浙江创新城乡一体化发展机制的思考

舒 畅

（北京语言大学国际商学院，北京 100083）

党的十八大报告提出：“要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。” 城乡一体化是社会发展到一定阶段后的必然趋势，是改变城乡二元结构、缩小城乡差距、促进城乡协调发展的重要战略举措。

一、浙江城乡一体化发展现状

自上世纪90年代中后期开始，浙江在加快推进城镇化建设的进程中，明确提出了城乡协调发展的目标和要求。近几年随着我国市场化改革的深入和政府的有力推动，浙江在城乡一体化建设上取得很大进展，城镇化进程走在全国前例。

（一）城乡空间格局不断优化

新世纪以来，浙江农村人口不断向城市和中心镇集聚，城乡人口的空间分布不断优化。主要表现为大中小城市人口集聚作用明显增强，小城镇成为农村城镇化的主要载体。据第六次全国人口普查资料，2010年全省常住人口比2000年增长16.4%，居住在城区的人口增长55.6%，占常住人口的比重提高9.0个百分点，居住在镇区的人口增长42.3%，占常住人口的比重提高4.0个百分点。居住在乡村的人口下降11.4%，占常住人口的比重下降13.0个百分点。随着城镇化的快速推进，全省人口的城镇化率迅速提高，2000年以来，城镇化率以平均每年1.2个百分点的速度递增。2012年全省城镇化率已达63.2%，比2000年提高14.5个百分点。城镇化水平的提高，逐步形成了城市现代化、农村城镇化相互融合、协调发展的城乡空间形态。

（二）农村劳动力非农化进程较快

2000年以来的十多年是浙江农村经济和社会结构变化最快的时期之一，重要的标志是农村劳动力从业结构非农化进程加快。2000年农村48.1%的劳动力以农业生产为主，到2012年，农业劳动力比重下降到25.3%，另外近四分之三的劳动力从事非农产业，其中农民工占农村劳动力的55%左右。

（三）城乡居民收入差距逐步缩小

2012年，浙江农村居民人均纯收入达到14552元，是2000年的3.42倍，年均增长10.8%，收入水平已连续28年位居全国各省区首位。收入增长主要得益于农村劳动力转移后工资性收入的持续较快增长。2012年农村居民人均工资性收入7860元，是2000年的3.93倍，年均增长12.1%，工资性收入占纯收入的比重由2000年的47.0%提高到2012年的54.0%，对纯收入增长的平均贡献率达到56.9%。工资性收入的较快增长，不仅优化了农村居民的收入来源，也使一直呈扩大趋势的城乡居民收入差距得到了改善。2007-2012年，浙江城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入之比由2.49∶1缩小到2.37∶1。

（四）农村社会保障事业走在全国前列

在本世纪初，浙江在全国率先全面实施了农村低保政策，2003年以来，又率先在全国开展了为失地农民建立社会保障。2009年起在全国率先建立城乡居民社会养老保险制度，凡是年满60周岁、未享受国家机关、事业单位、社会团体离休、退休、退职待遇和职工基本养老保险待遇的城乡有户籍的老年人，按规定享受政府提供的基础养老金。在城乡的社会保障体系不断健全的同时，参保人数大幅增加，保障水平逐步提高，养老保障基本实现制度全覆盖。2012年末，参加城乡居民养老保险1332万人，参保率超过90%，参加城镇居民基本医疗保险639.3万人，被征地农民基本生活保障做到“应保尽保”。新型农村合作医疗保险参合率为97.7%，人均筹资标准达到482.5元，新农合政策范围内住院费用报销比例达到72.1%。

二、推进城乡一体化的制度障碍

作为沿海发达地区，浙江在统筹城乡发展方面作了很大努力，并走在全国前列，但城乡一体化进程中还存在着一些亟待解决的问题。

（一）城镇职工与农民工收入差距扩大

就业为民生之本，但在现有的户籍制度下，农民工却难以获得与劳动付出相应的报酬，导致农民工与城镇劳动者报酬差距不断扩大。数据显示，2000-2012年，城镇就业者平均每月劳动报酬从1165元增加到4341元，农民工的月平均报酬从908元增加到2445元，年均分别增长11.6%和8.6%。城镇就业者平均报酬与农民工平均报酬之比从1.28∶1扩大到1.78∶1。户籍制度形成的劳动者报酬差距，主要体现在劳动者就业机会不均。近几年我国启动了户籍制度改革，但这些改革只是解决了部分已在城市就业农民工的户口问题，却没有赋予他们与城市劳动者平等就业的权利。老一代农民工大多只能在建筑、家政、环卫和服务性等行业从事劳动强度大、工作时间长、劳动报酬低的工作，新生代农民工大多在个体私营企业和各类服务性行业中从业。制造业、批发零售业、建筑业、居民服务和其他服务业、住宿餐饮业是外出农民工进入人数最多的行业，占到外出农民工总数的80%以上，但这五个行业的收入均低于城镇在职职工平均工资。而工资水平较高的金融、电力、信息、教育、公共管理和社会组织行业等收入较高的行业，基本上是非农业户籍职工。因此，户籍差异导致城镇居民和农民工的行业差异，这是影响城乡劳动者收入差距最重要的因素。户籍制度对劳动报酬的影响，除了进入高收入行业机会不均等因素外，还存在着同一单位不同报酬的现象，据对全省城镇住户调查资料的分析测算，2012年城镇个体或私营企业被雇者平均每月工资收入2952元，其中非农业户籍职工收入3151元，农业户籍职工收入2375元，两者收入之比为1.33∶1。

（二）农民享受的公共服务水平低

社会一体化是城乡一体化发展最重要的价值趋向和理念。它要求城乡社会事业协调发展，基本公共服务均等化，确保城乡居民在居住、就业、教育、医疗和文化卫生等方面享受同样待遇，最大限度地缩小城乡差别，使高度发展的物质文明与精神文明达到城乡共享。由于农村社会事业投入不足，城乡之间的公共服务资源差别巨大。从教育看，由于农村教育设施落后和师资力量不足，农村居民文化素质偏低。据第六次人口普查，2010年浙江15岁及以上乡村人口文盲率达10.28%，比同龄城市人口高6.92个百分点；从医疗卫生看，农村医疗网点少、水平低、设施差的问题普遍存在；从社会保障看，尽管农村养老保障基本实现制度全覆盖，新型农村合作医疗保险参合接近100%，但保障水平不高，与城镇就业者存在较大差距。此外，图书馆、体育馆、影剧院等公共文化设施也都主要集中于县城以上的城镇，农村即使有少量分布，其设施的规模、档次等也无法与城镇相比。

（三）土地制度导致农民利益受损

城乡人口自由迁徙，城市人口社区化和农村人口城镇化是城乡一体化中不可缺少的重要内容。这意味着城乡居民流动和居住不受户籍限制，享有同等权利。但实现城乡人口一体化，如何处置农民的承包地和宅基地是一大难点，城乡接轨最难的也是城乡土地制度的接轨。按现行的土地制度，农民只有土地的使用权，不能买卖、不能抵押，看上去似乎是财产，但是不具有资产性和可变现。同时随着土地资源的减少，以往城镇化建设的模式将难以为继。因此，如果农村土地制度不改革，城乡一体化的路子将越走越窄。

三、对策建议

城乡一体化是社会发展到一定阶段后的必然趋势，我国城乡一体化之路是漫长的，城乡一体化的根本出路是走统筹城乡发展之路，以城镇化带动城乡一体化。当务之急是破除城乡发展障碍、创新机制。

（一）加快城乡户籍制度改革进程

一是建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度是城乡一体化的前提。近几年来，我国不断探索户籍制度改革之路，并出台了一系列相关政策。今年6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议提出，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。二是推进城乡户籍制度改革，除了全面取消户籍登记中的农业和非农业户口划分外，重点应解决已在城镇工作的农业转移人口待遇问题，建议让他们在劳动用工、保障性住房和社会保障等方面享有城镇居民的同等权利。

（二）建立以农民利益为核心的土地制度

推进城乡一体化不能牺牲农民的利益，要同步推进农村土地产权改革，重点是弱化农用地所有权，强化土地物权。以法律的形式固化农民对土地的永久使用权，同时建立市场化的土地使用权转让和抵押制度，并以农民自愿为前提，坚决杜绝以行政手段强征土地。也可以逐步尝试建立城乡统一的土地规划、登记和管理制度，形成城乡居民平等的土地权利。同时，农民的住房、宅基地应该与城镇住房一视同仁。

（三）加大公共财政对农村的支持力度

长期以来，由于公共财政投入的不足，农村基础设施和社会事业发展严重落后于城市。推进城乡一体化、缩小城乡差距，当务之急是加大公共财政对农村的支持力度。基础设施建设方面，重点应加强农村地区小城镇的交通、供水、供电、通信、文化娱乐、教育等基础设施建设和公用设施建设。社会事业方面，重点加强对农村劳动力的教育培训，提高劳动者素质。