新形势下经济转型发展的体制约束研究

□ 李世兰 夏泰凤（、中共广州市委党校经济学教研部，广东广州50070；、浙江广播电视大学 经济管理学院，浙江 杭州30030）

党的十八大报告指出：“加快完善社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式”，“坚持发展是硬道理的本质要求就是坚持科学发展。以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。”加快经济转型发展一直是党中央和国务院的重大战略任务，从“九五”规划中的“转变经济增长方式”到党的十七大报告中“转变经济发展方式”的提法的演进，反映了粗放型发展方式所导致的结构性弊端日益凸现，严重制约着中国经济的持续稳定发展，转变经济发展方式刻不容缓。尽管转变发展方式已经提出多年，我国经济增长方式转变却始终没有取得实质性进展，反而增长方式的粗放性变得更加突出，并引发一些深层次的矛盾和问题。究竟是什么原因使这一困扰着我国经济发展的问题长期得不到解决？笔者认为最主要的原因在于体制问题，即体制性障碍的存在，使得推动经济增长的行为主体对于转变经济发展方式缺乏内在的动力。

一、深化体制改革对经济转型发展的重要意义

我国的经济体制正处于从计划经济向社会主义市场经济逐步转变的关键时期，在体制转轨过程中，经济发展方式转变和体制转变交相呼应，相互影响。党的十八大报告中也明确指出：“深化改革是加快转变经济发展方式的关键”。因此，要实现经济发展方式的转变，关键在于对体制机制中的重点和难点的认识，从重点领域和关键环节上实现新突破。

一是体制改革可以突破经济发展的“路径依赖”。所谓“路径依赖”是指人们一旦选择了某个体制，由于规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化。[1]改革开放后，我国经济迅猛发展，综合实力不断增强，人民生活水平不断提升，国际竞争力也不断增强。然而不容忽视的是，我国经济增长成本长期居高不下，资源消耗位居世界首列。这种长期发展形成的粗放型增长方式从短期来看推动了经济增长初级阶段的资本积累，但是从长期来看，这种增长方式会形成一种路径依赖，会强化对现存的经济发展方式选择的刺激和惯性，使得地方政府、企业集团沿着原有的路径向既定的经济目标靠拢。

既有经济增长方式的惯性和“路径依赖”使得我国经济发展方式偏离预期的目标和路径，其背后的根本原因在于体制性因素。我国现阶段面临着粗放型增长、自主创新能力薄弱、经济结构失调等方面的主要矛盾，这些因素制约着经济的转型发展。党中央明确提出，转变经济发展方式刻不容缓，提出利用“倒逼机制”，加快经济发展方式转变，进行一场关系改革开放和社会主义现代化建设全局的深刻变革。解决这些深层次问题，必须找准体制机制的难点和障碍，在破解这些难题和障碍上下工夫。[2]所以，转变经济发展方式最根本的困难在于我国长期沿用的体制机制障碍。面对长期存在的具有强力惯性的体制机制只有施加强有力的外部力量才能持续快速的转变经济发展方式，选择更有效的经济发展路径。[3]要切实落实经济发展方式转变，就必须破除现有的体制性障碍，建立一个充满活力、秩序井然的制度安排。

二是体制改革可以促进经济可持续发展。要实现经济发展方式的彻底改变和可持续发展，需要进行不断的体制改革。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”应各司其职，职责分明。政府应该逐步从资源配置的行政干预领域中逐步退出，转由市场进行资源配置，从而成为改革的推动者而不是阻碍者。发达国家的经济发展方式转变历程反映出，经济转型的支撑力量不仅有技术进步因素，更有体制机制的保障。从实践来看,一些发达国家通过开放市场机制、社会福利机制、科技创新机制、环境保护机制、政府责任机制等，将经济发展方式纳入了由粗放向集约、外延向内涵转变的轨道。

三是体制机制对经济发展方式转变的约束或激励。体制机制作为一种制度安排，是人们之间利益关系的反映。经济发展是以人为主体的社会行为。但经济人的行为力度大小、朝什么方向努力，将在很大程度上由体制机制所体现的制度决定。一定的体制机制总是包含着对某种经济行为的激励或约束。比如，在GDP挂帅、片面追求增长速度的体制机制下，那些经济总量大、增长速度快的地区自然会受到更大激励和奖励，尽管这些地区也许效益、质量并不显著，甚至环境污染严重。相反，一些环境保护虽好但经济增长却不够快的地区就会倍感压力，担心无法完成既定的政绩考核指标。我国现有的以经济增长速度、招商引资规模等经济指标为主要内容的政绩考核体系，使得GDP在我国政府官员的政绩考核指标中仍然占有非常大的比重，导致了政府角色的错位。尤其是地方政府在政绩观等的驱动下，铺摊子、上项目、粗放式扩张成为最佳的路径选择。[4]这种高投入、高能耗、高污染式的粗放型经济发展方式短期内可以创造大量的GDP，但是却带来了大量的资源消耗、环境污染和固化的生产模式。

二、体制障碍对经济转型发展的制约渠道分析

加快经济发展方式转变是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须把加快转变经济发展方式贯穿于经济社会发展全过程和各领域。因此，加快转变经济发展方式，推进经济转型升级，最根本的是要靠深化改革，完善体制机制。这是因为，体制机制从多个方面制约着经济的转型发展。

（一）体制障碍对资源消耗方式的制约

导致资源环境压力持续增大、经济社会发展与资源环境不相协调问题的体制性根源主要表现在三个方面。

第一，生产规制对资源消耗的影响。资源价格尤其是稀缺资源的价格偏低，容易导致地方和企业发展资源依赖型产业，使得企业生产过程过度使用和消耗自然资源，过量排放环境污染物。而消费者也会因为资源价格较低的影响，对稀缺资源及其产品形成过度消费，丧失资源节约和环境保护意识。同时，国家对这种自然资源过度消费和使用并未采用合理的税收政策加以引导，环境污染也未建立完善的补偿机制，政府在为资源消费和环境污染买单，也会影响政府对环境保护的投入力度。

第二，社会规制对资源消耗方式的影响。从性质上来说，价格是市场调节资源配置的市场手段，而规制则是资源配置的行政手段。在市场价格杠杆失衡的情况下，政府的行政调节手段就显得尤为重要。生产规制不到位，使得企业、消费者不能高效合理使用稀缺资源，不利于节能降耗减排的技术创新，也对环境和生态造成较大压力。这时就需要政府通过制定物耗、排放等强制性标准形式，减少资源消耗和污染排放，促进企业进行技术创新。

第三，生态规制对资源消耗方式的影响。在市场经济条件下，政府的职能是在市场失灵时发挥作用，比如在企业生产对外部环境产生负的外部性时，政府可以通过生态规则将这些负外部性转化为企业的内部成本，这样才能调动企业治理污染的积极性，同时也能够给污染受害者以适当补偿。我国长期以来不仅规制制度和政策不完善，而且由于种种原因，特别是在现行的中央地方财税体制和干部考核管理体制下，对既有规制政策的执行往往也不到位，导致企业生产经营对环境和生态的影响没有充分内化为企业的成本，使得企业私人成本严重偏离其社会成本。[5]概言之，生态规制不到位降低了企业的成本，增加了社会的成本。

（二）体制障碍对自主创新能力的制约

资源和要素价格不合理、规制性政策不完善等导致的节能降耗减排不到位，还会影响企业创新需求和动力。我国的产品生产成本核算中并没有考虑环境成本因素，也就是大部分产品的成本在一定程度上是不完全成本，这也导致企业和产品在国际市场的价格竞争力失真，企业缺乏技术进步和自主创新的动力。我国普遍存在着资源、资本和劳动力价格偏低，所以企业采用虽然落后但是成本低廉的生产工艺和技术进行生产，仍能获得大量的利润。这既抑制了企业对于先进技术的需求，也减弱了企业进行技术创新的激励，影响了新技术的供给。再加上政府公共服务投入的不足尤其是对教育和科技投入的不足，直接影响着国家的创新能力和劳动者素质的提高，进而影响着技术的供给和推广应用。

（三）体制障碍对居民收入和消费能力的制约

中国经济发展与社会发展不协调的问题，突出表现在两个方面：一是发展不平衡，城乡之间、区域之间、不同阶层居民之间收入差距大；二是基本保障和基本公共服务制度不完善、体系不健全，不仅均等化程度低，而且水平标准也与中国现有发展水平和政府财力不相适应。[6]体制障碍导致收入差距被拉大。资源配置方式的背后是利益分配机制，资源的存在将地区分为两种类型：一类是拥有资源及其产品但承受污染的区域，另一类是使用资源及其产品的地区。在规制政策未能有效发挥作用时，前者未能获得应有的补偿，却变相地为后者的收入水平和福利的提高提供了一种补贴，两者之间的差距被拉大。在市场经济条件下，均等化的基本保障和公共服务，是缩小收入和福利差距的最主要途径，而由于中国这方面的制度和体系不健全，反而进一步拉大了城乡之间、区域之间及不同阶层居民之间的收入和福利差距。

另一方面，体制障碍也制约了居民消费能力的提升。储蓄与消费关系失调直接受制于以下两个因素，一是居民消费倾向降低；二是收入分配体制。我国现阶段储蓄和消费存在失调，不论企业还是居民的储蓄率都存在偏高现象。分析其背后的原因不难发现，由于社会保障和公共服务制度不健全，居民的消费倾向出现下降，储蓄率随之上升。就企业而言，由于规制的不完善，企业在不完全成本下运作，企业的收入和利润增加，尤其是一些大型的垄断性企业，因为特权而获得垄断利润，企业的利润用于再投资，因而储蓄率也上升。因此，体制规制不完善导致的不完全成本成为制约居民收入和消费能力增长的重要因素。

三、以经济体制改革促进转型发展的着力点

目前，我国仍处于体制转轨时期，市场体制机制和宏观调控手段不完善在很大程度上制约着经济发展方式的转变。现阶段加快经济发展方式转变，必须从创新体制机制入手，着力消除制约经济发展方式转变的体制障碍，深入实施转变经济发展方式综合配套改革试点，大力推进重点领域和环节的体制改革。

一是坚持和完善基本经济制度。深化改革是推动经济发展方式转变的体制性措施，而在这一过程中，经济管理体制的改革和社会主义基本制度的建设和完善是实现经济发展方式转变的基础。在市场经济条件下，转变经济发展方式更多地表现为市场主体的经济行为或过程。完善的市场经济体制下，企业应该成为市场竞争的主体，通过充分发挥市场资源配置基础性作用，进而促进经济发展方式的转变。因此，要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，继续推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制，加快国有大型企业公司制股份制改革，深化垄断行业改革，完善各类国有资产管理体制，健全国有资本经营预算和收益分享制度。[7]同时，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境；要坚持公平待遇原则，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展。

二是深化资源性产品价格和要素市场改革。加快推进资源性产品和生产要素价格改革，完善生产要素和资源价格形成机制。一方面，对政府控制定价的资源性产品，要充分发挥市场机制的作用，积极稳妥地加快资源性产品价格的市场化进程，能放开的尽量放开。我国的生产要素价格长期受国家管制，价格被人为地压低。今后我们应逐步放开各种生产要素的价格管制，让市场供求在价格形成中起主要作用。要引入污染物排污权的市场交易机制，运用价格机制减少污染物排放，并且因此改变企业污染成本的外部性问题，体现“谁污染、谁付费”的原则。另一方面，对带有垄断特征的资源性产品的定价，也要认真处理好政府与垄断企业的关系，积极运用价格机制调控资源供求关系，推动资源的集约利用。理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源类产品价格关系，通过征收特别收益金，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。

三是加快财税体制改革。财税体制具有引导地方政府和市场主体行为、调整国民收入分配格局的重要作用，其改革进展直接关系着经济发展方式转变的快慢。一是促进财政工作的重点由偏重经济增长职能向完善公共服务方面的转变。二是要进一步理顺各级政府间财政分配关系，优化财政支出结构，大公共服务领域投入，在新增财力的分配上向基层倾斜，加强县级政府提供基本公共服务财力保障，增加对教育、科学、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等的保障力度，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。三是开征促进经济发展方式转变的新税种，将不可再生资源、再生周期较长或再生难度较大的资源、供给缺乏不宜大量消耗的绿色资源纳入征税范围。改革资源税，开征环保税，建立生态补偿制度，研究推进房地产税改革，形成建设两型社会的新的激励机制。[8]

四是深化金融体制改革。要发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。一方面要稳步推进利率市场化改革，完善浮动汇率制度，逐步实现人民币资本项目可兑换，改进外汇储备经营管理。另一方面，要加强金融监管，完善金融调控和监管体制，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。在深化金融机构改革的同时，积极发展各类中小金融机构，鼓励和引导民间资本进入金融服务业。

[1][3][4]陆岷峰.持续转变经济发展方式要构建七大体制[J].企业研究，2010，（19）.

[2]中共中央党校省部班调研组.转变经济发展方式的体制难点[J].中国党政干部论坛，2011，（4）.

[5][6]张玉台、刘世锦、张军扩、侯永志.制约经济发展方式转变的深层矛盾及其影响路径[J].新经济导刊，2010，（6）.

[7]彭森.创新体制机制加快转变经济发展方式[J].中国机构改革与管理，2011，（3）.

[8]杨春燕.如何为转变经济发展方式提供体制机制保障[J].沿海企业与科技，2010，（7）.