高校本科教学评估法律体系存在的问题及其完善

张水勇

(新乡学院政法系，河南 新乡453003)

多年来，本科教学工作评估在我国高校一轮轮的开展，对全面促进高校改善办学条件、提高本科教育质量起到了非常重要的积极作用。当然，我国高校本科教学评估也存在着一些问题，如评估主体权限过大，评估过程中存在形式主义、弄虚作假现象，行政干预过多导致高校缺乏自主性，评估专家腐败丑闻不断出现，等等。解决这些问题仅仅依靠教育学的理论已经显得力不从心，从发展的角度看，从根本上解决本科评估过程中的各种问题，最佳途径就是构建完善的评估法律体系。目前，我国虽然也颁布了不少评估法律文件，但远不能满足评估实践的需要，亟需进一步完善现有评估法律体系。

一、我国高校本科教学评估的立法现状

我国高校本科教学评估始于20世纪80年代。1994年初，原国家教委开始有计划、有组织地实施对普通高等学校的本科教学工作水平进行评估，相继出台了一系列高校本科教学评估方案、实施细则及其他规范性法律文件。具体有:1998年颁布了《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》，成立了普通高等学校本专科教学工作评估专家委员会;2001年颁布了《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》，进一步强调了要建立科学有效的本科教学质量评估和宏观检测机制，并提出了提高评估质量的相关措施。高校本科教学工作评估相继经历了三种形式:合格评估、优秀评估和随机性水平评估。2002年，教育部将合格评估、优秀评估和随机性水平评估三种方案合并为一个方案，即现行的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》。2004年，教育部对该评估方案进行了修订，同年教育部成立了高等教育教学评估中心。

2011年，教育部决定开展本科教学工作合格评估，出台了《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》(教高〔2011〕9号)，并根据此文件制定了《普通高等学校本科教学工作合格评估实施办法》及《普通高等学校本科教学工作合格评估指标体系》，进一步明确了本科教学评估的具体规定。现行本科评估体系还包括各地区各部门所属高校制定的评估文件，如河南省新乡学院制定了《新乡学院迎接教育部本科教学工作合格评估总体方案》等文件。总体上说，以上有关高校本科教学评估法律及规范性文件的制定和实施，已经基本形成了具有中国特色的本科教学评估法律体系的框架。

现行评估法律体系主要涉及以下内容:一是评估的对象和条件。普通高等学校本科教学工作合格评估针对未参加过教学工作评估的各类新建普通本科学校，包括经国家正式批准独立设置的民办普通本科学校。二是评估组织。首先是教育部，其职能是统筹合格评估工作，制定合格评估工作总体方案和规划，组建教育部普通高等学校本科教学工作评估专家委员会。专家委员会主要负责指导监督合格评估工作，审议进校考察专家组提交的评估报告，作出评估结论，受理争议、仲裁等事宜。其次是地方教育行政部门和部委教育主管部门，其职能是统筹协调本地区、本部门所属高等学校合格评估工作，制定本地区、本部门新建本科学校合格评估计划，指导学校开展评建工作，检查学校整改工作的落实情况。最后是教育部高等教育教学评估中心。其具体组织实施合格评估工作，包括组织评估培训、组建评估专家队伍、采集和分析教学基本状态数据、组织专家进校评估等，并向专家委员会提交进校专家组的考察评估报告。三是评估程序。合格评估主要程序包括:学校自评、专家进校评估、结论审议与发布等环节。四是评估纪律与监督。

现行本科教学评估法律体系使本科教学评估工作基本做到了有法可依，对高校本科教育的发展起到了重要的促进作用。

二、我国高校本科教学评估法律体系中存在的问题

结合近几年我国本科教学评估实践，从立法法的视角审视，不难发现我国本科教学评估法律体系中还存在不少问题。

(一)从立法主体看，没有排除行政立法的弊病

行政立法在国家的整个立法中占有相当大的比重，针对纷繁复杂的社会生活，行政立法具有内容覆盖面广、易操作，简便、及时、高效的特点，适应了现代行政管理的要求。而同时，行政立法存在的问题和弊端在理论界和实务界都饱受诟病。行政立法的主体是行政机关，既有立法权又有执法权，容易为己谋利，侵害公民权利。在行政立法实践中，权力过大、没有制约的现象已经成为一个比较突出的问题。

在现行的高校本科教学评估法律体系中，不论是《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》还是《普通高等学校本科教学工作合格评估实施办法》，其立法主体都是教育部，从立法法的视角看这属于行政立法范畴。在评估过程中，教育部的评估行为是对高校进行监管的行政行为之一，这就形成了教育部针对评估事项自己给自己立法的事实，教育部集立法与行政双重职能于一身，在评估工作中拥有巨大的自由裁量空间，不可避免在评估立法时会站在自身的立场，甚至为自身利益考虑。这种立法模式使得教育部制定的本科评估规章不可避免地带有行政立法的倾向。教育部在评估工作中权力过大，给高校很大的压力，实践中造成许多高校为了迎接评估，成立迎评促建办公室、迎评指挥部等临时机构，为了通过评估，全体教职员工全力以赴，全然不顾自身发展水平和教育教学规律，搞临时突击，应付评估，这在一定程度上有悖于开展评估的初衷。

(二)从法律实施的角度看，评估缺乏严格的法律程序

根据《普通高等学校本科教学评估工作合格评估实施办法》之规定，本科教学合格评估主要程序包括:学校自评、专家进校评估、结论审议与发布等环节。虽然对相应评估作了程序性规定，但只是极其粗略地规定了评估的大致流程，对评估过程只是作了高度概括性的纲领性要求，过于原则、简单、笼统，操作性差，对评估实践的具体指导作用有限。这使得教育行政部门对高校本科教学评估有较大的自由裁量权，比如可以发布规范性文件对某些评估行为加以规范、也可以不对其作出明确规定。

学校自评应遵循什么样的程序，专家进校评估怎样进行，采用什么样的步骤进行专家访谈、现场听课、查阅资料、考察座谈等都没有规定。具体法律程序的缺失导致评估过程评估主体自由裁量权过大，不能保证评估的规律性和合目的性。

(三)立法规格低，法律效力不高

在现行高校本科教学评估法律制度中，教育部是最主要的立法者之一，其制定的“法”无论是在评估法律体系中还是评估实践中所占的比例和分量都是最重的。根据《中华人民共和国立法法》第71条之规定:国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，制定规章。因而教育部制定的“法”仅是教育行政规章而已，其法律位阶和法律效力较低，在我国法的渊源当中位列第四层级，低于行政法规。所以我国现行高校本科教学评估的法律效力整体偏低，其适用范围和规制力度有限，法律权威性不足，亟待一部较高级别的《高校本科教学评估条例》出台。

(四)行政评估色彩浓厚，社会中介评估相关规定匮乏

根据《普通高等学校本科教学工作合格评估实施办法》的规定，教育部高等教育教学评估中心具体组织实施合格评估工作，包括组织培训、组建评估专家队伍、采集和分析教学基本状态数据、组织专家进校评估等，并向专家委员会提交进校专家组的考察报告。评估中心是具有独立法人资格的，直属教育部的行政性事业单位，也是国家级的专业性教学评估机构，其实施的评估行为是具体行政行为，由评估中心来开展评估，使评估有了组织上和体制上的保障，同时也有利于健全教学质量监控体系。评估中心在评估中一直起着主导性的作用，但这种评估具有浓重的政府评估色彩。而对本科评估中需要参与的社会中介组织的性质、设置、准入条件等问题没有相关法律规定。对评估专家的资质、遴选，资格证书制度、考核培训制度以及奖惩制度等问题也没有相应的规定，所以，一旦被选为评估专家，这些专家在评估实践中就会被视为领导，加上评估结论往往与资源配置、专业招生许可、新增专业审批等问题挂钩，使得专家组在被评估的高校中受到热烈欢迎，被捧得高高在上，高校敬畏评估专家，把服务好专家作为迎评工作的重点，忽视了与专家组协商、对话。

(五)评估责任机制缺失

现有评估法律体系缺少具体监督措施。例如，没有规定评估人员和评估组织的评估责任，高校在评估中对评估人员的违法违纪行为造成自身利益受损时无法获得救济，对评估结论感到不公正也缺乏相应的纠正机制。这大大影响了本科教学评估的公正性与民主性。对政府在制定评估政策中的重大失误、专家组在评估中严重违反法律程序、滥用评估权力等是否要承担责任，是承担政治责任还是法律责任，是领导个人责任还是集体责任，现行法律均无明确规定。

三、完善我国高校本科教学评估法律体系的基本原则

(一)限制政府权力，坚持合作性原则

20世纪以来，行政权扩张成为世界范围内行政法领域中一种无法遏制的发展趋势。政府权力已经涉足到公民生活的各个领域。这反映在评估结论的效力上来说，让人们感觉到我国目前的本科教学评估不是一种评估，更像是一种五年一度的许可、处罚、奖励、确认，评估往往沦为检查［1］。在高校本科教学评估中政府权力必须得到控制，使政府在有限范围内介入评估的事项，改变行政主导评估的局面。

从现代教育评估理论来看，本科教学评估应坚持合作性原则。在实施评估时，评估组织自始至终都要与评估对象——高校密切合作。高校参与评估的全过程。通过参与评估活动，高校既可以了解自己的成绩，又可以发现自己的问题、缺点及原因，从而激励高校发扬成绩，解决问题，改正缺点。

树立学校是评估主体的观念。评估主体是学校，不是评估专家，更不是评估教育行政主管部门和评估中心等。因为本科教学评估是保证本科教学质量和高校发展的重要途径之一，学校是评估的真正主体。本科教学评估是高校整体工作的一部分，是与学校的整体发展有机联系的。评估专家组是来为学校服务的，来帮助学校了解自身发展的现状和存在的问题，提出改进的措施和努力的方向。

(二)建立正当法律程序原则

正当的法律程序能够保护行政相对人合法权益，对立法者具有“作茧自缚”的效应［2］。正当程序原则要求评估主体的行为必须遵循正当法律程序，以保障评估权力在既定的制度框架内有效运作，保障评估行为的透明度、公正性和规范性［3］。

1.公开原则。公开原则要求评估结果要公开，评估的政策、评估过程也要公开。在公开的范围上，应力求全面，一方面能够满足评估参与者的知情权要求，另一方面也能够起到控制行政恣意、防止评估过程出现腐败的作用。

2.参与原则。在我国高校本科评估过程中，从起初评估政策的制定到评估的实施过程都应当吸收专家、企业界人士、学者尤其是高校的参与，要建立更为有效的参与机制，在评估项目选择、标准制定、评估程序等环节尤其要求社会各群体参与其中，使制定的评估方案更为科学，制定的指标体系体现地区和专业差异性，具有一定的多样性，充分体现评估活动的民主性和法定性。

3.自由裁量权限制原则［4］。在评估过程中，专家组在评估各个阶段都存在着一定裁量权力。为保证作出的评估结论客观、实际，必须对专家的自由裁量权进行必要的立法限制，大部分评估程序如评估的步骤、方式、方法都要有明确的法律规定。

四、完善我国高校本科教学评估的立法构想

世界许多国家都重视通过建立完善的法律法规体系来保障高等教育的评估工作。如俄罗斯不仅以《教育法》的形式确立了高等教育鉴定制度，还制定了《教育活动认可条例》、《高校国家鉴定条例》、《高校国家评定条例》等专门性的法规［5］。法治化是世界高等教育评估的共同特点之一，也是我国高校本科评估发展的必然趋势。

(一)由全国人大常委会立法或由国务院制定本科评估条例

随着一轮轮如火如荼的本科教学评估活动广泛开展，社会参与程度不断提升，仅仅依靠教育部的规章性文件显然不足以规范和调控整个本科教学评估活动，为协调评估与其他教育工作相互衔接、相互支持，做好本科教学评估，应该以全国人大常委会立法形式，或者至少是由国务院以行政法规形式制定有关本科评估文件，如制定《普通高等学校本科教学合格评估条例》等，形成更高层次的评估法律体系。只有这样，才能有助于建立健全“中国特色”的高校本科评估制度和评估体系，真正实现本科教学评估工作的制度化、法制化。

(二)制定有关评估专家资质的专门法律

在本科教学评估法规中，应当对评估机构及评估专家的资质作出明确规定，以确保评估活动的质量。合格的本科评估专家应当至少具备以下条件:一、必须具有严格的行为规范和良好的职业操守，能客观公正地进行评估活动;二、必须首先是某学科领域的专家，同时还要懂得高等教育发展规律，接受过教育评估知识与技能方面的培训并取得相关资质证明;三、必须善于沟通和协调，具有较强的分析判断和运筹监控的能力，能独立完成相应的评估任务。

(三)制定评估程序规范

程序是指人们运用法律时需要遵守的方式、方法或步骤。法律程序是预先规定的，能为行为人提供活动的方向、步骤。正当的法律程序是制约权力行使和权利实现的重要保障，也是法律具有相应权威的保障。

开展本科教学评估活动时应当遵循必要的法律程序，具体包括:前期评估项目组组建程序，专家遴选程序，评估依据、方案及指标的公开程序，自评报告的提交程序，评估专家进行评估的工作程序，评估结论的公布程序以及评估监督程序等。

(四)制定评估救济制度

被评估高校如果对评估结论持有异议，可在收到评估结论后一个月内以书面形式向教育部提出复议。教育部收到复议申请后，应当在三个月内另行组织专家组审议。必要时专家组重返高校，重新考察，并提出评估意见。另行组建的专家组重新评估后三个月内教育部作出裁决，并以书面形式通知高校。全部复议程序应当在收到复议申请之日起一年内完成。复议期间，评估结论不变。教育部的复议决定具有终审裁决的效力。

(五)提高社会评估组织在本科教学评估中的地位

积极探索评估组织新形式，改变政府单一评估主体的局面。从世界各国的经验看，运用社会评估组织对高等教育进行评估是转换高等教育管理体制的一种比较成功的做法，我国有必要借这些成功的做法，培育一些社会评估组织参与高校本科教学评估，使目前评估中心的职能向社会评估逐步过渡，这样既能降低评估的成本，提高本科教学评估的效益，又能保证评估的质量和信誉，实现高等教育管理的科学化。

［1］［2］程雁雷，梁亮.我国政府高等教育评估法律治理之路径［J］.江淮论坛，2009，(6).

［3］周佑勇.行政法基本原则研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2005.262.

［4］章剑生.现代行政法基本理论［M］.北京:法律出版社，2008.33.

［5］张男星.俄罗斯高等教育体制变革研究［D］.上海:华东师范大学，2002.