不宜使用“改良”的座谈会代替听证会——兼论听证会与座谈会的适用范围

□ 张丽琼（华南理工大学 法学院，广东 广州510006）

引言

听证会与座谈会是两种不同的公众参与方式，但由于相关法律中没有对两者的各自适用范围进行明确界定，导致在实践中经常对两者的适用问题上出现了界定不明、混淆不清的现象。近年来，公众参与和权利意识越来越高，而实践中的听证会往往变成“涨价会”，以至于“逢听必涨”。这种期待与现实的落差感使得公众对听证颇有微词，多有不满，参与热情也不高。对于组织者而言，听证会的成本更高，还容易引起争议，因此也不愿意举行听证会，但为应对高涨的公众参与热情，实践中就出现一种加进了听证会元素、改良后的座谈会，表现在：一方面，公开遴选座谈会公众代表，并按一定比例分配立法、决策影响范围内的参与人员名额；另一方面，座谈会通过网络直播，公开进行。①相对于传统座谈会而言，这是一种“改良”的座谈会，是一种“中体西用”现象。实践中，大多公众参与行政过程的形式是冠以“座谈会”的名义进行的。②

笔者认为，这种“改良”的座谈会比较简便实用，也比较符合中国式的公众参与的国情，有其合理的一面。但听证会与座谈会毕竟是两种不同的公众参与形式，在理论基础、功能设计和形式上均存在差异，在行政过程中，应在准确把握两者功能的基础上，确定两者的适用范围，充分发挥各自作用，尤其不能以“改良”的座谈会代替听证会。

一、听证会与座谈会的理论异同及其适用范围

听证会与座谈会是我国相关法律法规确定的两种公众参与方式。2000年实施的《立法法》第58条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见；听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。2002年实施的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对行政法规或规章的起草进行了类似的规定。其中，座谈会是指通过小部分人对某一主题进行深入的讨论，以获得定性的、指导性的信息。应该说，座谈会是我国传统的公众参与方式。早在抗日战争时期，毛泽东等人就通过召开座谈会对相关问题进行讨论、交换意见以形成一致的认识和指导性的建议，最著名的是1942年的延安文艺座谈会。而听证是从西方引进的，源于司法程序，在行政领域，广义的听证是指行政机关在作出决定前，给予利害关系人陈述的机会并听取意见的一种程序。

（一）两者理论基础上的异同

1、两者的共同之处。听证会和座谈会作为行政过程中公众参与的方式，其主要目的都在于听取各方的意见和想法，使得不同的利益诉求得到充分表达，通过富有卓效的讨论、协商或辩论、妥协以作出合理可靠的决定。公众参与的实质性要求不管是听证会还是座谈会，都强调公众自主、自愿的参与。同时，行政机关实行公众参与应该是出于自身的积极性和主动性，而不是因公众的不满、媒体的揭发或群体性事件才被动地组织公众参与，将其作为一种补救措施，也不是仅为了流于形式，以规避将来实施过程中发生的程序性风险和决策上的责任。此外，公众参与还要求获得充分表达的自由，若公众不能充分表达，公众参与无异于形同虚设。

2、两者的不同之处。首先，在理论基础和功能设计上，听证主要作为一种程序性权利，而座谈会则偏重于对话协商。听证制度产生于普通法系，来源于英国古老的自然公正原则。作为英国普通法上最基本的程序规则之一的“听取对方意见”直接构成了听证制度的法理基础。[1]同为普通法系的美国法继承和发展了“自然公正原则”，体现为其宪法中的正当法律程序。正当法律程序具有较大的灵活性，除法律有特别规定要求必须根据听证记录制定行政法规或作出行政决定外，一般只要求某种形式的听证（some kind ofhearing），但任何形式的听证必须包含正当法律程序的核心内容——当事人有得到通知和提出辩护的权利。[2]大陆法系中，听证制度来源于法治原则与依法行政原理的不断完善过程中。尤其以德国为例，在经历了形式意义上的法治国向实质意义上的法治国转变后，其依法行政的重点放在公民应该在行政行为过程就表达自己的意愿和主张。[3]

在理论基础上，一方面，座谈会来源于“广纳谏言”的中国古代思想，也很符合近现代提出的“从群众中来，到群众中去”的听取民意、汇聚民意的理念。但座谈会的功能除了收集信息、听取意见外，还能通过面对面的对话与协商以达成共识。因此，座谈会本身就在一定程度上蕴含协商民主的要素。另一方面，座谈会和引进来的听证制度均受到协商民主理论的影响。可不管是根据哈贝马斯的偏好转换理论还是根据乔治·M·瓦拉德兹所提出的作为协商民主的核心，协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正的观点[4]，协商民主理论都与来源于司法程序中的并作为一项权利的听证更倾向于对个人利益的考量和对个人实质性权益的维护的初衷显得有些格格不入。而这也是大多数人认为听证在国内实践中变味了的原因之一。相反，座谈会与协商民主理论有许多契合点，如鼓励对话、赋予观点以充分的理由和超越个人利益并诉诸公共利益等含义。这使得通过协商民主理论进一步丰富和充实座谈会的内涵显得更加地自然得当。

其次，价值优先次序存在差异——公正VS效率。在程序的价值内涵上，行政机关在做出决定前，给予相关利害关系人听证的机会是其法定职责，也是保护行政相对人合法权益的重要途径。听证作为正当法律程序的核心内容，“在价值取向上更侧重于公正，当然它同样不放弃对效率的追求，只是相比较而言，效率目标已退居公正之后。”[5]相对于听证会而言，座谈会在其本质上是以追求效率为先，以既能实现决策的适度合法性和公正性，又能较为迅速地作出决策为价值追求。且因其参与规模较小，成员范围较窄，在实践中也能较好地实现较高的效率。

最后，座谈会与听证会在形式上也存在如下差异：其一，座谈会形式固定单一，听证会则有分正式听证、非正式听证和混合听证。其二，座谈会的代表由会议组织者根据一定的标准选择，名单不对外公布，会议本身也不公开，与会人员只是陈述各自观点和理由，较少辩驳；听证会的邀请程序则是公开的，以公告方式并按不同观点和阶层人数基本相当原则以一定比例确定听证代表，听证进程和内容必须公开，媒体有权参加，非听证参与人员的普通公众可以列席旁听，与会人员多有不同观点的呈现和碰撞，相互间的质证和辩论往往十分激烈。其三，座谈会在程序上比较简单，透明度较差，而听证会在主持人的选定，参与者的选择，听证公告的发布，听证记录的法律效力方面一般都有较为详细的规定。[6]

（二）听证会与座谈会的适用范围

基于理论基础上的差异，笔者认为，听证会需遵循公正优先、兼顾效率的原则，其适用范围主要是涉及个体切身利益及冲突大、意见分歧大的事项，并在需慎重均衡个人利益与公共利益时，追求公共利益对个人利益的最小侵害或是在公共利益面前个人利益的尽可能最大化的情况。而座谈会则不倾向于个体实质权利的实现，其适用范围主要是在全局观的基础上，对兼顾个人利益的公共利益的价值选择及其实现途径的考量。

我国立法中对听证会适用范围的确定采取了如下方式：《立法法》采取了原则性说明，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》则采取了概括式的说明即前者规定在直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益时，可以举行听证会，后者规定法规或规章的制定在直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，可以举行听证会。1998年实施的《价格法》则采取了列举式的方法明确应当举行听证会的情况。在不与《立法法》等上位法相抵触的情况下，不少省份也制定了本省的行政程序规定或出台更具体的地方规章，对公众参与行政立法、行政决策事项进行较为详细的规定，如2013年颁布实施的《广东省重大行政决策听证规定》则列举说明了重大行政决策的情形，从而确定重大行政决策的听证范围。因此，实践中应当考虑召开听证会的情形有：

1、牵涉到社会重大利益、各方面意见有重大分歧、容易激起社会矛盾的行政立法、行政决策事项，如涉及教育、医疗、住房、城市拆迁、土地征用、农民工权益领域的。而何为“重大利益”、何为“重大分歧”，表面上这是一个数字概念，但其本质是社会公众之间的一个内在矛盾，特别是不同利益之间的冲突的体现。所以，这不但需要理论研究上的考量，更应借助于“立法者的政治智慧与政策水平”。[7]

2、从均衡个人利益与公共利益的角度出发，侧重于保护个人切身利益的事项。听证作为一种程序性权利，为行政相对人提供了其切身利益受到影响时可进行申诉的机会，这不仅意味着不同个体利益主张间要进行博弈，还面临着均衡个人利益与公共利益的问题。个人利益与公共利益是相对的、相伴而生的概念，对个人而言，一小部分人就可以是代表公共利益的一方，而对于更大范围的人群或社会大众而言，一部分人的利益就成了“个人利益”（如对于某个居民而言，一个街道就是公共利益的代表；而对于一个区、一个市而言，一个街道的利益就成了“个人利益”）。以实践中出现的应当适用听证会却没有采取此种形式甚至是行政机关单独作出决定的事项——2009年广州番禺区拟建垃圾焚烧厂事件及厦门、大连和宁波等地的PX事件为例，决策机关从环保、供电、提供再生能源或当地经济发展的公共利益角度出发，而未能充分考虑垃圾焚烧厂或PX项目所在地周围居民的生活、健康等切身利益问题。此时，举行听证会的必要性不仅在于涉及重大公共利益，更在于立法、决策事项对特定区域的居民的切身利益或日常生活造成严重影响。不能以牺牲个人利益而增进公共利益却不给予受影响的当事人陈述、申辩主张的权利即听证的权利应是行政过程中的一项宗旨。

相对于听证会，座谈会的适用范围更广。我国立法中未过多明确座谈会的适用范围，《行政法规制定程序条例》第21条规定，在涉及重大、疑难问题时应当召开座谈会、论证会。其中，“重大”主要是指关注度高、牵涉面广、往往涉及公共利益；“疑难”则是指难以处理，需要汇聚信息、集中民智来寻找解决方法。理论上，座谈会主要是偏重协商，需要对共同关注的、法规规章将要解决的问题，拟定的方案获取不同层面的信息，通过讨论、交换意见达成共识，形成指导性、建设性意见。其适用范围主要有：

第一，公共利益价值选择问题。即以马克思主义群众观理论为基础，包括群众意识（依靠群众、代表群众利益和为群众着想）、群众主体地位和走群众路线，对区域内的整体或部分，某一行业、某一群体或阶层的发展取向问题的决策。可大到一个省市的发展定位，小到一项工程的价值取向，如圆明园的价值定位问题，是偏重民族文化价值还是生态价值或是仅当作一项营利工程。这都需要在以正确地事实陈述的基础上，以具有说服力的论证及彼此间的反思来进行对话、交流以达成共识。

第二，公共利益的实现途径问题。以近年来颇受关注的校车安全管理、食品与食品添加剂的管理、使用问题为例，其涉及范围广、对待解决的问题有着明显或潜在的共识、对各方自身所需承担的责任的分歧不大，而座谈会汇集了专家、有关单位、行业、家长/消费者的代表，在“谈”的思路下，以实现公共利益为出发点，提出需求主张、说明理由，进一步明确各自的责任范围。

第三，诸如一般道路的命名，市花、市鸟等的确定此种为不特定多数人所共享的但对切身利益影响不大、意见分歧不大的事项也可采取座谈会形式或先通过问卷调查再以座谈会形式进行决策。毕竟一场好的、真正有意义的听证会需要耗费较多的人力、物力和时间，也会影响行政效率，因此行政听证范围应适当，应将听证资源运用得恰到好处。

二、“改良”座谈会出现的原因及其局限性

如前所述，“改良”的座谈会是一种“中体西用”现象，集合了听证会与座谈会的一些优点，似乎能扬长避短，受到行政机关的青睐。但这不禁让人心生疑问，“改良”的座谈会是如何产生的？其出现能从根本上解决问题吗？

（一）“改良”座谈会出现的原因分析

从时间上来看，“改良”的座谈会是在20世纪90年代初引进的听证制度受到万人期待，尔后在十多年间却颇受质疑的情况下出现和兴起的。这除了是因为我国传统的公众参与形式受到了民主、参与理念中的公平、公正、公开原则的影响，以及借鉴了所引进的听证制度的内容设计外，其深层次原因如下：

其一，我国目前的法律法规以及规章中所规定的听证大都是指正式听证，大多也都会对听证主持人、听证当事人或听证代表、听证记录等作规定。正式听证尽管扩大了行政民主化，但它是以行政机关牺牲行政效率为代价的。因此实践中运用较少，且缺少像行政法官等配套制度的配合，听证制度本身存在着不完善、缺乏可操作性的问题。

其二，当传统的公众参与形式无法满足于解决行政领域出现的新问题时，我国向西方学习引进了一套听证制度，但实践中的听证会“名不副实”，甚至导致公众对听证有些反感，此时便转向“改良”的座谈会。

其三，相对于听证会，我国尚无对座谈会的程序和内容进行具体的设计，操作起来更具灵活性，行政机关的自由裁量权也更大。

（二）“改良”座谈会的适用有限性

“改良”的座谈会在内容设计和形式上借鉴了听证会的一些做法。其公众参与深度与广度介于传统的座谈会和听证会之间，透明度较好，此种公开、公正性也在一定程度上弥补了制度设计上的不足——目前制度上对座谈会是否必须做记录、座谈会记录的法律地位如何尚无统一的明确规定，以致在制度上未能统一形成对公众利益诉求的考虑和回应的结构。③

虽然“改良”的座谈会兼具了听证会与座谈会各自的一些优点，体现在程序上的简单高效，加强了行政效能、过程的公开，便于监督以及保障适度的公众参与。无可否认，其在无需进行听证的行政立法、行政决策事项中，对传统座谈会的不足之处进行修正，起到了良好的作用，也应该在实践中较为常用。这看似解决了公众参与方式的一个难题，但实际上，在没有把握听证会与座谈会的实质区别的基础上所进行的实践操作本身就具有达不到预期目的甚至是弄巧成拙的风险。因为，“改良”的座谈会更加规范化、程序化，这使得很多人误以为其可以代替听证会，将两者等同起来，但实质上其仍是座谈会。在适用过程中，因法律法规对座谈会没有太多的明文规定，行政机关的自由裁量权较大，一般不会形成正式的座谈会记录，座谈会上形成的意见对行政机关的决策只是起到参考作用，而不是决策本身。所以，“改良”的座谈会从根本上而言不宜且不能代替听证会。

三、听证会与座谈会的正确适用

基于听证会与座谈会各自的适用范围，结合听证会与座谈会在本质和制度设计上的不同，在实践中应根据其本身的特点，正确适用二者。这包含了两层意思：

其一，虽然听证会和座谈会的目的和功能相似，但不能相互取而代之。即不能以听证会代替座谈会，更不能以较为简便的座谈会（包括“改良”的座谈会，其本质上仍是座谈会）代替听证会。当然，听证的范围也不是越大越好，需要有其必要性与可行性。在实践中适用听证会则要求摆事实、讲道理，激烈的交锋过后，需要行政机关对听证记录进行充分的考虑和衡量，并根据听证记录对拟定的方案进行修改以作出决策。而听证会应该“听什么？”，这需要根据行政立法或行政决策事项的内容及由公众参与的其他形式所确立的基础而定。

其二，听证会和座谈会也并非相互排斥，即在同一行政立法、行政决策事项上，可先有听证会后有座谈会，也可先有座谈会后有听证会。在实践中，根据两者各自的本质特点以及待解决问题的性质，一方面，可先通过听证会重点查清争议性事实问题，收集各方意见，再通过座谈会针对价值选择、决策取向进行细致商讨，毕竟价值诉求很难通过“辩”的形式争个你对我错或你输我赢，更多的是需要“谈”的方式，通过协商、妥协以达成共识。以出租车调价为例，可先通过听证会听取出租车经营者的运营情况、出租车司机的职业状况及收入水平和乘客的支出情况及对出租车的消费方式，且在听证会的准备阶段就可将不同的情况以分问题的形式分门别类，以便听证会上听证代表对分问题能针锋相对地进行阐述。正是基于上述事实情况，听证代表可提出不同的利益主张和价值诉求，有不同的选择，此时所获得的调价方案才更具客观性和民意基础。此后再根据听证会所获得的调价方案中分歧点的大小，④选择通过座谈会确定最终调价方案或者通过座谈会修订调价方案再以各种渠道进行投票选择。

另一方面，在牵涉重大、范围甚广的行政立法、行政决策事项上，在区分了主要利益和一般性利益的基础上，先通过座谈会面向主要利益群体征集意见，再通过听证会面向更大范围内的利益群体听取意见和想法。以厦门PX事件为例，在PX项目遭遇公众强烈反对使得厦门市政府不得不宣告该项目停工，尔后又有媒体披露政府决定要复建PX项目，再次引发公众与政府间的矛盾的情况下，政府决定于2007年12月举办“厦门市重点区域（海沧南部地区）功能定位与空间布局环境影响评价公众参与座谈会”（以下简称厦门PX项目座谈会）。该座谈会分两天进行，由公开摇号产生的50名市民代表及50名人大政协代表参加，并面向媒体开放，座谈会主要针对环评报告对海沧的功能定位、环境影响及PX项目面临搬迁或复建的选择进行讨论，但未提出对PX项目“搬迁”还是“复建”的具体措施。且不论该座谈会在实际性质上是否混含了听证会的元素或与听证会混同以试图替代听证会，笔者认为，该座谈会在未区分主要利益与一般利益的基础上，存在着未对主要利益群体即PX项目海沧南部地区的居民的利益诉求进行偏重考虑的问题。实践中应先举行的座谈会主要是面向海沧南部地区的居民，着重讨论海沧南部地区的定位问题、PX项目对居民生活环境的影响、建设PX项目时应做的安排及相关的替代方案。在此基础上，再面向整个厦门市市民开展听证会，听取关于PX项目所能带来的经济利益、将会造成的环境影响的意见，并综合厦门市的功能定位和地理情况论辩PX项目应当如何选址。而PX项目最终是否继续建设，将在何处建设，都要以听证会为依据。

四、结语

实践中“改良”的座谈会既是当代民主理念要求下的产物，也是学习引进来的听证制度“名不副实”以致未能达到预期效果的变通之计。它涵盖了传统的座谈会与听证会的一些优点，程序上较为简便、操作上较为灵活，在实践中也较为实用。在无需召开听证会的行政立法、决策事项上，采用“改良”的座谈会形式以实现公众利益诉求得以顺畅表达，行政机关得以汇聚民意、集中民智无疑是个善举。但这并不意味着听证会与座谈会之间可相互代替，当然二者也不相互排斥。

如果说，善用座谈会是行政机关法定职责要求之下的举措，是对政治理念中马克思主义群众观和“人民是主人翁”思想的充分认识，那么适用引进的听证会就需要对法治理念中的“权利”意识有更加深刻的理解。因此，综观公众参与的整幅蓝图，既需要将本土化的座谈会与时俱进予以“改良”，使得座谈会不单单是政策咨询和垂听，更是一种共同的合作性活动（詹姆斯·博曼语），通过平等、自由、公开的理性讨论和协商，进行集体决策。也要对引进的听证会予以全面的考量，注重发挥其作为程序性权利的功能，加强行政立法、行政决策的合法性基础。更要对整个制度供给给予周全的考虑，发挥各种公众参与形式应有的功能，使其互为补充，相辅相成。

[注 释]

①广州市2012年12月进行的《广州市物业管理办法》立法工作中，也以座谈会形式征求意见。通过网站、邮寄、传真等方式共收到66份报名表，综合考虑报名者所代表领域、主要观点、主要经历或者研究成果及报名的先后等因素，确定了20名公众代表，其中业主和业委会代表共8名，专家代表共4名，物业公司、建设单位和居委会代表各2名，街道、镇和行业协会代表各1名。座谈会通过大洋网直播，公开进行，在视频直播的同时也有文字的滚动直播，未能到现场参加座谈会的公众可通过网络在观看直播的同时发表意见。

②2009年至2012年间，广州市政府法制办网站公布的公众参与行政立法情况说明及通知公告显明，在广州市行政立法、行政决策事项征求公众意见过程中，共有15项采取了座谈会形式，只有1项即广州市公共停车场行政许可立法事项采取了听证会形式。

③目前也有省市专门制定规章以规范公众参与，如2010年修订后的《广州市规章制定公众参与办法》规定，规章起草部门应当对收到的公众意见进行整理、归类和分析，形成公众参与规章起草情况的说明，在向市政府法制机构报送规章送审稿时需将其附上。其中，该说明包含了公众意见的采纳情况及理由。

④若大多数听证代表对出租车的起步价持一致看法，只对里程价有不同的意见，且所建议的里程价间差额较小，则可再通过座谈会商讨确定适中价格。若听证代表对起步价、里程价或燃油附加费等分歧仍然较大，则可根据听证会所获得的建议再通过座谈会修订方案供公众选择。目前听证会中大都是先给定方案供选择，且听证后方案似乎没有变化，这让公众认为听证是走过场。事先拟定粗略的方案本无可厚非，但应根据听证结果修改完善方案，并反映不同意见。

[1]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1987.152.

[2]王名扬.美国行政法（上）[M].北京：中国法制出版社，1995.410.

[3]向佐群.行政听证制度的法理分析[J].兰州学刊，2006，(2).

[4][美]乔治· M.瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实，2004，(3).

[5]刘勉义.行政听证程序价值内涵研究[J].行政法学研究，1998，(1).

[6]王周户.公众参与的理论与实践[M].北京：法律出版社，2011.150.

[7]刘泽军.行政立法听证与公众参与[J].北方工业大学学报，2009，(4).