北京社区民警驻区制研究

施显刚，黄 忠，房长明

(中国人民公安大学，北京100038)

一、北京社区民警驻区制的实施背景简述

北京作为我国的首都，不仅是全国的政治文化中心，经济发展也走在全国的前列。根据国家统计局的相关资料，北京经济指标基本接近发达国家水平。在经济建设取得巨大成绩的同时，由于经济社会转型、流动人口量大、社会分层、群众来京上访等，北京也面临着物价上涨、公共服务短缺、社会公平不足、社会治安压力较大等一系列社会管理问题［1］。经济迅速发展，城市化建设不断加快，特别是伴随着中心城区功能调整，大量人口迁入，社区可防性案件总量一直居高不下，给原有警务模式带来很大冲击与影响。从总体上看，北京地区在总体发案率下降的同时，各类侵财案件、金融诈骗案上升，经济案件走势平稳，毒品案件下降。犯罪重点区域由近郊区城乡接合部向环城带转移，中心城区和近郊区发案持平略降，部分环城区发案持平略升。犯罪主体更多转变为流窜犯，外来流动人口的犯罪占全市犯罪总量的60%，高于北京的常住人口［2］。自2010年北京市社会服务管理创新推进大会召开以来，北京市加快了“网格化社会服务管理创新”试点。在此基础上，2011年北京市公安局根据现实需要，通过试点，逐步推行了社区民警驻区制，即社区民警居住在自己所管辖社区，全天候不间断地开展群众工作、社区管理服务、社会矛盾化解、安全防范组织、情报信息收集等各项警务活动的一项警务工作制度［3］。目前，全市各区县基本都已推行了这项制度，并取得了良好效果。

二、北京社区民警驻区制的实施现状

(一)社区民警驻区制的运行机制

在招募任用机制方面，采取原有社区民警自愿报名、派出所各岗位民警内部调整、分局内部公开招募三种形式，挑选培训后，任用为社区民警。原则上挑选住在本地区的民警，针对部分社区民警不住责任辖区内或附近的问题，将会为民警在辖区内租住房间。

在推行模式方面，根据各区县经济发展水平、实有人口结构特点、治安状况复杂程度的差异，北京警方因地制宜采取了三种驻区模式:一是在城区和郊区县城镇地区实施“单警驻区”模式;二是在城乡接合部流动人口聚居区等治安复杂地区实施“标准化警组驻区”模式;三是在远郊农村及山区、半山区实施“流动警务驻区”模式。

在工作与考核方面，根据社区居民的工作、休息时间，社区民警的日常工作时间也可弹性化调整;在考核方面，将以社区发案率、居民满意度为主要标准，同时，督察也将常入社区，了解社区民警的警务工作情况，起到保护和监督作用。

在执法保障方面，社区民警主要负责开展群众工作、社区管理服务、社会矛盾化解、安全防范组织等各项社区警务活动，社区民警不直接参与警务执法。社区民警除了不配枪支弹药，其他的常规装备都将配备。同时，派出所治安、巡逻支援也将整合到后勤中，随时为社区民警提供支援。

(二)社区民警驻区制的实践效果

由于全天候驻区，驻区民警可以及时掌握社区的第一手情况，第一时间发现问题，第一时间报告问题，第一时间处置问题。通过对社区内的居民求助、家庭及邻里纠纷等非警务活动的及时处理，既避免了案件事件进一步恶化和升级，又最大限度减少了巡逻力量投入和出警压力，从而有力提升了警务活动的效率。从打击和预防犯罪、维护社会稳定方面来看，驻区民警在解决群众纠纷、便民服务、提供线索、协助抓捕等方面的指标都有很大提高。从密切群众关系、提高群众满意度方面来看，社区民警驻区制的实施，最大限度确保了社区民警与群众接触“零距离”、为群众服务“全天候”、对社区安全“负主责”，开辟了新时期群众工作的新途径和新内容。

三、北京社区民警驻区制在实施中需要注意的问题

(一)社区民警驻区制的经费保障

一方面，推行社区民警驻区制是根据民警现有居住资源，采取由居住在本辖区的社区民警或居住在本所辖区的其他警种担任驻区民警的办法，但符合条件的民警毕竟有限，派出所仍需解决大多数驻区民警的住房问题，同时，按照规定，驻区民警的家属也需要一同进驻，这就进一步加大了经费支出压力。另一方面，由于社区民警驻区制是首都公安打造的一项全新的警务模式，前期建设几乎为零，这就需要投入大量的经费来建立社区警务室并配备办公设备。犯罪预防的长效性要求资源投入的无间断性，对于社区民警驻区制而言，如果没有稳定持续的经费来源，是很难长期维持的。

(二)社区民警驻区制的人员管理

一方面，驻区民警原则上不承担所内日常值班、勤务、打击破案等工作，这在一定程度上影响了派出所工作的正常运转。因此，在实际工作中，民警因任务临时抽调回所情况甚多，这就大大影响了驻区民警在岗时间，与驻区制初衷相违背。另一方面，由于驻区民警长期居住社区，与派出所或分局长期脱离，工作中出现的失误甚至玩忽职守不能被及时发现、及时制止，造成后果的恶化或扩大化，从而影响警民关系和群众对社区民警驻区制的支持。

(三)社区民警驻区制的考核

公安工作评价中，评价主体的选择对于评价结果的准确性和客观性有重要的意义。一般而言，公安工作评价主体结构至少应包括综合评价组织、上级公安机关、公众或者公安工作相对人、自我评价主体以及特定评价主体［4］。传统上，公安机关对于民警的考核过度重视组织的考核，而忽视了人民群众的满意度。对驻区民警而言，其内容包含了群众的满意度，群众监督大大加强，但由于远离派出所，组织考核工作难度加大。

(四)驻区民警的警务素养

驻区民警的警务素养问题主要指思想认识和工作方式问题。就思想认识而言，部分驻区民警对社区警务的精髓把握不准确，角色定位出现偏差，要么偏重于作为管理者忽视民意，要么过度依赖民意而放弃自身职责，没能激发社区居民的参与行为。就驻区民警的工作方式而言，少数社区民警缺乏职业上的荣誉感和工作上的责任感，也不善于与辖区群众沟通，这就导致工作得不到群众的理解和支持，影响了社区警务战略的深入发展。

四、完善北京社区民警驻区制的建议

(一)加强经费保障

社区民警驻区制的建设和发展需要足够的经费投入，应积极争取市、县区、街道、乡镇社区等在人财物方面的支持，多渠道筹措资金，提高驻区民警的装备水平。同时安德逊提出无增长改善论，即警察机关在不增加人员编制、器材装备的前提下改善与提高警力，指出提高警力的途径，应以社会人力资源为警力的后备，以公众千百双眼睛与耳朵作为警察的眼睛与耳。因此，我们可以采取如部分办公场地和办公设备的警民两用化，充分发挥民间治安组织的辅助作用等。

(二)科学安排勤务

警察勤务的核心问题是如何有效率地运用警察资源，由于警察的工作的不确定性，在安排警力，编排勤务班次时，必须遵循因时、因地、因事制宜的原则［5］。因此，建立社区民警驻区制的警务室要考虑不同社区的治安情况以及附近的治安状况，以便能及时有效地与派出所形成互动，抽调人员时也应根据社区需要和派出所的勤务高峰合理安排。对于驻区民警而言，他们主要负责群众工作，不直接参与执法。因此一方面在任用驻区民警时应尽量安排具有丰富群众工作经验的民警，另一方面根据弹性原则驻区民警被抽调回所后也主要负责群众工作事宜。

(三)创新考核机制

警务工作的评价考核可以从三个层面来进行:职能方面、内部质量方面及相互作用方面。职能方面主要是指破案率、快速反应等警察行动方面的内容，内部质量方面主要是指组织文化、管理和人事等方面的内容，相互作用方面是指对外关系，如与其他机构的合作、对社会需要的回应以及社区安全的承诺方面的内容［6］。因此，针对驻区民警远离单位造成的组织上难考核的问题，可以从建立更完善的考核系统着手，将警务工作的职能、内部质量、相互作用方面的考核有机整合起来。比如对职能方面的快速反应的考核可以借助科技产品记录与群众反应结合起来评价，对于内部质量的考核可以将上级考核与邻近单位相互监督结合起来评价，对于相互作用方面的考核可以在以群众评价为主的基础上增加其他如社区、企事业单位的评价，从而实现评价主体的多元化，增加考核的科学性。

(四)提升驻区民警的警务素养

驻区民警常驻社区，需要与各种类型的社区群众打交道，需要处理纷繁复杂的事情，这对民警的警务素养提出了更高要求。因此，要通过定期培训、岗位交流等多种方式培养驻区民警的社区意识和角色定位，提升理论素养，同时加强业务学习，提升群众工作、信息收集研判、治安防范等业务能力，提高社区民警的警务素养，从而实现社区民警驻区制的高效运转。

［1］陆学艺，等.2012年北京社会建设分析报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2012.1.

［2］朱敏.北京社会治安管理情况调查与思考［A］.王煜.社会稳定与社会和谐［C］.北京:社会科学文献出版社，2006.281.

［3］公安部治安管理局.北京:推行社区民警驻区制模式［N］.人民公安报，2012－05－30(005).

［4］王光.公安工作评价体系研究［A］.张光.首都社会安全研究报告(2010)［C］.北京:中国人民公安大学出版社，2012.185.

［5］汪勇.警察勤务论［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2001.118.

［6］［英］伊恩·沃特斯.政治策略还是模式转换［A］.弗兰克·利什曼，等.警务工作之核心问题［C］.吴开青，等，译.北京:群众出版社，2000.265.