我国社区警务发展趋势及改革对策

蔡 鑫，王康庆

(铁道警官高等专科学校公安技术系，河南郑州450053;西南政法大学刑事侦查学院，重庆401120)

我国社区警务发展趋势及改革对策

蔡 鑫，王康庆

(铁道警官高等专科学校公安技术系，河南郑州450053;西南政法大学刑事侦查学院，重庆401120)

我国社区警务战略实施10年以来，取得了一定成绩，然而在近几年实践工作中，社区警务工作呈现出诸多新特点，制约着社区警务的发展。根据我国社区警务的发展趋势，结合实际，分析影响我国社区警务发展的因素，并提出相应的改革措施，对创新社会管理，维护社会治安具有重要意义。

社区警务;治安管理

一、社区警务概述

社区警务，又称社区导向警务(Community－oriented Policing)，是西方各国警务改革的重要组成部分。尽管社区警务早已诞生，但是对其定义却是众说纷纭。国内的各种定义基本上都包含以下三点:以预防和减少乃至根治违法犯罪为基本理论，以密切警民关系、依靠社会为基本工作方法，以社区为工作范围。在诸多定义中，笔者更加赞同公安大学王大伟教授的定义:社区导向警务是欧美各国在对警务现代化过程反思的基础上，以“产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的根本力量也在社会”为基本理论，以警察与社会建立密切联系、通过双方的努力再造社会和谐为基本方法，以地区、社会为基本工作范围，以理性化为核心的警务改革模式，其工作目的指向广义的社会安定与安宁，是一种返璞归真、追求传统的警务改革方式。

自上世纪70年代以来，世界范围内警务模式经历着重大变革，在对警察现代化的批判与反思中诞生的社区警务，作为一种警务战略在全球迅速普及和实施开来。社区警务在提高警务效率、改善警民关系以及服务社会公共安全方面发挥了巨大的作用，有效地预防和打击了犯罪，改善了社会治安，维护了社会安全和稳定，对于进一步夯实公安基础工作、促进执法管理现代化具有积极而深远的影响。

二、我国社区警务发展的特点

(一)公共服务市场化和社会化

现代社会繁重的公共服务需求，使人们意识到，警察不是也不可能是社会的全职保姆，警察需要将更多精力放在社会更加需要的地方。警力有限与日益增长的公共服务需求之间矛盾不断升级，在社区警务改革浪潮之下，公安机关将一定的公共服务交由社会基层单位、组织以及私人来完成就成为当今时代的一种发展趋势，因而诸如小区保安服务、高校保卫组织服务以及私人保镖服务等如雨后春笋般迅速发展起来。公共服务的市场化和社会化为社区警务工作的开展提供了有利条件。

(二)警察角色定位逐步转化

综纵观世界警察发展史，在社会中警察扮演了三种角色，即犯罪的控制者、社会秩序的维持者以及公共服务的提供者。在漫长的警察演进史中，这三个角色在不同历史阶段有着不同侧重点。在第一次警务革命中，服务性职能在其日常工作中占据了相对较大的比重;第二次、第三次警务革命为适应当时社会大发展时期的稳定需求则侧重于控制犯罪这一目的;在第四次警务警务革命中，警察主要扮演社会服务者的角色。在实施社区警务战略之后，社会服务的职能得到强化，一度提出“有事情找警察”的口号，同时作为公共秩序的维持者，维稳这一角色则被进一步重视。

(三)现代科学技术普及化

随着我国经济的迅速发展以及现代科学技术的不断普及，实施社区警务以来，人们更加重视基层社会秩序的维护，更加重视对基层单位、组织等社会秩序的控制以及对社区之中个体尤其是对重要对象的关注，因此公安机关建立起更加完善的资料数据库和信息化管理机制，尤其是对于刑满释放、假释、实行社区矫正等人员的信息化管理更加趋于完善，现代科学技术的触角已延伸到社区警务工作的方方面面。

(四)社区警务中信息交流方式多样化

在社区警务实施过程中，不仅警察角色呈现多样性，公众角色也是多样的，他们既是警察部门提供产品和服务的消费者，也是警察公共服务的合作伙伴。在近几年社区警务发展中，随着公众生活质量的不断提高，信息交流方式的丰富，社区警务信息的互动交流形式也逐步多样化。例如，各种网络警务室、社区民警QQ群、社区民警博客、短信温馨提示等信息交流方式借助计算机及网络通信技术而得以发展，并逐步成为社区警务新的发展趋势［1］。

三、制约我国社区警务发展的因素

(一)基层警力严重不足，经费缺乏保障

我国目前的警力和人口比大约在万分之十一到十二，而国际平均数字是万分之三十左右;在城市，西方警力与人口的比例平均为1∶300，而我国许多地方是1∶1250。我国200余万人民警察要保护十几亿人民群众的生命财产安全，可见压力之大，同时我国又处于社会转型期，各种矛盾层出，犯罪率有所上升，因而真正可以放在社区警务上的警力严重不足。同样，经费在社区警务方面的投入更是微薄，很多地区对基层警力经费的配置基本上仅够承担其基本工作和一般日常开销。没有硬性的经费制度的保障，社区民警的工作积极性受到了很大的影响。例如办公场地不够、装备设施落后等不但影响了社区民警的工作积极性，同时也严重限制了警务工作的开展。

(二)警察权力缺乏制约，警务评价机制畸形

在我国现有体系中，警察权力缺乏相应制约，加之警务评价机制滞后，给基层社区警务工作带来了诸多负面影响，严重制约了社区警务的进一步发展。

1．警察权力缺乏制约

孟德斯鸠曾说:“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”在我国，警察担负着保卫国家安全、保护人民生命财产安全以及维护社会治安的职责，因此国家赋予其相应权力便于职责行使，而许多地方普遍存在权力滥用、违法乱纪行为。究其原因，笔者认为有以下几点:

(1)警察内部监察体系难以发挥应有作用。在我国，警察机构内部监察体系众多，这些体系内部监察人员往往与各个级别的警察有着千丝万缕的联系，形成了一张可怕的关系网、利益网，身处这个庞大利益网之中的监察人员又如何能够躲开与自身利益相关的各种事由，独立、大胆地放手做好对警察内部的监察以及对警察权力的制约工作呢?

(2)警察权力膨胀难以约束。警察所担负的职责决定着国家必须赋予警察足够的权力，然而权力是一把双刃剑，它在对外发挥强有力的作用的同时，内部也会变得相对集权，在这样相对集权的封闭体系中，无论外部还是内部力量都是不容易驾驭和制约的，因而这样的权力在运行过程中就难免会超出它应有的轨道。因此在社区警务实际工作中，警察体系内部权力的“越轨”行为时有发生。

2．警务机制评价不合理

实践中，由于警务机制评价不够合理，社区警务工作出现了诸多问题。首先，在派出所管理体系中，面临上级繁重的考核任务，社区民警考核的主要指标仍是打击犯罪、处理任务，评价机制仍显片面;其次，考核门类、次数过多，使得社区民警疲于应付，难以将足够的精力放在社区警务工作上;最后，警察对于自身定位不准确和对自我要求不严格，社区警务工作走形式，甚至纯粹是为了完成指标或者是宣传的需要，有些地方甚至会将“社区警务”这一舶来品作为一场简单的运动来运作。

(三)警务工作形式化，警察作风官僚化

当前，我国正处于社会转型时期，在犯罪突出、群体事件频发的社会背景下，面对地方日益复杂的社会治安形势，很多公安机关领导将更多的注意力放在打击犯罪、维护治安等相对急迫的工作上。例如很多地方公安工作一味重视提升“两数”和“两率”，这使得社区警务很难引起领导的重视，社区警务工作很容易走向形式化，脱离人民群众，自然也容易形成官僚化作风。

(四)基层工作导向不明，民众参与缺乏保障

社区警务要顺利开展，关键在于做好基层工作，然而目前基层工作的现状着实令人担忧。

1．基层工作导向不明

在公安部的大力推动下，我国社区警务战略自2002年正式实施以来取得了显著成绩，然而在实际的工作中，部分基层单位无视团结群众、依靠群众这一警察优良传统，仍然习惯于单纯地进行事后打击与防范，缺乏前瞻性和成本意识，没有充分考虑、利用和依靠社会整体的预防功能，没有明确社区警务这一现代警务理念所蕴含的工作导向问题，各地方盲目的、经验式的工作作风依然较为严重。

2．民众参与缺乏保障

社区警务作为一种警务战略在我国正式实施至今已有10年，可是在许多地方，民众对于什么是社区警务却知之甚少，笔者认为，社区警务成功实施的关键就在于调动人民群众的积极性，让人民群众积极地参与进来共同维护社会治安、创造和谐社会，而目前在基层社区警务工作中，民众的参与缺乏足够的制度保障，至今没有建立起一套完整的民众参与保障机制，没有将民众的参与视为社区警务工作成功开展的关键环节。

2.4 人力因素 农村青壮年或赴沿海发达地区及周边大中城市务工，或因学校撤并为方便孩子入学选择进城务工，管护梨园的主要是六七十岁的老梨农，管理水平不高，梨果品质逐年下降，收入逐年下滑。当地果业系统中，许多梨树栽培管理经验丰富的老技术员已经退休或面临退休，年轻技术干部实践技能不足，难以有效指导生产。

(五)理论研究严重滞后，实践与理论脱节

社区警务作为一种警务理念和改革战略，更加强调通过与民众良好关系的建立来共同营造一个和谐社会。然而这样一种理念却没能很好地灌输到基层民警工作之中。在实践中仍有不少警察尚未领会社区警务“服务民众”所蕴含的职业伦理意义，认为自己主要任务就是收集犯罪信息，仍将侦破案件、抓获犯罪嫌疑人视为自己最主要的工作。同时，理论界对于社区警务实践中的问题的研究更是少之又少，很多学者没有深入基层了解实际情况，而许多参与社区警务工作的民警也没能将自己所面临的实际问题向学者反映出来，这就使得实践与理论缺乏沟通，进而制约了社区警务工作进一步发展。

四、社区警务改革对策

(一)树立民本思想，增强服务意识

社区警务工作的开展要依靠人民、为了人民，虽然警力有限，且短期内无法得到有效补充，但只要树立“民力无限”的思想，将“以人为本”作为社区警务工作的指导思想，增加民警的服务意识，就可能使警力不足的问题得到一定程度的缓解。社区民警要实现走访群众常态化，要深入群众之中，了解群众，服务群众，要加大宣传和教育力度，将这种民本思想和服务意识贯彻到每一位社区民警的工作之中。

(二)改善警力结构，提升民警素质

社区警务工作中，民警是核心，因而社区工作能否很好地发挥作用，在很大程度上与民警警力结构、自身素质及民警工作中所享有的技术支持密切相关。一方面，应理顺警察工作体系与实际需要的关系，将更多的警力放在与人民群众密切联系的社区警务一线工作上。另一方面，在明确的权利范围内，加强对警察的培训和教育，全面提升民警的工作能力和个人素质。另外，面对公众通过网络渠道参与社区警务现实情况，应着力提高民警及时有效回应和解决问题的能力，同时应加大对社区警务工作的财力投入和技术支持，着力提升社区民警运用现代技术解决警务问题的能力。

在社区警务工作中，要保障警察服务分配的公平和公正，要积极探索基本公共服务的均等化，具体的措施包括加大财政投入和确定公共服务均等化的规则体系［2］。同时还应加强一定领域内公共服务的市场化，将公共治安供给过程合理、有序地引入市场机制，如充分完善已经建立起来的保安公司、治安承包等模式，使其发挥更大的作用，并将其纳入社区警务工作之中，更好地为社区警务工作服务。

(四)畅通合作渠道，规范长效机制

社区警务只有民警和群众的参与还是不够的，还应当调动各方力量，例如地方党委、政府及其职能部门、科研院所等机构都应积极参与到社区警务中，并努力健全、规范社区警务与各种机构单位的长效合作机制。近年来，有些地方出现社区警务“1+N”模式［3］，在这样的模式中，基层的社区警务室被视为整个社区警务工作的平台，而负责社区警务工作的民警则担当了社区警务工作的一个联系人角色，通过这样一个平台和联系人，能将整个社区警务工作衔接起来。这种建立起来的合作机制可以将社区警务工作激活，使得社区警务工作能够长效开展。

(五)健全考核机制，完善监督体系

考核机制及监督体系的建立是一项长期而又具有深远意义的工作，也是调动民警工作积极性、改善基层工作的一项重要措施。

1．健全考核内容。在社区警务工作中，可以将民警对社区情况是否熟悉、警务区治安状况是否良好、群众是否满意等作为考核的主要内容，重点考核见警率、发案率、群众的满意度、熟悉率［4］，将民警对社区的综合情况和社会整体治安形势的了解程度作为考核的主要内容。

2．规范考核频次。对从事社区警务工作的民警，要建立起专职民警负责和专项任务考核的制度，不仅考核内容上要区别于其他民警，而且在考核的频次上，要综合民警的工作量、个人能力、社会环境和形势等因素来确定，让社区民警能将更多精力用于社区警务工作上。

3．完善奖惩机制。各地公安机关领导要充分重视实施社区警务战略的重要意义，要意识到社区警务的巨大潜能和作用，要建立和完善科学奖惩机制，将民警在社区警务工作中表现的好坏与其待遇、物质奖励等直接挂钩。

4．完善监督机制。在社区警务监督环节上，要实现监督机制的多元化和综合化，重点发挥群众的监督作用，要畅通群众的信息反馈渠道，拓宽和完善基层权力机关、司法监督机关、行政机关等与人民群众的信息交流和联系渠道。

［1］王苏醒．论社区警务网络参与［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2011，(3) ．

［2］李礼．城市公共服务的有效供给——厦门市社区警务制度的经验与启示［J］．社会科学战线，2010，(12)．

［3］刘良军，云祚华．“1+N”模式:社区警务社会化的创新之举［J］．公安教育，2012，(10)．

［4］胡承武．城乡社区警务工作创新研究［J］．人民论坛，2010，(32)．

责任编辑:魏瑞霞

The Development Trend and the Reform Measures of the Community Policing in China

Cai Xin＆Wang Kangqing
(1．Department of Police Technology，Railway Police College，Zhengzhou 450003，China;
2．Criminal Investigation College，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China)

In the past decade，the community policing strategy in China has gained some achievement since its being implemented．Meanwhile，in the practice，the community policing has appeared many new characteristics which restrict its development．According to its trend in recent years and the reality，this paper analyses the influencing factors in the development and puts forward some corresponding reform measures，which means a lot to the innovation of social administration and the maintenance of social security．

community policing;security administration

D631

A

1009－3192(2013)02－0094－04

2013－02－15

蔡鑫，女，硕士，铁道警官高等专科学校公安技术系助教，研究方向为刑事技术;王康庆，男，西南政法大学刑事侦查学院本科生，研究方向为治安学。