析活动过程中发现的问题，提出有针对性的改进建议。它既对过去的财务管理工作做出总结，也对下一阶段的财务工作做出预测。但是，由于内部审计部门依附学校，与其他部门处于同等地位，决定了其监督的尴尬角色，其独立性难以保证，财务评价资料可利用价值不大。高校各履职责任人，更是可以通过职位权力进行高压，或是通过人情世故进行感化，赋予其更多情感色彩，难以做出客观结论。内部财务管理监督管理的实施效果没有明显效果。

三、完善高校财务内部控制的改善措施

要解决上述问题，高校的内部控制可以从以下五个方面入手开展改善工作：

（一）做好高校财务内部控制的宣传工作，提升认识，创造良好的财务内部控制环境

高校要做好财务内部控制宣传工作，要努力提高对财务内部控制的认识，要认识到财务内部控制在高校内部控制处于核心地位，对高校的持续发展起到关键性的作用。要让全体教职员工参与到财务内部控制中来，要把财务内部控制落实到制定、执行、监督和反馈所有环节。领导班子对单位财务内部控制的制度健全和有效实施负责，要指定专人负责财务内部控制，充分调动财务、审计和纪检监察在财务内部控制中的作用。

（二）建立健全财务内部控制体系

健全而有效的财务内部控制制度是高校财务内部控制系统的最基本的组成部分，是做好财务内部控制的最先决的条件。高校要结合本单位的具体情况，设计适合单位自身特点的财务内部控制体系，并不断地完善它。财务内部控制的建设不仅要做到有法可依，还要具有可操作性。财务内部控制设计要涵盖整个的预算管理、资金管理、资产管理、票据管理、物资采购管理、项目管理、对外投资管理以及绩效评价管理等岗位，岗位的设置要符合专业化分工的要求，要做到相互制约、相互监督、相互牵制，同时会计工作程序要有规范的操作标准，能够准确划分责任，并形成必要的牵制。关键岗位要定期适时地进行轮换，同时也要给予适当的授权，工作人员必须严格按授权办事。财务内部控制设计也要涵盖高校内部的涉及会计工作的各项经济业务。要全面提高人员素质，主要领导、要害部门和关键岗位人员的任用要进行全面的考察和认真的研究，会计人员要加强学习，不断提升专业素质，要加强会计职业道德建设，通过他控和自控提升会计人员的职业道德。

（三）合理编制预算，强化预算管理

健全的高校预算管理体系在高校财务管理中有着极其重要的作用，高校应根据国家的财务管理有关规定和本单位的实际情况，合理编制预算。高校内部各相关部门要重视预算的编制，要合理地安排各项开支，不能虚造预算，要做到编制及时、方法科学、数据准确。财务部门作为预算的具体管理部门，要正确贯彻执行国家的政策方针、规章和制度，要真正落实预算管理职能，把预算管理工的作落到实处。要做到定期核对单位内部各部门的预算执行情况，及时发现问题，建立起合理的预算绩效评价体系。项目预算是重点，要对预算的执行情况进行跟踪管理，确保预算使用合理、合法合规。单位应根据财务部门定期的预算汇报，开好预算分析会议，解决预算过程中发现的问题，及时提出切实有效的改进措施。

（四）合理配置资源，确保资金的使用效益

高校要配置的资源，包括人、财、物三个方面，其中，财和物是财务内部控制的核心。高校应配置相应的资产管理机构，负责本单位内部资产管理，彻底打破资产分口管理、难以调拨的局面，使资产得到合理的利用。资产管理要从购入、使用、报废三环节加以控制，按规定办理资产入账和清理，做到账实相符。资产对外投资，讲究投资必有回报的原则，确保资产的保值增值能力。高校要严格资金管理，一方面要在做好风险评估的基础上拓宽高校办学资金来源，多渠道筹集资金；另一方要加强资金使用管理，做到事前有调研，事中有监管，事后有分析，确保资金用在实处，发挥资金应有的使用效益。

（五）建立有效的内部监督制度和问责制度

新的会计法规定，单位负责人是会计责任主体，对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负全责。这就需要单位内部所有责任人共同努力，要使单位每个教职员工的思想统一到为集体一致利益服务中来，个人的自控责任意识重要，他控也不能缺失。内部审计监督部门作为高校内部监督部门，负有对财务内部控制监督的职能。因此，要强化内部审计监督部门职能，充分发挥内部审计的作用，要依据《会计法》和《审计法》等法律、法规和规章，建立健全适合本单位财务内部监督制度和相应的问责制度。在高校财务内部控制的各个环节建立风险防控制度，依据不同的岗位界定相应的责任，使各个层级责任人清晰了解各自的责任，做到有责可问，问责有效。

总之，高校财务控制体系是一个相互联系、相互制约的体系，它涵盖高校管理的各个方面，各高校要应真正地建立起适合自身特点的财务内部控制体系，并不断地加以完善，提升管理工作水平，有效防范财务风险。

［1］彭艺．高校内部会计控制［M］．长沙：湖南人民出版社，2010．