论单独关税区的国际经济法律关系主体地位

董金鑫

(武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072)

在经济全球化的时代，跨国商事交易以前所未有的速度增长，打破了传统国界的地域束缚。在国际投资规模日益扩大、国际金融货币体系逐步建立、国际商贸方兴未艾的今天，“国际”有了新的含义，它不同于传统意义上的国与国之间的概念[1]，而取“涉外”的含义。涉外在国际私法上指民事法律关系涉及法院地国之外的主权国家或虽非主权但具有独特法律制度的外法域，在国际经济法上则指经济活动涉及另一主权国家或非主权实体的单独关税区。当代国际经济法中的“国际”，与其把它限定为跨越国境，不如将其解释为发生在由关境所划分的、包括单独关税区在内的各种单独经济体更恰当。而传统国际经济法理论对于单独关税区关注程度不够，使得对单独关税区在国际经济法律关系中地位的探讨成为迫切而必要的问题。

一、单独关税区的基本范畴

(一)单独关税区的含义

所谓单独关税区，根据《关贸总协定》(以下简称GATT)，是指“一个与其他领土间的大部分贸易保持着单独税率或其他单独贸易规章的地区”。该地区所享有的自主权仅限于处理对外贸易管理关系和与贸易有关的其他事项，诸如贸易谈判和磋商，解决贸易争端等。单独关税区在经济事项上自成体系，相对独立于其所属的主权国家，但自身没有包括经济主权在内的绝对主权。

以我国香港为例，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的规定其享有高度自治权，可以在经济、社会领域行使一定的对外交往权。在遵循外交事务隶属中央政府的原则下，可以中国香港的名义，在经济、贸易、金融、航运、通讯等领域同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，并签订和履行有关协定[2]。可见，香港虽不具有国家那样的国际法律人格，但在国际法上仍有其独特的地位，这一切源于中央政府的授权。事实上，香港正是以单独关税区这一主体地位加入了世界贸易组织(以下简称WTO)、亚太经合组织等国际经济组织。单独关税区主体的国际经济法律地位越来越受到各方的关注，特别是其在WTO体制中得到认可和发展后备受世人瞩目。单独关税区作为国际经济体系中的独立经济实体，拥有集立法、司法和行政于一体的某些职能，并在国家经济关系中具有享受和承担一定权利和义务的能力，全权代表着该单独关税区的经济利益。

(二)单独关税区与主权国家的关系

在论述单独关税区与主权国家的关系前，有必要对关境与国境的概念加以区分。关境(Customs Territory)，是指适用同一海关法或者实行同一关税制度的领域。一般来说，一国的关境与其国境的范围是一致的。但也存在一些国家和地区的关境和国境不一致的情形，诸如在设有自由港、保税区的国家，这些自由港及保税区因不在该国的关境范围之内，而被称为“关境以外的本国领土”；当由一国管辖的区域拥有足够大的经济自主权以至于实行与母国不同的关税制度时，该地区所形成的独立关境，即单独关税区。

单独关税区与主权国家之间存在政治和经济两层关系。首先，单独关税区在政治主权上属于其所隶属的主权国家，其关税领土是该主权国家不可分割的部分，该地区的外交、军事防务等涉及政治主权的事项，都由主权国家负责。其次，在对外关系上，由于历史原因或特殊的经济安排，国家往往会赋予单独关税区以高度的经济自主权，使其在包括关税体制在内的经济体制上自成体系，甚至享有一定的立法权和外事权。如WTO的成员绝大多数是国家，但也包含了中国香港、澳门和台湾这样的地方政府，这正是WTO的成员不称为国的原因[3]。单独关税区与主权国家的密切关系还集中反映在单独关税区的成立和消灭上。从成立上看，单独关税区参与国际经济法律关系要以其所属主权国家的明确认可或默示为条件。也就是说，单独关税区参与国际经济法律关系取决于主权国家的授权，其自身并不拥有独立的主权权利。从消灭上看，主权国家既然有权从本国所辖的领土中划出一定的区域作为单独关税区，当然也具有将其恢复到一般领土的权力。同样单独关税区的设立与撤销，也必须考虑所属国的意见。

二、国际经济法律关系的内涵

要探讨单独关税区在国际经济法律关系中的地位，必须明确国际经济法律关系的内涵。由于学者们对国际经济法的含义和范围认识不同，导致了国际经济法律关系的内涵也不统一。

(一)传统观点

国际经济法在传统上有着国际公法分支说和综合法律部门说之争，因而学者们对国际经济法的内涵有不同的认识。国际公法分支说的观点是，国际经济法调整的是国家之间、国际组织之间，以及国家和国际组织之间的经济关系[4]。作为国际法的分支，国际经济法的主体与一般国际法的主体一致，主要是各主权国家，另外还有类似国家的政治实体，以及政府间国际组织。可见，国际经济法是调整国家、类似国家的政治实体，以及政府间、国际组织间公法性质的经济关系的一种新兴领域国际法。持综合法律部门说的学者则认为，国际经济法律关系的主体有国家、国际组织、个人、法人及其他团体，其内涵包括了上述主体之间所有经济类型的国际法和国内法关系，是新兴法律部门[5]。综合法律部门说注重从实际需要出发，强调调整国际经济法律关系的国内法规范和国际法规范之间的相互联系，阐明国际经济法与国际公法既密切相关又有区别，越来越多的学者认同该说，但对国际经济法律关系内涵的界定却过于模糊。

(二)晚近的系统性观点

晚近比较全面而又有代表性的观点是，国际经济法调整国家、国际组织、自然人和法人之间发生的涉外民事流转关系或财产流转关系，以及国家对其管理、管制的关系，即被管理管制的财产流转关系[6]。在进行跨国财产流转关系时，国家、国际组织、个人、法人，以及其他团体都可以成为此类关系的主体。由于跨国财产流转关系具有跨越国界的特点，各国政府对本国的跨国财产流转关系进行管理和管制时，需要与其他国家协调，以国际经济条约的形式约定彼此的权利和义务关系，签订国际经济条约的结果往往会导致新的国际经济组织的缔结。因此，对涉外民事流转活动的管理、管制进行协调的只能是国家和经国家授权的国际组织。这种观点条理比较清晰、内容丰富，为探讨单独关税区的国际经济法地位提供了有效的分析模式。

三、单独关税区与国际经济法律关系

任何法律部门都要调整一定的社会关系，考察单独关税区能否具有国际经济法律关系的主体地位，关键在于分析其能否参与到此种法律关系当中。认定单独关税区能够参与上述三重国际经济法律关系，应主要从其跨国民事主体资格、经济管理的权限及承担国际义务的能力三方面考察分析。

首先，单独关税区政府作为民法意义上的机关法人，可以用自己的名义和其他民事主体签订合同，形成民事法律关系，以自己的财产承担相应的民事法律责任并不得主张豁免权，当然可以同营业地在他国的法人、自然人发生涉外财产流转关系。因此，单独关税区可以参与涉外财产流转关系。

其次，单独关税区政府作为行政法意义上的行政主体，由于具有关贸自主权，可以自己的名义对进出所管辖关境的货物进行监管。以我国为例，虽然2004年修订的《中华人民共和国对外贸易法》第4条规定国家实行统一的对外贸易制度，但由于历史原因，我国香港、澳门及台湾地区实行与大陆不同的关税制度，如果这些单独关税地区也改变原来的制度而实行大陆的对外贸易法，无疑会对该地区的国际贸易造成很大的不便，同时也违反一国两制的原则。因此该法第69条特别规定我国的单独关税区不适用于上述地域。总之，单独关税区可以参与对跨国财产流转进行管理的关系。

此外，单独关税区政府在所属主权国家的授权下，可以自己的名义参与对跨国财产流转进行管制的国际协调关系，缔结国际经济条约，成为国际经济组织的正式成员。以中国香港为例，1992年香港地方政府同荷兰签订了鼓励和保护投资的双边协定，开创了非主权实体缔结国际投资协定的先河。目前中国香港除了加入WTO和亚太经合组织等政府间国家组织外，还相继同荷兰、澳大利亚、新西兰、意大利等国签订了双边投资协定。由此可见，单独关税区可以参与对跨国财产流转的国际管制协调关系。就这种情形而言，单独关税区在国际经济法上的地位类似于国家。但不可否认，自1648年威斯特伐利亚和会以来主权国家在国际法制度中一直居于核心地位。然而这种地位并不必然地意味着国际法仅适用于国家之间[7]。在当代国际法理论和实践中，政府间国际组织和争取独立的民族毫无争议地成为国际法的主体，越来越多的学者认为个人和需承担社会责任的跨国公司也构成某些国际法领域的有限主体，这一切都源于国际法和国际关系发展的新需要。鉴于当代世界经济发展的新需要，单独关税区成为国际经济法的完全主体，尤其能参与对跨国财产流转的国际管制协调关系，也是顺理成章的事情。但单独关税区参与国际经济法律关系同国家相比仍有本质的区别。就权源而言，国家参与国际经济法律关系尤其是上述第三重法律关系是因为其固有主权的存在，而单独关税区则得益于所属主权国家的授权。作为国际法主体之一，单独关税区在国际法上的权利能力和行为能力是有限的，如单独关税区仅在国际经济组织中有主体地位，在国际法的传统领域诸如领土法、外交法上并没有直接承担国际法的权利和行为能力，在这些领域内不能成为国际法的主体。

四、单独关税区在WTO法律关系中的地位

单独关税区能参与全部的国际经济法律关系，突出反映在WTO法的规定当中。单独关税区不仅能够成为素有“经济联合国”之称的WTO这一全球性政府间的国际经济组织的正式成员，还可以享有并承担主权成员的权利和义务。

(一)WTO法对单独关税区成员资格的规定

WTO是政府间国际组织，其成员资格是严格限定于国家这一国际法基本主体还是允许其他主体的加入需要予以说明。《关于建立WTO的马拉喀什协定》第12条规定：任何国家或者在对外贸易关系，以及本协议和多边贸易协议所规定的事务方面享有充分自治的单独关税区，可以在它和WTO议定的条件下，加入本协定。为了将单独关税区纳入WTO多边贸易体系之中，WTO特别对特定词汇“country”和“national”的适用问题作出了专门说明解释。根据该解释，在WTO有关协议中所称的“country”应理解为包括同为WTO成员方的单独关税区。

独立关税领土的自主权无需另一成员方的证实。在GATT体制中，独立关税领土要成为正式缔约方，除了证明其在对外商业关系方面享有充分的自主权外，还必须由原来代表其接受GATT的缔约国发表声明予以证实。WTO不要求单独关税区的拥有国或者宗主国亦是WTO的成员方。同样，将 WTO协议第12条的规定与GATT第26条第5款C项的规定相比，可以看出如果单独关税区的宗主国不是GATT的缔约国，或者虽然是GATT的缔约国但没有代表该关税区接受GATT协定，那么该关税区是不可能成为GATT的缔约成员的。因此，GATT仅对宗主国是GATT缔约国且该缔约国曾经代其接受GATT协定的单独关税区开放。而WTO并没有要求单独关税区的所属国或者宗主国必须是WTO的成员，也没有要求所属国或者宗主国作为成员方事先代单独关税区接受WTO协议。因此从条文上来看，WTO对一切单独关税区都是开放的，所有的单独关税区都可能成为WTO的成员[8]。然而所属国或者宗主国在单独关税区加入WTO方面并非无所作为。在实践中，所属国发表声明确认单独关税区的身份地位，是单独关税区加入WTO时不可缺少的环节之一。

在现行的WTO规则下，单独关税区成为WTO成员有两种途径：其一，根据WTO协议第11条第1款的规定，如果单独关税区在WTO成立前已经是GATT缔约成员并接受了WTO协议且提交了相应的承诺表，就可以成为WTO的创始成员，如我国港澳地区；其二，如果单独关税区在WTO成立时没有能够成为WTO的创始成员，而是要新加入，则根据第12条需经过谈判并达成协议才能正式加入WTO。这种加入还要以经WTO部长级会议2/3以上的多数成员同意为条件，如我国台澎金马单独关税区。

(二)单独关税区与其他主权成员方的平等地位

WTO在当今世界经济活动领域具有的广泛性、代表性是任何国际组织所不可替代的。正因为WTO及其前身GATT在成员资格方面所作的创新，方使得单独关税区这一不具有主权权力的特殊地区，真正能以国际经济法主体的身份正式广泛地参与到世界经济交往之中。

中国在 WTO中共有4席席位。中国内地和港、澳、台同为WTO 的成员方，是平等成员的关系。具体表现为，(1)平等代表权。WTO协议第4条规定，WTO组成机构——部长级会议、总理事会由所有成员的代表组成，共同履行职能并采取必要行动。同时，WTO的分理事会和各委员会的成员资格也对所有WTO成员开放。因此成员的代表权来自于成员资格，与是否拥有主权无关。(2)平等的参与权和决策权。虽然在WTO体制中各成员方履行的义务不尽一致，但在规则的制定和多边贸易谈判方面仍享有平等的参与权和决策权。比如中国香港在某些场合，可以采取不同于中国的立场，并发出不同的声音。(3)平等的申诉权和独立的责任承担。根据《关于争端解决规则与程序的谅解书》第1条的规定，该谅解的规则与程序适用于依本谅解所列各协议中协商与解决争端规则所提出的争端，也适用于成员方之间关于他们的权利和义务的协商与争端解决。因此各成员方都有权诉诸争端解决机制，要求给予平等地对待。由于专家组对WTO领域的案件具有“强制管辖权”(compulsory jurisdiction)，即使主权国家和其领土范围内单独关税区之间产生WTO项下的经贸争端，争端解决机制也不会因为一方是单独关税区而不予受理。(4)平等参与区域经济一体化的权利。虽然WTO是顺应经济全球化潮流而建立的国际经济组织，但WTO允许成员方建立发育程度更高的关税同盟和自由贸易区。有学者认为，作为契约性条约的WTO诸协定并未授权单独关税区签订自由贸易区协定，单独关税区加入WTO不能使其在WTO之外产生任何权利，即无权签署自由贸易区协定[9]。这种观点不妥，WTO允许包括单独关税区在内的成员方建立更有利于经济尤其是贸易一体化的关税同盟和自由贸易区，并将此种情形作为WTO法中的合法例外，这充分表明单独关税区可以广泛参与国际经济法律关系。

五、结束语

由于单独关税区能够作为民事主体参与跨国财产流转关系，并能够作为监管主体参与到对跨国财产流转活动进行管理、管制关系，还能作为国际经济组织的成员参与到对跨国经济监管进行的协调关系当中，因而单独关税区已经具有国际经济法律关系中的完全主体地位，这一点为WTO法所证明。但是单独关税区不同于主权国家，其在国际法上的主体地位和活动能力是有限的，这取决于其所属主权国家的授权。总之，单独关税区的兴起丰富了国际经济法主体资格的基本理论，也必然会对国际经贸实践产生重大影响。

参考文献：

[1] 杨 俊.论单独关税区的国际经济法律地位[D].上海：复旦大学，2004：6.

[2] 王献枢.国际法[M].北京：中国政法大学出版社，2007：58-59.

[3] 张乃根.国际法原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002：300.

[4] 王铁崖.国际法[M].北京：法律出版社，1981：421.

[5] 余劲松，吴志攀.国际经济法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2009：5-8.

[6] 张晓东.国际经济法原理[M].武汉：武汉大学出版社，2005：2-11.

[7] Bas Arts，Math Noortmann，Bob Reinalda eds.Non-state actors in international relations [M].Aldershot：Ashgate，2001：59.

[8] 臧 立.论WTO与单独关税区[J].外交学院学报，2001(3)：67.

[9] 朱兆敏.论两岸经贸合作机制与区域贸易一体化的法律问题[C]//孙琬钟.海峡两岸WTO法律论坛论文集.北京：北京大学出版社，2007：47.