《慈善法》将扫除慈善发展障碍

文/褚蓥 清华大学公共管理学院博士后

（图/CFP）

长期以来，我国的慈善法都处于缺位的状态，而代替它履行职能的是国务院颁布的三个条例。这三个条例的效力层级过低不说，而且颁布的时间也都有些年头了。芦山地震以后，慈善立法再度成为人们关注的焦点。如何有效管理人们捐助的善款，如何在灾后对参与灾区重建的组织进行长效监管，以及如何保证接受善款的公益组织披露的信息及时真实有效，这一系列话题都受到人们的持续关注。

长期以来，我国的慈善法都处于缺位的状态，而代替它履行职能的是国务院颁布的三个条例。这三个条例的效力层级过低不说，而且颁布的时间也都有些年头了。这三个条例最“年轻”的一个是《基金会管理条例》，但也是2004年颁布的，在实际使用中明显已经跟不上社会形势，应该予以修订了。

不过，目前《慈善法》还仅仅处于人大常委会的备选项之中，并未付诸实践。现在正在修订的是三大条例，据称2013年年底前会出台。但这也已经足以让人们期待了。那么，这次立法中可能会涉及哪些重点问题呢？

《慈善法》该管哪些组织

修订法律，看起来简单，做起来难，需要考虑的问题太多。其中，首当其冲的问题是，《慈善法》该管哪些组织？

要想出台一部总括性的法律，就必须要有一个总的逻辑体系。所以，有一个问题必须搞清楚，那就是在“公益组织”这个大帽子下，要装进哪些东西？

目前，我国并没有关于公益组织的统一定义。业内通常把公益组织分成三大类，包括：基金会、民办非企业单位、社会团体。但是，民办非企业单位有一个兄弟叫“事业单位”。事业单位中有一些组织也是公益性质的，那是不是也该装进公益组织下面呢？社会团体有一个姊妹叫“人民团体”，比如妇联、共青团、红十字会等，那么这些组织是不是也该装进公益组织下面呢？

另外，民办非企业单位中有不少是可以营利的，比如民办学校。那么，营利性质的民办非企业单位是不是也可以算作公益组织呢？

对于这些问题，据笔者推断，此次三大条例的修订可能会为未来《慈善法》出台做好铺垫。这也就是说，本次三大条例的修订将对组织的类型做出梳理，以便为未来《慈善法》立法减少障碍。

笔者认为，有一种梳理方式是可行的，那就是把组织的类型框架拆散。这也就是说，不要搞什么三大类组织、四大类组织，而是搞成几十类的组织，每一类组织都有自己的特色，都有一个专属的名称。而且，以后出现新的组织类型后，就往整个体系里面加一个新的类型，而不需再做大的调整。这个立法经验来自于美国的税法。美国税法下规定了三十多种不同类型的组织，每一种都有自己的专属名称。这样一来，就不用担心组织分类分不清楚的问题了。

公益组织注册是否会更容易

我国的公益组织之所以发展不起来，除了社会环境因素以外，一个重要的原因是政府把门槛抬得太高，导致很多组织的负责人拼了命地往上爬也翻不过这个门槛。比如，之前要想登记一个基金会，最低也要跑到省级民政厅去注册，而且还要找一个省部级的婆家来挂靠。登记注册要准备一大堆文件不说，单单登记手续就会把人跑断腿，来来回回折腾少说两个月。所以，很多草根公益组织只能望而却步。

除了登记注册手续麻烦以外，公益组织最痛恨的就是住所地的问题。民政登记仿照工商登记，要求来登记的公益组织必须有一个办公地点。结果很多公益组织根本就没有实力去租办公室，而且就算它们有实力租办公室，也真心用不上。有的组织在领导人家里商量完该怎么干以后就分头行动了，根本不用什么办公场所。所以，这个规定让很多草根公益组织的负责人伤透了脑筋。

本次修订，登记注册的门槛肯定要降低。首先，业务主管单位这一规则已经被取消了；其次，登记手续也将会有所简化。至于住所地规则能否取消的问题，目前尚无定论。就笔者看来，取消住所地规则并无不妥。笔者曾访问过德国的公益组织，结果德国有一家公益组织最初的登记地竟然是负责人的卧室。现在这家公益组织已经发展成为欧洲非常著名的一家大型协会了。所以，取消住所地规则是可行的。

税务规则会修订吗

组织成立以后，就该考虑收入问题了。一有收入就会牵扯到纳税。所以，税务规则也是各家组织尤为关心的问题。长期以来，公益组织相关税务规则有两大弊病：

第一，免税和抵税资格分立。所谓免税资格，指的是人们把钱捐给公益组织后，公益组织可以免缴企业所得税。所谓抵税资格，指的是人们把钱捐给公益组织后，公益组织会向捐款人开出一张抵税票据，捐款人可以凭此抵扣个人所得税（如捐款人是企业的，则为企业所得税）。

在我国，这两个资格是分开的，公益组织需要分头去申请。其中，免税资格比较好弄，门槛较低，而抵税资格则很难申请得到，很多公益组织都没有。这也就导致很多公益组织没法吸引人们捐款，因为向他们捐款没法享受税收优惠政策。在这种环境下，多数草根公益组织生存尤为艰难，而少数背靠行政体制的组织则吃的脑满肠肥。

第二，免税范围太窄了。我国公益组织收入免税的范围实在是太有限了。除了捐款可以免税，买国债可以免税以外，其他如投资收入、服务收费等都要缴纳高昂的企业所得税。公益组织的收入本来就很有限，再加上又被国家收了一道重税，留下来的钱就很难做成什么大事情了。而且，其实国家收公益组织的企业所得税并无道理。公益组织不是企业，它们挣的钱也不分红，不涉及收入二次分配的问题，把钱留下来做点公益的事情也不是坏事，完全可以让公益组织自己来支配。

这两大弊病常年困扰着我国的公益组织。那么，在本次三大条例修订时，这两个问题是否能够得到解决呢？笔者以为，解决的可能性很小。这是因为这两个问题不仅牵涉民政部门一家，还牵涉到税务局和财政部。如果无法在这三个部门间协调一致，是很难推动涉税问题的修改的。从目前来看，三大条例的修改仅仅是民政部一家在主持，并未牵扯到税务和财政部门。所以，在本次修改中，解决这两个问题应属无望。不过，未来在上升到《慈善法》立法时，政府应该会给出一个明确的说法。

公募资格会放开吗

长期以来，公募资格是一种特权，专属于少数公募基金会、公益性质的事业单位以及政府。这些拥有公募资格的组织都是官方背景的组织，否则就甭想弄到这一特权。

所谓公募资格，指的是向社会公众公开募捐善款的资格。这和接受捐赠是两个概念。比如，非公募基金会可以接受人们的捐赠，但不能主动向公众募捐。

正是因为这个资格很稀罕，所以，以前一遇到灾难，在人们眼前出现的总是那么几家组织，如红十字会、慈善总会、宋庆龄基金会等。除此以外，就没有更多的选择了。但这种情形显然不符合社会的发展趋势。公益行业只有经受市场的公开竞争，才能越来越强。否则，老是那么几家组织玩“排排坐，分果果”，这个行业就永远只能是个长不大的孩子。这也是为什么大家尤为关心公募资格是否放开的原因所在了。

关于公募资格放开这一问题，2012年6月出台的《广州市募捐条例》就曾尝试性的放开了一个口子，规定除红十字会、慈善会和公募基金会可以公开募捐以外，慈善公益类的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位也可以公开募捐。但这一条例仅适用于广州市，不具有全国效力。

在本次立法中，公募资格问题自然也是讨论的焦点。笔者以为，放开公募资格，虽然可能出现一些不规范的情况，但利大于弊。之所以这么说，是因为募捐是公益行业的一个重要收入来源。通过募捐，能够促进公益组织的专业化，也能够有效的实现公益行业的优胜劣汰。

公众能否知晓善款去向

除了以上问题，公众更为关心的是自己能够查到善款的去向问题。这也就是信息披露的问题。之前，在三大条例中，对信息披露的规定都很简单，缺乏实操性。另外，对于基金会领域还有一部《基金会信息公布办法》，但也规定的比较笼统，对公众更为关心的自己的善款去向问题并未作出规定。

笔者认为，我国公益领域的信息披露主要的问题是规则太笼统，要求太简单，信息披露渠道太少。我国的规则都只是对信息披露的内容作了含糊的规定，而且披露的要求太低。比如，对基金会年报的披露要求，仅仅强制要求公开摘要。而反观美国的规定，则十分详细，比如规定不仅要披露理事长的薪水，还要披露理事长每周工作的时间。同时，我国对信息披露渠道规定方面也太少，导致很多组织都可以逃避披露。而外国通常规定必须同时采用四、五种披露方式，以满足公众的知情权。

在本次立法中，信息披露这一问题肯定是重头戏，三大条例都会对此作出规定。至于，是否会详细到每一笔小额捐款都说明去向，笔者以为不太可能。这是因为很多小型组织尚不具备这样的财务处理能力，把要求提高到这个程度是不切实际的。

总之，《慈善法》必将对公益行业的众多问题都作出调整。这些调整将促使我国的公益行业走向现代化，就像是美国19世纪末的慈善法推动美国的公益行业走向现代化一样。