上海郊区养老机构发展情况调研报告

张 腾

（国家统计局上海调查总队，上海 200003）

上海是全国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大型城市。2012年，上海市户籍人口中60岁以上的老年人口367.32万人，占25.7%。人口老龄化的快速发展和高龄化的发展态势已经成为政府高度关注的社会问题。2012年，上海市人民政府相继出台《上海市老龄事业发展“十二五”规划》《上海市人民政府关于推进本市“十二五”期间养老机构建设的若干意见》等文件促进上海养老机构发展。为了解上海养老机构的经营发展情况以及他们面临的困难与存在的问题，近期，国家统计局上海调查总队对上海郊区16家养老机构开展了一次专项调研。调研以座谈会和走访相结合的方式进行。调研发现，上海养老机构面临成本上升、赔付风险高、法律保障缺失、招工困难等问题。

一、上海养老机构发展现状及规划

截至2012年末，上海共有各类养老机构631家。其中，政府办301家、社会办330家。养老床位10.5万张，比上年增加3.39%。养老床位数占户籍老年人口的2.9%。家庭自我照顾、社区居家养老服务、机构养老服务三位一体的“9073”养老服务格局（即90%的老年人为居家养老，7%的老年人从社区接受养老服务，3%的老年人在养老机构养老）基本形成。入住养老机构的老人多为80岁以上的高龄老人，平均年龄85.2岁。根据《上海市人民政府关于推进本市“十二五”期间养老机构建设的若干意见》，“十二五”期间，上海计划新增养老床位3万张。其中，2万张由政府投资建设，1万张由民间资本投资建设。同时明确了区县养老床位建设任务指标，并将其作为刚性指标列入区县政府工作的绩效考核范围。

二、上海养老机构面临的主要问题及困难

（一）成本压力凸显，经营困难

调研中，养老机构普遍反映，近几年上海养老机构成本压力连年上升，但提高收费增收无望。受访的养老机构均处于收支相抵或者亏损状态，宝山区某敬老院去年一年亏损250万元。一是用工成本上涨过快。闵行区某敬老院护理员的用工成本由过去的千元左右上升到二三千元。二是食物成本明显上升。近三年来，上海市食品价格每年涨幅均超过5%。食品价格的快速上涨，使养老机构运营成本大幅提高。三是房租等设施场地成本压力。多个镇政府投资建设的养老机构表示，目前使用的土地房屋是由政府支持的，暂不需要缴纳租金，经营尚能收支平衡。但交纳房租一事已被提上日程，届时房租也是一笔不小的开支。

虽然面临成本上升的压力，但收费却难以提高。一是老人收入普遍不高，支付能力有限，难以承受养老机构收费的上涨。二是子女不接受养老机构收费上涨。闵行区某敬老院反映，为应对食品价格上涨，该院去年底老人伙食费由每人每天12元涨至每人每天14元，子女对此反应强烈，认为收费增加，伙食必须有所改善。三是部分养老机构反映目前政府对养老机构的指导价过低，难以维持机构正常运作，希望政府指导价适当放开，允许养老机构在保证服务质量的前提下合理定价。

（二）护理队伍不足，职业能力缺失

养老机构需要护理人员、医护人员、营养师等专业人员，但现阶段大部分养老机构最基本的护理、医疗人员也存在缺失。

1.护理员难招。主要原因一是护理人员工作辛苦、收入低，很多人不愿从事此项职业。本次调研涉及的养老机构护理员月平均收入在2000元至3000元左右，收入低的只能拿上海市最低工资，收入最高的月收入仅4000元左右（含加班费）。而上海家政服务人员月收入一般在3000元左右，从事一般家务的“钟点工”一小时收入20元。和这些工作相比，养老机构护理人员专业技能要求高收入却偏低，而且护理老年人的工作更加辛苦。据了解，养老机构护理员基本都需要加班，很多时候需要连续工作12小时以上。二是养老机构从节约成本的角度出发，护理员岗位更倾向于招聘年龄较大的人员，使用人员范围缩小。

收入低、工作辛苦，年轻人不愿意从事养老机构护理员职业，而且为节约成本，养老机构也不愿招聘年轻人，这导致养老机构护理员年龄结构大，业务素质低。据了解，上海养老机构护理员多为四五十岁，有的甚至60多岁。文化程度多为初中以下学历，甚至有部分文盲。如嘉定区某养老院，年龄最大的护理员现已65岁。闵行区某敬老院护理员中，有40%仅小学文化程度，还有部分不会写字。宝山区某敬老院反映其护理员全部来自农村，文化素质低，有的甚至无法记录老年人一天的活动情况。

2.医护人员难招。据了解，目前配有医生的养老机构，所聘医生或为医院已退休的医生，或为刚从学校毕业尚未取得医生资质的年轻人。医护人员难招的主要原因一是养老机构无力为医护人员开高工资，因此医护人员收入较低；二是养老机构医护人员需要轮流值夜班，且工作时间长；三是在养老机构工作临床经验少，职业发展空间远不如在医院，因此年轻医护人员不愿来养老机构工作。

（三）医疗能力薄弱

大部分养老机构没有内设医疗机构，部分养老机构有医务室，但只能从事帮老人配药、量体温等简单的工作，没有能力为老人看病。主要原因一是按照卫生管理部门要求，内设医疗机构必须配备医护人员以及相关硬件设施，一般养老机构无力承担；二是医护人员不愿来养老机构工作。

调研中，有养老机构反映，虽然养老机构能够请周边医疗机构定期提供医疗服务，并设立了医务室（个别直接使用村医务室），但在医务人员的配置上很不到位，大都是过去的“赤脚医生”或退休返聘人员，一般都没有处方权。因此，只能给老人发发药，量量体温。重大突发性疾病只能拨打急救电话或送医院处理。

养老机构的配套医疗建设、医务人员的配置与培训、卫生服务水平与管理体制、老年人老年病和慢性病的日常治疗和康复工作状况均不乐观；而社会医疗保险制度和养老院现有机制无法衔接，现有的医疗服务设施与养老机构的资源等无法共享。

（四）法律保障缺失，赔付风险高

目前相当部分的老年人家属认为，既然已经将老年人送到养老机构，养老机构就应该承担全部责任。老人身体素质较差，容易发生意外。而且老人多病，大部分养老机构又不具备医疗能力，老人发病时无法第一时间救治。一旦老人受伤、生病或死亡，老人家属很可能巨额索赔，甚至提出不合理要求。据了解，养老机构都会参加养老机构意外责任险，保费为每位老人每年150元，由市财政、区财政、养老机构各自负担1/3，这在一定程度上减轻了养老机构的风险。但养老机构反映，养老机构意外责任险保险金额较低，最高赔付金额仅为8万元，无法满足老人家属的赔付要求。

调研中，养老机构还反映，一旦发生纠纷，社会舆论往往视老人家属为弱势方加以偏袒，舆论导向对养老机构不利。而目前法律对养老机构和老人家属的权责界定不够明确，发生纠纷时养老机构难以通过法律手段保护自己权益。

三、养老机构期盼政府社会给予更多扶持和关注

（一）对民营养老机构给予适度的补贴倾斜

1.目前不同养老机构获得的补贴差异较大。条件好的养老机构政府补贴更多。据了解，目前对养老机构的补贴主要有一次性建设补贴和日常运行补贴。一次性建设补贴是由市财政按每张床位1万元进行补贴，同时区县财政按照不低于1∶1的比例配套。这一补贴在部分区县并未完全得到落实。日常运行补贴由各区县自行制定标准，相互之间由于各区县间经济发展状况、财政支持力度差异而相差很大。另外，不同级别养老机构得到的财政支持差异也很明显。如由镇财政拨款的宝山区某敬老院和民营的宝山区某敬老院都表示，同在宝山区，上海市第三社会福利院由于是市财政拨款的市一级福利院，其享受到的财政补贴就远高于他们。

2.建立运行补贴与考核相挂钩的监督管理机制。目前，上海养老机构质量参差不齐，而且考虑到养老机构的特点，一旦成立并接收了老人，就很难将其关闭，这一特点使得对养老机构的监管非常困难。建议将其运营质量与补贴挂钩，鼓励养老机构加强管理改善服务。在实际操作过程中，也应考虑到部分民营养老机构投资少、起点低、条件差、竞争力不足，对不同水平的养老机构分档制定考核、补贴标准，适当照顾民营养老机构。

（二）逐步提高护理人员待遇，壮大养老机构专业队伍

一是提高养老机构工作人员的待遇，吸引高素质的青年人才到养老机构工作，以提高养老机构服务水平。二是继续加强对养老机构工作人员的业务培训。三是通过与中等专业、职业学校合作，增设养老服务相关专业和课程，培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员。

（三）协调公共资源，充实养老机构医疗能力

调研中不少养老机构希望与所在地社区卫生服务中心合作，由中心直接指派医务人员到养老机构为老人服务，其一切待遇跟中心其他人员一样，所有费用（除了该由老年人承担的医疗费用）由中心负担，并由中心向所在地财政申请。

调查中还发现，条件好的养老机构社会关注度更高。条件较好的敬老院因名气较大，逢年过节志愿者轮番前来，多到严重影响老人正常生活。闵行区某敬老院表示，没有精力接待每批志愿者，志愿活动必须提前预约，以便合理安排。而条件较差的崇明县某托老所则希望有社会人士逢年过节前去探望老人。