以信息化应用创新流动人口管理

彭知辉

(中国人民公安大学公安情报学系，北京 100038）

以信息化应用创新流动人口管理

彭知辉

(中国人民公安大学公安情报学系，北京 100038）

为应对流动人口急剧增长带来的挑战，公安机关应以信息化应用为载体，不断创新流动人口管理模式。当前各地公安机关在通过信息化应用推进流动人口管理方面开展了诸多探索与实践，但仍存在流动人口管理信息基础工作薄弱、信息采集效率低下、信息共享范围小和信息化应用成效不突出等问题。以信息化应用创新流动人口管理，应做到:完善源头信息采集，夯实信息化基础;加强部门、地区间的合作，整合共享流动人口信息资源;深化信息资源及信息技术应用，提高流动人口管理水平。

流动人口管理;信息化应用;社会管理

一、社会信息化发展与流动人口管理

所谓“流动人口”，是指某一地区中没有该地常住户口而在该地从事各种活动的人口，它是我国现行户籍管理体制下与城镇化进程伴生的特有的现象。由于受户籍限制，部分人不能随工作、生活所在地的变动而获得当地户籍，故而造成“人户分离”，成为流动人口。改革开放以来，随着工业化、城市化进程的加快，大量人口离开户籍所在地，由农村向城镇、由经济欠发达地区向发达地区流动，形成了规模庞大的流动人口。国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2011》显示，我国流动人口数量已达到2．21亿［5］。在一些沿海发达城市，常住人口与流动人口出现严重的倒挂现象。例如，深圳市的流动人口达到1200万，而常住人口却只有246万［6］。人口流动是经济发展社会进步的产物，对经济社会发展产生了重要的推动作用。它推动了我国城镇化发展进程，促进了商品、资金、物资的流通，实现了人口与资源、环境的协调可持续发展［7］。然而流动人口队伍也是各种社会治安问题的多发群体和社会治安的重要不稳定因素:目前我国流动人口以进城务工的农民为主体，受教育程度低、法制观念淡薄，容易发生违法犯罪;流动人口在一个陌生的环境中处于相对弱势状态，且自我保护能力低下，容易成为违法犯罪的受害者;流动人口比例过大，给社会治安、城市管理等造成很大压力;流动人口工作、生活环境普遍较差，面临社会歧视、贫富悬殊、工资拖欠、维权困难的境遇，容易形成社会冲突与矛盾。在流动人口管理上，公安机关面对一系列挑战:流动人口规模大，流动性强，难以摸清底数、掌握其动态变化;流动人口主要落脚点如出租房屋、旅馆及建筑工地等分布零散，难于管理;流动人员是违法犯罪的多发群体，打击、预防流动人口犯罪任务日益艰巨;在自身权益受到侵害时，流动人口往往聚众闹事，极易导致事件扩大化，甚至酿成群体性事件。

我国社会已进入信息化时代，人口流动的趋势不可逆转，动态性特征越来越明显。流动人口脱离原户籍所在地，由“单位人”变为“社会人”，流动性很强。公安机关原有的以户籍管理为核心，以企事业单位、村(居)委会等为依托，实施人口管理的手段面临严峻的挑战。然而由于信息技术的广泛应用，人们的社会活动无不留下了相应的数字化形式的行为活动信息，公安机关如能广泛获取这些信息，并加以整合、挖掘，就能准确掌握流动人口的活动轨迹［8］。在新形势下，公安机关应通过信息化手段，全面掌握流动人口的基本情况，如人口总量、分布、结构、流量流向、变动趋势等，并据此开展流动人口服务与管理，这是当前我国应对流动人口急剧增长带来的新挑战的重要途径。通过20多年的信息化建设，我国公安机关的公安信息通信网络平台和技术得到快速发展，这为流动人口管理提供了坚实的技术保障。全国公安机关积累了几百亿条的信息资源，建立了全国人口基本信息资源库，存贮了全国13亿人口的基础信息，掌握了大量涉及流动人口管理的信息资源。通过完善“基础工作信息化、信息工作基础化”的工作机制，各地公安机关在日常办案、治安管理、巡逻盘查、交通管理、110接处警等日常警务活动中，可以准确、及时掌握流动人口的现实动态信息。借助现代计算机和网络技术，汇集、关联、整合流动人口信息资源，实现资源共享和自动更新，完全能够实现流动人口服务与管理的信息化。公安机关应充分利用现有信息化建设条件，加强流动人口管理的针对性、实效性，实现流动人口管理与信息化应用的有机融合［9］。

二、流动人口管理中信息化应用的现状

当前，各地公安机关在应用信息化建设成果推进流动人口管理方面展开了诸多探索与实践，例如，建立暂住人口、出租房屋等流动人口管理信息系统，制订流动人口数据采集规范，明确公安民警流动人口信息采集责任，通过网上作战加强对流动人口犯罪的有效打击，等等。但从实际效果来看，流动人口管理中的信息化应用还存在以下突出问题。

(一)流动人口管理信息基础工作薄弱

由于公安机关户籍管理功能的逐步失效，户籍地公安机关和流入地公安机关都难以掌握流动人口的实际情况。公安机关在流动人口管理上存在暂住登记率低、情况不明、底数不清的情况。以2009年为例，据国家人口与计生委监测推算，全国流动人口约为2．11亿，而公安户政部门统计的全国暂住人口为1．22亿人，登记率仅为57．9%［10］。流动人口数据库信息准确度不高，动态更新不及时。信息采集内容过于简单，未能全面掌握流动人口户籍、居住地、联系方式、前科情况、收入情况、交往人员、违法嫌疑等方面信息，特别是未能及时采集反映流动人口现实行为的动态信息。全国各地公安人口信息还存在数据项目差错、数据错项漏项，部分人口信息不准确、缺乏权威性等问题。此外，由于信息采集录入不及时，流动人口信息系统内的数据未能及时更新、维护［11］。

(二)流动人口信息采集效率低下

由于流动人口群体普遍存在人户分离、租赁人员复杂等情况，基层公安机关民警流动人口信息采集工作量大、难度大，所采集的信息往往存在滞后、缺失等情况，有的甚至是虚假信息。一些公安机关采用传统的上门登记、逐人办证的方式采集流动人口信息，在流动人口面广量大、流动快的情况下，难以做到对流动人口全面、及时的登记管理。基层公安机关重视流动人口的登记、发证等静态管理，而忽视登记发证后的动态跟踪管理，缺乏对流动人口行为轨迹、违法犯罪等方面动态信息的采集。在流动人口信息采集的分类管理上，还没有找到行之有效的办法。遵纪守法、愿意主动配合的普通群众的信息采集多，而那些真正需要纳入视线的重点人员如涉嫌违法犯罪人员、吸毒人员等，反而无法采集到其信息。

胰蛋白胨(北京陆桥技术有限公司)、琼脂粉(上海捷瑞生物工程有限公司)、酵母提取物(英国OXOID),氯化钠(国药集团化学试剂有限公司)等，生化培养箱（上海精宏实验设备有限公司），牛津杯内径（6.0±0.1）mm，外径（7.8±0.1）mm，高（10.0±0.1）mm。

(三)流动人口信息共享范围小

在公安系统内部，有关流动人口的各种信息如户籍信息、驾驶员信息、车辆信息、涉案信息等没有被充分汇集、整合至流动人口信息管理系统中，信息重复采集，这既加大了民警的工作量，也不利于信息的综合应用。流动人口服务管理职能分散，机构重叠，中央和地方、各部门、各地之间责权不清、职责分散，流动人口管理中盲点广泛存在［12］。在流动人口信息资源管理上，作为公共资源的人口信息基本上由各职能部门独自享有，各部门相互之间缺乏协调与合作。各自从本部门管理角度采集信息，进行信息系统建设，造成了信息资源的浪费［13］。一个统一、规范的流动人口数据库，或跨地域的流动人口服务与管理信息交互平台尚未建立，未能实现流动人口信息资源的全面共享与充分应用。

(四)信息化应用在流动人口管理中成效不突出

当前公安机关流动人口管理的信息化应用水平还滞后于流动人口管理与服务的发展形势，在推动流动人口管理方面的作用还不是十分明显。一些公安机关的流动人口管理还处在登记、发证的初级层次，忽视对流动人员目的动机、行为轨迹方面信息的收集与分析，未能通过对成分复杂、流动无序的流动人口的综合研判，掌握情况、发现问题、找出规律。有关流动人口居住、就业、消费、行踪等方面的信息没能有效关联，难以实时分析、比对，为流动人口管理提供全面的支持。在流动人口信息资源的综合分析及宏观应用方面，如为应对流动人口犯罪提供导向与策略，运用信息化手段提高流动人口服务管理效能，为城市人口规模调控提供决策依据等方面还存在明显不足。

三、以信息化应用创新流动人口管理的路径

公安机关应充分利用信息化建设成果，以信息化应用为载体，通过对流动人口信息的全面采集，信息资源的整合共享与综合应用，准确掌握流动人口的基本情况及动态变化，进而提高流动人口的管理服务效能。

(一)完善源头信息采集，夯实信息化基础

做好流动人口管理工作，首要前提和重要基础就是能够全面、系统掌握流动人口的信息资料。及时、准确采集流动人口信息，获取“全面、准确、鲜活”的流动人口基础性资料，是做好流动人口服务管理工作的前提，也是公安基层基础建设的重要组成部分。

1．规范流动人口信息采集对象和内容。为提高信息采集的覆盖面，在流动人口信息采集的对象与范围上，凡没有本地户口，在本地经商、务工、购房居住、租住、寄住等外来人员均为信息采集对象。流动人口信息采集的内容包括静态信息和动态信息两个方面。应由公安机关牵头，依靠当地政府相关部门和群众组织共同参与，通过全面普查做好流动人口静态信息的采集工作，彻底摸清辖区内流动人口的总数、来源分布、职业、文化程度、居住场所、居住时间、生活来源等基本情况。公安机关要结合日常管理工作加强流动人口信息的动态维护，建立健全流动人口日常登记制度;深入社区、单位和家庭开展经常性的走访调查;对流动人口聚居地、公共场所等外来人口多的重点地区开展定期或不定期的排查。

2．拓宽流动人口信息采集渠道。一是由公安民警结合日常警务活动采集信息。特别是社区民警要深入社区开展住户调查，掌握辖区流动人口的基本情况。二是通过加强行业管理，实时汇集信息。严格落实旅店、网吧、影吧、留宿洗浴等流动人口聚集场所信息采集责任，确保流动人口信息实时、准确传送至公安机关。三是通过社会化管理掌握流动人口信息。严格落实出租房主、经营业主、用工单位的治安责任，督促他们履行流动人口登记申报义务。四是采用市场化手段采集信息。采用承包或委托等市场化手段，利用社区组织、物业公司及房屋、职业等中介机构，实现对流动人口信息的规模化、动态化采集。五是通过行政服务进行信息采集。即由政府统筹流动人口服务和管理的职能部门，建立支撑市民卡、医保卡、社保卡、居住证、交通卡等证件运行的人口基础信息共享应用服务系统，在社会公共服务过程中获取及时准确、动态更新的流动人口信息［14］。

3．完善对于以出租房屋为重点的流动人口落脚点的信息采集。租房居住是绝大多数流动人口最主要的落脚方式，掌握流动人口房屋租赁信息，就能准确掌握流动人口的实时动态信息。一是加强对房屋租赁中介服务公司房屋租赁业务记录情况的查验，或深入物业公司调查，及时新增、注销、变更房屋租赁信息。二是与辖区内小区物业、施工单位等建立出租房屋和流动人口协管机制，委托并要求它们及时采集居民小区、施工工地等出租房屋和流动人口信息。三是做好房屋租赁集中区域的普查、登记工作，并由物业保安、楼组长与其他治安积极分子担任兼职流动人口协管员来采集信息。四是实施对出租房信息的分类采集、管理。重点掌握有违法前科、无正当职业、身份不明、人员来往复杂等高危人员，以及来自犯罪高发地区人员等的房屋租住信息［15］。

(二)加强公安机关内部以及各部门、地区之间的合作，整合、共享流动人口信息资源

流动人口的高流动性及参与社会的广泛性决定了流动人口管理是一项涉及多个政府部门的、跨地区的全局性工作。各部门、各地区在流动人口管理中，掌握了不同的信息资源。对这些信息资源的汇集整合、交流共享，有助于形成流动人口管理资源共享、优势互补、整体作战、良性发展的工作格局。

1．公安机关内部应加强流动人口信息资源的汇集整合。当前，公安机关建立了多种包含流动人口管理功能的信息系统，如暂住人口管理信息系统、出租房屋管理信息系统、“两实”(实有人口、实有房屋)信息采集系统等，此外，案件管理信息系统、接处警信息系统、交通管理信息系统等也涉及部分流动人口信息。公安机关应整合各业务系统中的流动人口信息资源，建立统一、规范的流动人口管理信息系统，并将流动人口管理信息系统与其他业务信息系统对接。这样既有利于流动人口信息的充分共享与综合利用，还能实现流动人口信息的实时更新。

2．加强流动人口“流入地”与“流出地”公安机关的信息交流与协作。流动人口管理，既是流入地公安机关的职责，也需要流出地公安机关的密切配合。流入地公安机关应根据管辖范围内流动人口流入的总体情况，确定互动交流的重点地区，然后与流出地公安机关协商，建立双向互动的流动人口管理工作机制。流入地公安机关将本辖区流动人口经济收入、现实表现、违法犯罪等方面情况，定期报送给流出地公安机关。流出地公安机关要积极主动配合，为流入地公安机关全面掌握流动人口信息提供条件。例如，对本辖区外出务工时间在一个月以上的重点年龄段的流动人口，积极开展身份核查工作，及时把相关信息传递给流入地公安机关;及时向流入地公安机关通报流窜作案人员、在逃人员等方面信息;为流入地公安机关利用本地信息资源、核查流动人口提供查询端口等。

3．加强政府各部门之间流动人口信息资源共享。除公安机关之外，我国其他政府部门如民政、信访、教育、计生、农业、劳动、城管、社保、工商等，都承担了流动人口管理与服务的职能。流动人口管理涉及政府多个部门，其信息资源也分散于各个部门。为加强流动人口管理，应在地方政府的组织领导下，将分散在各个部门、系统中的流动人口信息，进行关联整合，建立统一、综合的流动人口信息资源库。可行的办法是，依托电子政务网和部门间信息共享平台，以公安机关现有流动人口信息系统为基础，整合政府各部门信息资源，建成包括信息传输、查询统计、综合分析和管理服务等在内的统一联网的流动人口综合信息系统，实现跨部门、跨系统、跨地区流动人口信息资源的充分共享和综合应用［16］。

(三)深化信息资源及信息技术应用，提高流动人口管理水平

公安机关应运用各种信息技术手段，充分利用丰富的信息资源，加强信息资源的分析研判，创新流动人口服务管理方法，提高流动人口服务管理效能。

1．运用信息技术手段，提高流动人口服务水平。公安机关应充分发挥信息网络优势，广泛应用信息技术，积极倡导网上管理、网上办事、网上服务，为流动人口提供方便、快捷的服务。例如，流入地与流出地公安机关依托公安专网，建立跨地域的流动人口服务与管理信息交互平台，将身份证明出具、驾驶证管理、机动车及违章处理等管理系统互联起来，实现异地受理、本地核实、异地办理［17］。在业务管理系统上增加便民服务功能，如业务提醒、短信通知等，为流动人口提供信息服务;对外发布警情、预警信息，使流动人口提高防范意识，避免受到侵害。坚持服务与管理并重，在管理中体现服务，在服务中实施管理。例如，协同有关部门建立房屋租赁信息网站，为流动人口和出租人提供房屋租赁信息服务，既规范房屋租赁市场秩序，也全面掌握了出租房屋信息。再如，从信息采集入手，发现可疑人员及场所，或房屋租赁、劳动用工等方面的问题，保护流动人口的合法权益。

2．依托信息化发展优势，创新流动人口管理方法。公安机关应充分发挥信息资源和信息技术优势，在探索、创新流动人口管理方法上下功夫。一是加强情报研判，以情报信息引导流动人口分类管理。从大量流动人口中分析梳理出一部分重点人员，掌握其活动轨迹、社会交往和经济收支等情况，最大限度地预防、发现和打击流动人口违法犯罪活动。二是依托信息网络优势，寓管理于服务之中。以统一联网共享、动态管理的流动人口综合服务管理信息系统为依托，将流动人口居住管理、公共服务和社会保障等融入房屋租赁、居住办证和务工就业中，在为流动人口提供社会保障与服务的同时，实现流动人口信息的采集、更新与应用。三是为政府加强流动人口管理提供借鉴。公安机关及时准确地掌握流动人口总量、分布、结构等方面信息，对流动人口总量规模、流量流向进行监测与预警，为政府及其职能部门根据本辖区内流动人口的变化特点，制定有针对性的政策、措施提供参考或依据。

3．强化情报信息工作，有效预防、打击流动人口犯罪。流动人口犯罪已成为当前威胁我国社会治安稳定的一个重要因素。加强情报信息工作，运用信息化手段预防和打击流动人口犯罪，是公安机关流动人口管理的一项迫切而又具有重要意义的工作。应充分利用现代信息技术，实现人口信息与案件、在逃人员等信息的关联互通，通过自动比对、自动报警、网上布控，及时发现违法犯罪人员和有前科劣迹的人员，从而提高流动人口管理的主动性和针对性。紧贴实战需要，建立高危流动人员活动轨迹分析、违法犯罪前科人员分析、来往密切人员及团伙相关人员分析等模型，提高发现、预防、控制流动人口犯罪的能力［18］。通过对流动人口信息全面、综合、深入的分析研判，及时、准确掌握流动人口的流动状况、活动轨迹、违法犯罪活动及其规律特征，查找出犯罪行为的热点区域、高危群体及易受侵害目标，为有效打击、防范、控制流动人口犯罪提供可靠依据。

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责任编辑:何恒攀

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1009-3192(2013)06-0022-05

2013-09-04

彭知辉，男，文学博士，中国人民公安大学公安情报学系教授、现代侦查战法研究中心研究员，研究方向为公安情报理论。