食品安全监管困惑及其对策研究——以无证无照生产食品为例

董 娟

（天津市东丽区人民检察院 研究室，天津300300）

当前食品安全问题越来越受到关注，不安全食品形成原因多种多样，有正规企业生产的，也有来源于无证无照加工点生产出来的。近年来食品事件高发，人们谈到三聚氰胺、染色馒头、地沟油等食品安全事件无不愤怒异常，三聚氰胺影响几万个无辜儿童的健康让人无法平静，央视曝光的生产沙琪玛违法添加硼砂、用工业盐生产加工假冒海天酱油的产品，生产假洋酒销往娱乐场所等等这些违法行为都是出自无证无照生产加工窝点，伪劣食品危害公众健康的同时，还会带来恐慌，像蝴蝶效应一样引发一系列社会问题。这些花样百出、屡禁不止的违法行为从另一个角度也说明我国对此方面监管存在漏洞，加强这方面监管研究，对公众身心健康及社会经济秩序稳定发展有着非凡的意义。

一、无证无照生产食品监管的基本理论分析

（一）无证无照生产食品的概念界定

1.无证无照生产食品概念

我国对食品生产有严格规定，《食品生产许可管理办法》对食品生产有着非常详细的概述和要求①。生产食品前提条件必须是正规企业，取得食品生产许可。与之相反没有取得证照进行食品生产就不符合规定，俗称为黑窝点，在此处生产出的食品存在安全隐患，甚至是有毒有害的。食品安全问题是当前一个非常敏感的话题，不仅关系到百姓身心健康，还会在国际社会给我们带来重大影响，严重影响我国在国际中的竞争力。所以我国一直高度重视食品安全问题，但食品方面的隐患仍屡禁不止频繁发生，这非常值得我们对现有政府监管和法制情况有所思考。

2.无证无照生产食品的监管

对无证无照生产食品进行监管根源在于其生产的食品不仅不符合食品生产的相关规定，还对外销售给公众健康带来隐患。“国家食品安全行政管理机构为行使和履行职责，依法对食品的生产、流通、运输、仓储、消费等环节进行组织、协调、控制和监督的行为”[1]。在市场经济中，食品加工生产不仅要符合市场发展规律，还要有政府作为主体的参与。因为政府介入是解决在市场经济运行过程中，由于市场不能调节的一些问题，保护公众利益不受侵害。

各国根据自己国情都会有采取适合自己的监管模式，在我国实施监管的主体责任人是政府。在我国食品安全法中有对各监管主体的要求及职能规定，但由于我国对于食品监管还是处于初级阶段，相关制度还是不太完善，需要进一步细化，增强可操作性。

（二）无证无照生产食品监管的必要性和重要性

1.满足监管的条件

无证无照生产食品一般都隐蔽不让人发现，产品质量方面更是无法保障，生产者为了实现利益最大化，多采购便宜的原辅材料，添加剂也是随意添加，无标准进行加工生产，再用假包装迷惑消费者，必然会在生产者和消费者之间形成信息上的不对称。这些信息对消费者而言很难及时发现，各种各样的添加剂，都是人们不熟悉的化学名称，究竟有没有危害，消费者根本不知晓。人们已经很难从配料表中看出产品质量的好坏，对所食用食品的组成、安全卫生状况可以说没有办法识别，即使发现问题也没有解决的能力。这就需要政府监管部门采取行之有效的办法来避免这些情况。监管是对自由的限制，信息不对称导致买卖双方对交易行为上的所获取的信息是严重不对等的，形成卖方占有更多优势，处于支配地位，这就导致消费者权益受到侵害，市场也不能通过自身调节这种不对等的关系，处于失灵状态，这是监管的原因之一。

原因之二是对公众利益造成伤害，监管是国家的一项职能，需要监管成本，耗费公共资源，只有当监管的社会收益大于监管成本的时候，监管才是可行的，否则得不偿失。如果市场失灵对公共利益没有造成明显损失，就没必要去管。比如拍卖字画等古玩，卖家就处于垄断地位，这种交易只影响交易者的利益，与公众无关，价高价低都是交易双方自愿行为，所以政府无需对此介入价格监管。当然如果只关系到公众利益的经济活动或者行业也并不是都要进行监管，比如粮食价格方面的管制我国就完全靠市场机制来调节，市场机制在粮食的供需中发挥着基础性作用。所以说既不能只因为市场失灵或者公共利益任一方面就决定是否进行监管，而是二者必须同时满足，政府才有必要或是必须进行干预。它的社会收益肯定要大于监管成本，不然任其发展会影响市场和公众双重利益，后果不堪设想。政府就要利用拥有检测资源，行政权力，技术水平发挥监管职能，政府代表着公众的利益，为公众的健康保驾护航势在必行没有推脱。

2.政府职能体现及保护人权的象征

政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。政府通过宏观调控和市场监管来实现公平有序的市场环境，维护经济的健康发展。在市场经济运行过程中由于市场失灵所引起的失衡，政府必须加以干预，防止危害进一步扩大。社会是由单个组织构成的，政府职能的实现不能仅仅依靠政府自身完成，要形成多元化的管理模式，大力发挥各级组织的作用，解决民生问题，必须从源头上杜绝矛盾。要从管理型政府向服务型政府转变，就要有效的动员社会力量，完成政府无力单独完成的社会服务，不同的利益群体代表不同的阶层，要发挥经济、法律、科技、道德等多种手段实现单一的行政鼓励到多元化管理的转变，特别是弱势群体的合法权益得到保护。只有这样才能有效发挥政府职能，才能更好完成监管目的。

每个国家的政府都有保护公民安全的义务，一个政府要为整个社会提供必要的安全，不然这个政府就会得到公众的质疑，如果公众享受不到公共的安全，那其它的如正义、秩序、公平等就更谈不上了。所以政府作为公共利益的代表主体，在制定某项食品的质量标准时，不仅要考虑该项产品的性能、安全系数，还必须考虑是否对公共利益造成损害以及社会伦理道德、文化传统等影响”[2]。国家通过食品方面的法律法规对公众的生命、健康、财产等基本权利进行保护，保障了人们安居乐业的权利。通过对无证无照生产食品等违法行为的打击，对生产加工食品和流通等环节的监管，从各个方面为公众基本权利提供保护。

3.维护食品行业健康有序发展

如果不对无证无照生产食品行为进行有效的监管和控制，就会造成不法分子用廉价原材料生产食品，这些工序简单，不经过检验的产品大量流入市场就会在销售价格上占优势，而那些正规合格的产品价格相对较高，这种不正当的竞争最终结果是使那些正规企业破产无路可走，会对食品行业造成很大冲击，如此恶性循环，将会给整个行业带来毁灭性打击。对食品提供者而言，失信者轻则一个企业，重则一个行业，会因信任危机而破产、倒闭，或市场被关联品替代而发生行业萎缩性危机；对食品监管者而言，食品安全一旦转化为社会性问题，则将会导致行政问责等后果[3]。只有严格的制止，才是对违法行为的否定，合法行为的认可和鼓励，可以保持经济秩序健康发展，形成一个良好的循环环境，促进经济发展。

二、我国对无证无照生产食品行为的监管现状分析

（一）监管所依据的法律

我国在食品方面的监管刚刚起步，与国际上先进国家的监管相比还存在差距，但我们还是在不断的探索与完善。

2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》是最明确的关于食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、检验、进出口、事故处理、监督管理、法律责任等方面的法律。再有如《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律。还有一些法规，如《流通领域食品安全管理办法》、《工业产品生产许可证试行条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）、《突发公共卫生事件应急条例》、《乳制品质量安全监督管理条例》等等，这些针对性较强，相比而言较为具体单一。此外还涉及到一些部门规章，如《食品添加剂卫生管理办法》。另外，在食品的生产、仓储、流通、消费、检验、进出口等各个环节都有相应的法律法规。所有的法律法规都为食品监管提供依据，只要是不符合其中之一生产加工食品，那么就会有相应的处罚，无证无照生产食品行为无论从哪个环节哪个角度说它都会处犯上述的相关法律法规。

（二）监管主体及职能

我国初步建立了食品安全监管组织体系，主要涉及15个部门，其中主要是国家食品药品监督管理局、卫生部、国家质量监督检验检疫总局、工商总局、农业部、商务部、环保总局、教育部。另外，铁道部、交通部、民航总局、科技部、国家粮食局、财政部、公安部等也涉及食品安全的某些工作。

“根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发【2004】23号）和中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发【2004】35号）的相关规定，无证无照生产食品监管主体及职能目前主要涉及：农业部门负责对初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节；工商部门负责食品流通环节；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督”[4]。

“《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（2007年国务院令第503号）中又明确了质检、工商和药品等监督管理部门在所在地同级人民政府的统一协调下，依法做好产品安全监督管理工作”[5]。遇到危险复杂的情况，公安部门也会配合执法检查工作。2009年颁布的食品安全法以法律形式确认了各部门的分工，设立食品安全委员会，为各部门的分工细化做了大量工作，各部门在各自职责范围内依法行使职权。

（三）监管权行使过程中出现的问题及形成原因

1.监管法律依据问题

首先，法制不健全导致监管中出现混乱。涉及无证无照生产食品法律法规之间的关系衔接性较差，按后法优于前法的原则，有时执行起来后法还不如前法适用。食品安全监管的法律条款比较含糊，一些法律条款缺乏明确的定义和解释，有些只对出现的问题有限定但没有具体的数量给予界定，处罚起来随意性较大。面对食品方面出现的新问题新情况，法律的缺失使得监管不力和滞后。一些应由地方制定的摊贩及小作坊的管理办法还没有出台，在监管上出现空白。一些标准的制定还没有统一，操作性不强，如有的食品还没有安全标准，而有的食品不同部门监管其标准也不一致。法规宣传不够深入，一些地方或部门不重视法律法规的宣传，特别是针对生产者消费者的宣传引导，致使一些诚信低下、法律意识淡薄的生产者生产加工有毒有害的食品流入市场，给消费者造成损失。

其次，惩罚不完善是形成监管不力的原因。针对这些无证无照食品生产除了没收生产工具、原辅材料等，没有其他强制性的处罚规定，所以才会造成屡禁不止的局面。对无证无照食品监管中发现问题的后续处理几乎就不能实现，出现了违法行为就去取缔，之后也没有相应措施与后续监管，违法成本过低，使得违法者有恃无恐。由于各监管部门有日常的工作，对其监管很难形成日常性规范性有规律的巡查。

2.监管主体间职责不清问题

首先，多部门监管容易造成各自为政，又存在监管盲区，再加上如果组织不好很难形成合力，实现不了监管效果。对无证无照食品检查中，食品安全办公室会协调多个部门联合出动，但在现场只会有其中一个部门是起主导作用，其他部门是辅助作用。或者几个部门各管各的，造成对整个违法事件不能统一监管的局面，把事件分成若干段，各管各的，不能完整的处理同一事件，法律震慑力显得不足，也不够严肃。工作的重心总是事后惩戒，缺少主动性，面对众多的违法生产行为，显得疲于应付。

其次，现行监管体制属于“分段监管为主、品种监管为辅”的模式。在实际监管配合中难免会受利益的影响造成监管缺失或越权。在部门利益驱动下，有利可图时就抢着作为，反之相互推诿。在有利益的环节，各个监管部门都会从自己部门利益出发争抢监管权[6]。如食品安全委员会在实际工作中只是宏观的对各部门进行协调，实际工作是基层部门去落实，在监管中出现的各种情况，食品安全委员会是不掌握的，这就要多方面的再沟通汇报协调，无形中加大监管成本，延缓监管效率，影响监管质量。但如果出现监管问题，食品安全委员会也会承担相应的责任，这样工作中难免消极，不利于职能的履行。

另外在分段监管中，从最初的初级农产品，经过加工、流通销售到公众手里，中间有个漫长的过程，难以对其进行细致的划分，所以简单的界定属于哪个部门管理有时容易造成理解上的偏差。比如对于毒豆芽的生产，有的地方就认定是初级农产品把其归属农业部门管理，有的地方认定属于生产加工环节就属于质监部门管理，对同一政策就有不同的理解。还有比如在市场里进行无证无照加工生产的经营模式，既可以归入生产环节也可以归入消费环节，这些情况极易造成监管上的盲区。这样就使不法分子有了可乘之机，也给受害人维护自身利益设置了障碍，监管中的漏洞造成了负面影响。

多部门分段监管这一体制是造成各部门之间工作衔接不紧密，责任分工不明确的主要原因。食品安全办公室的综合协调调动功能不能很好的发挥作用，所以在实际的监管过程中形成组织难、合作难、沟通难等问题。

3.其他方面问题及原因

首先，地方为了自身经济的发展，“考虑部门和地方利益，在管理上松散，监管存在漏洞，袒护违法行为，致使违反者肆无忌惮”[7]，认为交点管理费就可以为所欲为，执法者在检查中也是走走过场敷衍了事。“各级监管机构受地方政府的直接领导，上级监管机构只是业务上的领导，如农业部、商务部、卫生部等”[8]。在促进社会发展的同时，地方政府之间为了竞争和经济利益，难免不干预经济活动。对违法生产行为和造成的损失隐瞒，保护自己一方的平安。

其次，公务服务提供不及时、信息不对称等这些都是客观事实，市场的调节又有滞后性，因为市场机制不够完善，无法保证资源的最优化配置。“黑窝点”为了追求利益最大化成本最低化使用各种手段，在公众不知情的情况下，消费价格廉价的食品，而真正质量有保障的食品到没有了出路。生产者不顾道德底线添加非食用物质等违法生产，片面夸大食品质量，危害公众健康，如此恶性循环，导致违法行为猖狂，为了追求利益不法分子不惜铤而走险，不顾道德缺失而做出损人利己的事情。

再次，我国对食品中的许多有毒有害物质没有监测资料，如对二恶英、氯丙醇及一些真菌对公众健康的危害根本不清楚。我国食品相关检验机构5630家，但国家公布的可以提供公正数据的仅176家，其他4000多家没有通过计量认证，不能协助政府进行食品安全检测工作，这176家远远不能满足需求[9]。食源性、生物性、化学性对人体有危害的许多物质还没有建立检测标准和方法。即使食品中存在有毒有害物质也因为没有检测技术和标准而无法鉴别。伪劣食品没在生产中被遏制，如果流入市场，再没有检测环节的控制，无形中给不合格食品又开了一个通道。

另外，执法队伍中人员素质低下，缺乏经验，执法水平有待提高，这些都使执法效率不能很好的发挥，达不到预期的目标。少数经济不发达地区人们缺乏对食品卫生的安全意识，价格便宜食品就很有市场，再加上农民维权意识淡薄，遇到伪劣食品侵害自身利益的事也是不了了之，所以格外有市场。众多原因造成无证生产食品现象监管不力，导致违法分子有机可乘，使伪劣食品充斥着市场。

三、完善无证无照食品监管的法律对策

（一）规范监管主体明确监管职责

在无证无照生产食品安全监管主体及责任设置问题上，学界普遍认为监管部门的监管失职、监管不力是造成食品安全事故频发的重要原因之一[10]。那为什么会有这种观点？主要是我国的监管部门过多，各司其职，协调不好在监管中的关系，所以没有一个部门会主动检查无证照生产情况，也没有哪个部门对处置后的违法行为予以后续跟踪，认为都是别人的职责范围与我无关，形成可管可不管、可进可退的局面。在美国等一些发达国家存在着几个监管机构的问题，但一般不超过3个机构，而且分工十分明确。丹麦、爱尔兰都是典型的统一的监管机构行使监管职能。

监管者拥有独立决策权，最好的办法就是成立独立的机构。之所以要独立进行监管主要是因为无论是社会性监管还是属于经济性监管都要解决专业性很强的问题，这就要具备相关的专业知识才能胜任。监管者又是执法者、裁判员的角色，监管者的立场是否中立不受外界力量所影响，决定了监管过程和结果是否公平公正。所以独立性就包含二层含义：其一不能和其他政府职能所混合，由专业人员处理监管问题，不带有政治色彩，客观的分析解决问题；其二监管不会被其他利益所左右。比如在国外会出现换届选举时为了拉选票，做出损害被监管对象而倾向于消费者的行为，这种行为短期有效，但却影响了长期利益，所以一些发达国家采取监管机构直接向议会负责等应对措施。

因此我国现行的监管体系需要有大的变动，才能实现监管的效力。将监管权从那些关系不大的部门分离出来，调整决策机制，从中央到地方形成一条清晰的管理关系，不牵扯那么多利益关联的部门，理顺现在这种相互争抢或是相互推脱的局面。

对于食品生产而言，从原材料的采购到生产加工销售是个整体的过程，人为的将它分成若干段来管理，就缺少了连续统一性，各部门之间有各自职责，难免不形成为了各自利益发生冲突的结果。因此为了监管得力，要秉着独立性、公正性、权威性和专业性原则来设置监管机构，保证它的独立性，以此来改变现存的职责分工不清，界定不清晰、设置不合理等情况。由于在监管中会涉及很多专业性很强的技术问题，所以专业化必不可少。在满足独立化和专业化的前提下，也要防止两者配置的不均衡，避免出现重复设置、职能分散、沟通协调不畅等问题。

一个合格的监管机构一定要防止各种对公众生命财产健康带来损害的违法生产食品行为出现，要维护市场经济秩序和正常合法市场主体的权益不受到侵害，促进食品行业健康有序发展。这个机构可以制定符合食品安全生产、流通、使用方面的标准和法律，禁止和限制特定行为；依法进行管理和监督，参与市场主体资格的认定和验证，健全信用评价体系、风险评估体系，奖惩分明，宽严并举，建立一个完善统一、公平合理、专业化的食品市场体系；严格执法，尽职尽责，确保食品的质量、数量安全。

（二）明确无证无照监管的标准

1．健全食品安全应急体系

在无证无照监管中应着重体现预防为主的法律法规的制定，一般食品事件发生了才会做出补救，显得措手不及。应急分为事前、事中、事后三个阶段。事前的任务是预防为主，尽量通过一系列监管措施将各种事件都处理在萌芽状态，不发生安全事件。标准的制定、检测水平的高低直接关系这一环节。事中的任务主要就是及时处理、采取措施防止危害更大蔓延，把损失控制在最小的范围内，及时对外公布客观信息，随时监控事态的发展。事后就是消除影响，追究责任人责任，保障受害人的权益追偿，总结经验教训，防止事故再次发生。完善的应急处理系统应包括信息的收集、防止措施、应急处理措施、损害控制及事后控制，每一个阶段都应该有完备的程序和措施。保证在进行到哪个步骤都可以有条不紊，顺理成章。食品应急预案是应急处理机制的完善，对于及时控制事态，高效的组织救援，减少危害保障公众权益方面起着积极的作用。要进一步规范运行促进其发挥更大的作用。

发生食品安全事故应急处理涉及许多部门，要进一步明确分工和职责，处理过程中协调有序，把有限的资源用在最需要的地方。在其建设上应不断加大经费投入、人才引进、物质储备和技术支持。另外，要有针对性的开展应急演练，通过训练可以提高快速反应能力，提高人员的心里素质，从而在真的发生突发事件时可以快速出击。

2．完善我国食品标准体系

积极推广国际上先进标准，参考制定符合我国国情的食品生产标准，尽快对那些不适用落后陈旧的标准予以改革，确保消费者健康安全，以预防为主的标准体系。

检测能力薄弱是我国食品监管中一项主要问题，所以很多有毒有害物质都发现不了，在加上无标准可参考，不仅使我国公众健康面临威胁，在国际上食品问题也总是处于被动局面。日本能对400多种农药残留物进行检测，而我国只能检测出数十种。对地沟油的检测因为标准和检测水平落后，检测结果居然是合格的。这样的食品标准和检测水平使很多“黑窝点”生产出来的食品在市场上横行多时也不被发现，因为即使有监管人员在市场随即抽查进行检验，也发现不了任何问题，可能还会判定为合格产品。加大力量投入检测机构设备，提升检验人员素质是食品监管的基石。鼓励第三方检验机构的建设，为食品安全检测体系补充力量。变临时检测为常态检测，提高完善检测责任追究制，全面提升检测水平。

3.严格监管程序

政府在依法行使职权时，应改变观念，从过去的管制型，以处罚为目的转变为以服务为目的，充分体现以人为本。建立维护秩序，提供高效、优质的服务是重点。在监管中既要保护好人民的身体健康和社会和谐，又要保持市场经济的活力，彻底改变官僚作风，依法行政，强化人民公仆意识，变成真正的为公共服务的机构。

因为监管决定具有法律效力性质，所以监管过程公正透明对于决定的科学公正非常重要。严格依照程序履行职责，该哪个环节就按照步骤进行，是否需要听证、是否享受了陈述申辩的权利等等，不能跳跃和重复，依法是个必须做强调做的，这样监管机构的决定才能体现科学严谨，相关规则才能有效运行。不能出现监管中出现难题就回避的现象，只做表面功夫来敷衍，要切实履行管理职责。

公开透明是现代社会一个亮点，监管也不例外。透明是指监管机构决策依据的原则、相关信息及过程向公众公开[11]。转变原来那种被动不愿主动公开的局面，只有信息公开透明，公众才会了解有关政策。鼓励公众参与也是保证监管取得成效的一个方面，监管者是法律法规的执行者，在监管过程中难免由于疏忽或者个人利益产生错误，有了公众的积极参与，可以弥补监管者信息掌握的不足，避免在监管中出现漏洞，这同过去政府监管有着很大的不同，公众虽然不是监管者，却可以以灵活的方式参与到监管行动中，比如重要的监管方面建议和办法向公共征求意见，起到积极的促进作用。

（三）鼓励监管参与

1.消费者参与的促进作用

无证生产对于消费者而言处于优势地位，食品的生产过程添加的物质消费者无从知晓，所以处于劣势的消费者往往是食品安全事故中最大的利益损失者，在食品治理中应该是最有积极性的。对食品安全问题这个与自己利益密切关联的问题最为关切，所以是食品治理中最积极最坚贞的群体和力量。消费者在信息上也掌握着第一手资料，因为平时经常购买、消费时间久了就可以感到食品品质的好坏，所以他们是切身的体验者，这些信息往往是监管者所欠缺的。消费者是个巨大的群体，单个是薄弱的，但如果所有的消费者集合起来就是个庞大的队伍，可以发挥巨大的能量。“要实现食品安全的有效治理，就必须要充分挖掘消费者在食品安全方面自我保护的内在动力，充分发挥消费者的制衡作用”[12]。

经营者生产食品目的就是销售出去获得利润，消费者参与监督就可以对经营者违法行为进行制约，可以促使市场更加规范健康，淘汰不合格不安全的食品。如果消费者退缩就是对经营者生产不合格产品的纵容，二者之间的互动恰恰可以实现正反两面的利益较量。消费者可以就自己的损失直接或者通过司法途径得到补偿；也可以向监管部门或消协投诉举报，让经营者面临行政处罚的后果；还可以向媒体反映，造成舆论上的谴责。

消费者参与还可以弥补监管部门治理食品问题的不足。因为监管部门人力财力物力有限，很难保证信息量周全和准确，监管中由于个人利益也会出现徇私舞弊等现象。如果消费者积极参与可以为监管部门提供更多的信息，可以通过自身的经验将有用的信息反馈给监管部门，弥补这方面的不足。同时如果发现有监管人员违法行为也可以积极举报，避免腐败、监管不力情况的发生。

消费者参与可以推动社会监督。社会监督主要来源于公众、媒体、社团方面的监督。公众是社会监督的主要力量，而几乎所有的公众都是消费者，这样等同于消费者监督。媒体曝光的食品安全事件一般都是因为消费者利益受到侵害才会引起关注，消费者为新闻媒体提供线索，形成舆论监督。“在社会团体监督中，消费者是重要的监督主体”[13]。它的主要工作就是解决消费者的投诉问题，支持消费者通过法律解决不能调节的难题，离开了消费者这个基础，它就相当于一个空中阁楼。

购买食品消费者利益受到侵害，如果想要得到赔偿难上加上。在找不到源头，未确定的责任人等情况下，消费者权益受到损失，就应保证其权益可以得到伸张，损失应该得到补偿。因为消费者毕竟是无过错一方，此时就应有政府承担起这个责任，保障消费者权益是提高消费者积极参与食品治理的一个动力。

政府可以通过拨款先行垫付来预先弥补消费者的损失，保证患者可以及时救治，减少损失进一步扩大。待追到源头有了具体责任人时，在对其进行相应的处罚，追偿垫付的金额。如果因为造成损失过大，责任人也无力负担时，就像三聚氰胺造成的那么多患儿一样，还需政府通过救济手段解决那些受害者生活上的困难。这样一笔费用可以通过政府预算和捐助、社会保险等渠道筹集。毕竟消费者不仅仅是受害者还是公民，政府由于监管不到位出现的事故，还是应该付出代价。

2.实现举报奖励机制

现阶段根据相关法律法规对于食品方面违法举报人可向卫生、质监、工商等部门反映。这一规定看似宽泛，哪个部门都可以受理，实际上却特别不实用。因为公众并不了解哪些违法行为属于哪个部门管理，经常被推来推去，容易使监管部门的公信度降低。对于举报的途径应该以快捷简单为主，各个部门对外公布的举报电话再多，公众操作起来很麻烦也起不到作用。

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中有给予奖励的规定，但没有具体的数额如何操作，所以各地都根据情况自行掌握，给予举报人适当的奖励在相关规定中有要求，但实际情况很多地方并没有实行。消费者对食品违法行为进行举报是通过国家公权力来对自身权益的维护，目的是保护自己，但同时也使违法行为得到追究处罚。不管是违法经营者还是监管者都非常抵触类似事件，所以面对危险的时候，举报人就会权衡利弊做出选择，这样就会使违法者逍遥法外。建立举报机制就是要鼓励消费者多参与，和违法行为作斗争。将该奖励落实到实处，切实让举报属实的人感受到政府部门的诚信，更加积极的参与食品安全的治理过程中。

在现实中可能会有对举报人报复的情况，给举报人造成身体财物方面的损失。如果没有严密的保护措施，将使举报人面临风险，更会牵连到这一机制发挥应有的作用，所以对举报人信息应绝对保密，否则将追究相关人员责任，并根据具体情况确定对举报人的赔偿。

只有不断的完善相关机制建设，才能保证消费者积极参与进来，形成重要力量，一起发现问题监督违法行为，更有利于食品安全监管工作。

3.新闻媒体的监督

作为社会监督的组成部分新闻媒体的曝光功不可没，媒体可以迅速传播事实真相，广泛影响公众，实时跟踪事态的发展，能够指引公众立即认清事实真相，给违法者曝光在阳光下，使其承受巨大的舆论压力，从而使其不敢轻易走上违法这条道路。在监督生产经营者的同时，这把双刃剑也会监督监管者的不作为乱作为的行为。

近些年，通过媒体曝光的食品案件都引起了强大的反响。我们通过回顾三聚氰胺事件来说明媒体的作用。2008年9月9日，《兰州晨报》披露出来自甘肃农村14名长期食用某品牌奶粉的婴儿患上了肾结石。9月11日，《扬子晚报》等多家媒体披露在甘肃、江苏等地同样发现类似事件。新浪等网站也发出专题披露此事。9月11日，《东方早报》终于揭开品牌奶粉是“三鹿”奶粉这个面纱。同日，甘肃省和江苏省举行有关新闻通告。9月11、12日新华社跟踪报道事件进展。9月12日，卫生部表示严查事件相关责任人。13日，国务院对三鹿奶粉事件作出六项决定。当天，河北省委召开常委连夜召开扩大会议研究此事。17日，工商局要求各地开展婴幼儿奶粉的市场清查工作。17日，质检局决定从即日起取消企业免检资格。通过此事件的部分回访，我们可以感到新闻媒体在其中起到了关键性作用，如果当初不披露此事件，可能还会有更多的孩子受到伤害。此事绝不是相关人受到刑事处罚，一个企业倒闭这么简单，还影响整个奶行业的发展，经济的提高，甚至还有社会的稳定，因为当时没有明确说法之前，公众一片茫然不知所措，谈奶色变。可见新闻媒体的强大监督作用。

在挖掘展示丑恶一面的同时，也不忘宣传积极正面的一面。对于守法生产经营者及品质好的食品都要从正面给予宣传，保护和宣传好的方面，有利于守法经营者提高主体责任意识和生产积极性，从精神层面得到更大满足。同时也会使公众对好与坏的食品知识有清醒的认识，做好科普宣传工作，使假冒伪劣食品没有消费市场，从根本上杜绝这类产品的生产。

媒体要通过客观真实的信息来反映事情的真相和事态的发展，切不可只言片语、没有依据，为了追求收视率吸引公众眼球，做出夸大不实的报道，误导公众，那就有悖社会守望者这个冷静理性的称号了。唯有以科学、严谨的态度对待宣传报道工作，才不会陷入恶意炒作的陷阱，媒体的引导监督作用才会充分发挥。

4.食品安全监管行政执法与刑事司法的衔接

涉及食品药品安全的违法犯罪，严重侵害了广大人民群众的健康权、生命权和财产权，严重影响了社会诚信体系建设。高度重视打击假冒伪劣商品工作，是保护广大人民群众合法权益的紧迫任务。进一步加强与行政执法机关的联系沟通，健全工作机制，切实形成合力，不断提高办案质量、效率和效果，保护人民群众的合法权益，维护良好的市场经济秩序显得尤为重要。当前，食品安全作案方式不断翻新，犯罪手段更趋隐蔽。例如，犯罪分子由过去在食品中掺入有毒、有害物质转而采取技术手段从有毒有害物质中提取“食品”；针对食品的检测体系研制出检测“合格”的食品；利用互联网、快递等渠道进行销售规避监管等，给犯罪活动的及时发现和查处设置了重重障碍。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》已于2013年4月28日由最高人民法院审判委员会第1576次会议、2013年4月28日由最高人民检察院第十二届检察委员会第5次会议通过，在司法实践中，查处涉及食品监管案例并不多，主要原因有几个：一是我国食品监管主体涉及部门多，多头管理权责不明很容易造成认定困难；二是食品监管渎职行为与食品安全危害后果之间的因果关系判断比较困难；三是食品监管渎职入罪门槛过高，需要导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果才能适用，但“导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果”并不明确，没有具体量化，造成认定困难；四是食品安全专业性强，检察机关现有的人员结构、技术力量难以有效主动开展工作，多是发生食品安全事故甚至是媒体曝光后才介入案件查处；五是食品产业链条长、跨度大，全国统一的信息平台缺乏，异地犯罪线索移送机制不健全，加上地方保护主义，导致许多线索半途而废。而检察机关查处食品监管渎职犯罪，这次两高的《法释》明确食品监管渎职行为应以食品监管渎职定罪处罚，不再适用法定刑较轻的滥用职权罪或玩忽职守罪处理。当然，在食品安全监管体制完全到位前，现阶段如何既追究监管者的失职渎职责任又调动监管者履行职责的积极性，也是需要深入思考的问题。”一是如何认定刑法第143条规定的“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”，争论焦点主要围绕是否还要经过省级卫生行政部门确认的机构鉴定加以确认。经过反复争论，最终改变了将鉴定作为认定要件的做法，而是代之以检验报告，司法机关可以根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定。“司法解释将危险的判断由过去完全取决于专家交给了法官，专业技术判断变成了司法判断。这对于有效打击相关犯罪应该是有力的。”

注 释：

①《食品生产许可管理办法》第二条、第三条规定：在中华人民共和国境内，企业从事食品生产活动以及质量技术监督部门实施食品生产许可，必须遵守本办法。企业未取得食品生产许可，不得从事食品生产活动。

[1]郭宇华.试论食品安全与政府监管[J].今日药学,2008,（5）.

[2]张峰,李长健.论我国食品安全规制模式的整合与创新：基于经济法与行政法的双重视角[J].贵州师范大学学报（社会科学版）,2007,（6）.

[3]王艳林.我国《食品安全法》中的消费者保护[J].东方法学,2009,（2）.

[4]詹承豫.食品安全监管中博弈与协调[M].北京:中国社会出版社,2009.59.

[5]同上,152.

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[9]邹小南.我国食品安全监管现状、问题与对策[J].食品工程,2009,（1）.

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