县级政府在绿色经济发展中的管理机制创新研究

李国敏 卢 珂

(1.武汉大学水利水电学院，湖北武汉430072;2.湖北大学商学院，湖北 武汉430062;3.武汉科技大学文法与经济学院，湖北武汉430081)

党的十八大指出:“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求就是坚持科学发展。以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。”可见，发展是党执政兴国的第一要务，但发展不等同于单纯的经济增长，必须坚持经济发展与资源环境相协调。而发展绿色经济则是转变发展方式，实现社会经济又好又快发展的基本途径，特别是在当前经济发展与环境保护的矛盾还比较突出的状况下，作为国民经济基础单元的县域经济，应担负起绿色经济发展之责，为社会经济可持续发展和“节能减排”创造良好的条件。因此，在县级市的绿色经济发展之路中，建立并运行一套行之有效的政府管理机制，是建立廉洁高效、运转协调、行为规范的政府管理体系的必然要求，对于整个国家经济和社会的全面、健康、快速、协调发展都具有十分重要的意义。

1 县级绿色经济发展的基本要求

“绿色经济”一词，最早出现在英国经济学家1989年所著的《绿色经济蓝皮书》里。进入21世纪，绿色经济成为一种“绿色运动”，不仅涉及资源与环境问题，还渗透到社会各个方面。一般认为，绿色经济是一种新兴的、独立的经济形态，是继原始经济、农业经济、工业经济、知识经济之后的又一个先进的、基础性的经济形态。它是主要以市场为导向、以传统产业经济为基础、以经济与环境的和谐为目标而发展起来的一种新的经济形式，是为了适应生态环境保护与人类健康的需要而产生并表现出来的一种发展状态，其实质是一种对世界能源日渐枯竭状况的有效应对措施。特别是在国际金融危机和环境危机双重压力之下，绿色经济作为一种基础性的经济形态，它实际上已综合并包容了循环经济、生态经济、清洁生产等各种有利于可持续发展的经济技术模式。当然，循环经济、生态经济、清洁生产等具体模式又都是绿色经济在不同领域和层面的表现形式，是绿色经济的有机组成部分。在目前，尽管绿色经济浪潮在全球范围内迅速推进，使工业文明向生态文明转型、传统经济向绿色经济转型，已成为经济发展的主流，但在中国县域，由于生产模式较低级，发展水平也较低，绿色经济发展的任务仍然十分艰巨。因此，县域发展绿色经济，必须努力做到以下几个方面:

1.1 优化产业结构

目前，中国县级市正处于工业化和城镇化加快发展阶段，传统产业(如冶金、化工、纺织等)仍占较大比例，县域经济增长相对粗放乏力的特点较为突出，造成能源消耗较大，碳排放量居高不下。这种依靠过量消耗资源和牺牲环境的经济增长，不仅成本高、效益差，而且严重损害环境、影响发展后劲。这就要求加快传统产业优化升级，鼓励传统企业采用新技术、新工艺、新材料、新设备等，改造企业的产品开发、工艺流程等环节，用信息技术改造提升传统产业;同时也应鼓励企业主动退出一些层次低、缺乏竞争力的产业，积极发展技术引领型产业，优化发展资源利用型产业，着力发展新兴战略性产业，从而促成产业结构升级换代。为此，广大县级市要坚定不移地走低碳经济之路，并着眼于城市的长远发展，立足于资源环境的承受能力，结合现有的、自身的资源禀赋、区位条件和发展基础，因地制宜选择与发展主导产业，推动产业结构适度高级化，积极发展战略性新兴产业，努力实现经济发展与环境友好的良性互动。

1.2 转变经济发展方式

鉴于目前经济发展方式所存在的缺憾，作为经济发展基础单元的县级市不仅要把转变经济发展方式作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，而且应从制度高度、全局角度、系统维度等方面加快推进经济发展方式转型与升级，要在关注发展速度和经济总量的同时，更要重视发展的质量效应和可持续性问题，还要在推动经济持续稳定增长的同时，确立合理的经济发展模式，从人与自然相背离以及经济、社会、生态相分离的发展形态向人与自然和谐共生以及经济、社会、生态协调发展形态转变。这就必然要求实施两个基本转变:一是加快从数量型增长向质量型增长转变，由过去的单纯追求产出能力和总量规模进一步向提高发展质量和效益转变，摒弃单纯最求速度的经济发展观念和模式，从而把经济发展纳入“效益增长”和“绿色增长”的轨道;二是加快从市场主导型向消费主导型转变，要坚定不移地走内需发展道路，立足于扩大国内消费需求，形成经济的内生增长发展模式。

1.3 协调经济发展与生态环境保护的关系

事实上，“绿色发展”常常与生态、环境保护紧密相关。因此，发展绿色经济，就必须协调好经济发展与生态环境保护的关系。也就是说，在发展经济的同时，必须要做到:一是要以改善整个社会的生态环境和人居环境为目的，加强城市绿地建设和生态保护;二是要通过技术创新和产业结构调整，不断降低经济发展的能耗强度，积极开发新能源，控制温室气体排放;三是要严格控制大气污染，加快城市污水处理设施建设，保护地表和地下水环境;四是要强化绿化指标控制，实现城市均衡发展，确保各项绿化指标达到较高水平;五是要实施生态保护战略，有效保护森林和湿地资源，按照城市卫生、安全、防灾、环保等要求建设城市公共绿地、防护绿地和绿化隔离地区;六是要加强城市景观和自然、历史风貌保护，突出地域特色，从而促成绿色经济发展特色内力的形成，为环境友好下经济快速发展铺平道路。

2 绿色经济发展中县级政府管理机制问题

虽然政府在发展绿色经济的过程中有着不可替代的作用，但随着市场经济发展和改革的不断深入，在整个社会经济文化已取得了较大的进步、社会形态发生了较大转变的状况下，政府管理机制在深度和广度上还存在着较多问题，已严重阻碍了绿色经济的构建与发展。

2.1 政府管理理念不科学

中国传统的政府管理理念是建立在计划经济的理论基础上的，是一种“权威主义的统治理念”。在这种管理理念支配下，其必然结果:一是政府管理更多地体现出直接维护政治统治的工具性作用，而不是对经济社会文化事务的社会化管理及提供公共产品的服务性作用;二是政府管理往往以政府自身的规则为导向，而不是以社会公众的需求为依归;三是政府管理更多地强调对上级负责，而不是对社会负责，从而忽视了建立和发展广泛的社会公共责任机制，容易导致政府行为的随意性和非理性(事实上，政府理性本身就具有有限性)。因此，在传统的管理理念中，政府往往成为高高在上、“自我服务”的官僚机构，是社会唯一的权力中心，这就造成政府权力向社会生活全方位渗透，使政府的权力范围超出了“应当”的范畴，特别是某些本应由社会自行解决的问题、社会组织自己承担的责任，政府也习惯于大包大揽，从而降低了社会公众的政治功效感，成为政治冷漠的重要诱因。

2.2 政府职能定位不合理

在经济发展中，中国县级政府大多往往从自身利益出发，对市场、社会和个人进行全面的、直接的干预或介入。这种干预或介入不仅涉及宏观调控，而且还包括企业的许多内部事务，致使政企不分、影响行政效率和经济效益，而且在利己与利公的角色冲突中，政府的公共服务职能不断遭受自利性地侵蚀，使得政府服务社会、服务民众的职能被弱化，从而导致政府职能的“越位”、“错位”和“缺位”。政府职能定位的不合理主要体现在政府与市场关系、政府与社会关系的不合理，他们之间没有形成良性互动。这是因为，一方面，在政府与市场的关系上，政府完全处于主导地位，市场配置资源的基础性作用并没有得到充分的发挥，往往还是由政府说了算，而这种政府行为实际上是政府过度干预市场行为的表现，容易导致政府不恰当地扩张自身权力而忽略提供公共服务，从而严重遏制了市场这只无形之手的力量，使得市场在该发挥作用的时候、在该发挥作用的地方难以有所作为;另一方面，在政府与社会的关系上，政府仍然作为国家和社会公共事务的唯一管理中心和权力中心，政府扮演“全能政府”的角色，通过国家的强制力量来汲取和整合一切资源，包揽一切国家和社会公共事务，非赢利组织、公民自治组织等第三部门以及非公有制中的民营中介机构和组织还没有充分发挥有效作用，不能分担政府管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责。因此，政府职能定位的不合理，必然导致政府职能的扩张与社会自治能力的消弱。

2.3 财政制度中环保成分不足

从现实来看，县级市当前日益严重的环境污染问题，正是缺乏环保投资的制度建设的一种反映。具体而言，其主要表现:一是目前还没有建立起有利于财政环保投资稳定增长的政策法规体系，以确保政府对环保的刚性投入，提高财政投资的效率和效益;二是现行税制中大部分税种的税目、税基、税率的选择都未从环境保护与可持续发展的角度考虑，还没有真正意义上的环境税与资源税，尽管现有税种的设置为资源保护、环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。当然，财政制度中环保成分的不足，必然使县级政府治理环境保护的公共财政支出难以为继，进而成为绿色经济发展的障碍。

上述这些问题的存在已成为县级市发展绿色经济的障碍，必须加以解决。因此，如何适应发展绿色经济的要求，加快县级政府管理机制创新，提高政府治理能力，是当前一项重大而紧迫的战略任务。

3 创新县级政府管理机制之途径

政府管理机制，是指在政府管理过程中政府管理现象的各个侧面和层次的整体性功能及其规律，包括其运行所依据的原理和原则，运行过程的状况，亦即政府的基本职能及其动态运行过程［1］。在县级市绿色经济发展的过程中，创新政府管理机制，还必须适应新形势的需要，从健全科学决策机制、完善行政执行机制、健全民主监督机制等方面着手，逐步完善政府管理运行过程。

3.1 健全科学的县级政府决策机制

任何一级政府决策方案的形成总是在一定的决策机制下完成的，县级政府决策也不例外。政府决策机制在整个政府决策活动中处于举足轻重的地位，它体现为不同主体间有机联结，以相互联系和相互作用的功能运作模式，形成关于政府决策权力分配和关于政府决策运作的程序、规则与方式等一系列制度性安排的总和。因此，必须从政府决策机制入手，提高政府决策科学化、民主化水平，推进决策制度化建设。

首先，在决策前，政府既要重视社会生活中出现的热点、难点，也要关注一些潜在的经济社会政治问题，要建立和完善一套能敏锐、及时、准确地觉察潜在的或已经出现的公共问题的预警系统机制，并且能将已经备受公众关注的公共问题早日提入决策议程。同时，还要建立健全专家咨询机制。政府在重大决策前，要通过召开会议、个别征询等形式，广泛听取社会各界人士(专家、学者和资深党政离退休人员等)的意见，广泛征求社会团体(政协组织、各民主党派、工商联等)的意见，对日趋复杂的、专业化的经济社会政治问题，更要借助有关专家的知识和智慧，善于把决策者的“内脑”与研究部门或参谋智囊机构的“外脑”、把决策者的“善断”与参谋人员的“多谋”结合起来，使他们在重大决策的调查研究、方案设计、政策咨询、决策论证等方面发挥作用，成为决策班子的参谋部、智囊团［2］。

其次，在决策中，要拓宽公众与政府的沟通渠道，不断完善人民群众利益诉求和利益综合的机制。如不定期地进行问卷调查、民意测验以及网上论坛和决策听证之类的形式，让公众可以就他们所关心的问题发表意见、参与讨论，这既是服务于人民、服务好人民的前提和基本要求，又可防止决策的片面性、盲目性和主观性，还能避免或减少决策的失误。

再次，在决策后，要建立健全决策的评估和修正完善机制。通过建立健全民意测验和社会舆论调查系统，建立健全政策功能分析系统等方法和手段，对政策的结果和实施过程进行内部评估和外部评估，既能使政府决策在实施过程中有可能得到进一步的修正和完善，把决策的偏差及其产生的不良后果减少到最低程度，又能够强化公众对政府决策的了解，增强对政府决策的认同感。

3.2 完善县级政府行政执行机制

由于县级政府自主权的扩大，政府获到了更多的执行资源，而对于政策执行客体的反馈也将会具有更加灵活的处理方式和处理权力，可以审时度势地及时地依据反馈内容，改进执行方式和目标。因此，必须从以下几方面着手，完善行政执行机制:

首先，要建立利益整合机制。众所周知，政府是公共利益的代表，内在地具有公共性职能，但政府作为自身利益的主体，也必然具有自利性。所谓政府自利性，就是与政府公共性相对应的不占主导地位的一种政府属性，它表现为政府以潜在或显在的方式去追求政府自身的利益，为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。县级政府具有自我的地方利益，强烈地影响政府的行政执行效果。这是由于:一是地方政府与本地方存在着比较紧密的共容利益，导致政府在政策的制定和执行中往往成为本地方利益的代言人，所以县级政府在执行公共政策的过程中，往往也会受到自利性的消极影响，常常出现执行效果偏离政策目标并产生不良后果的政策失灵现象，也就是通常所说的“上有政策，下有对策”;二是新的政策常常意味着利益在各部门之间的重新分配和调整，必然会受到来自部门既得利益集团内部力量的掣肘，所以县级政府在执行公共政策时，也会面对比较强大的阻力，容易导致公共政策的执行半途而废或流于形式。因此，必须通过建立兼顾全局利益与地方利益、短期利益与长远利益、集体利益与个人利益的整合机制，加强各利益主体之间的协调、约束，尽可能实现利益的双赢和多赢，从利益的角度减小执行的阻力，为顺利执行创造良好的环境。

其次，要合理配置行政执行机构。政府执行是靠行政组织来贯彻实施的，只有科学配置行政机构，明确行政职能部门的职能，划定行政职能部门的机构设置和人员配置，建构科学合理的行政体制，才能有效地提高政府执行力。具体而言，一方面，要根据“结构合理，配置科学，程序严密，制约有效”的原则，改革现行行政执行体制，下放权限，明确责任，划定权责关系，以避免因人设事、人浮于事、敷衍了事等诸现象;另一方面，要合理设置横向间的政府组织机构，进一步优化和规范政府各职能部门的配置，政府职能部门之间要分工合作，密切联系，通过实现沟通手段和技术现代化，加快信息传递速度，以使各部门、各单位、个人之间建立通畅的联系渠道和良好的工作关系。

再次，要构建高效灵敏的公共管理系统。在当前突发事件日益增多的背景下，政府迫切需要快速反应的行政执行过程。这就要求，公共管理系统必须能够对于社会突发的新情况、新问题做出快速高效的反应;并做到在最短的时间内发现问题、研究问题和解决问题［3］。具体而言:一方面，需要化繁为简，避免行政体制安排中出现政出多门，各自为阵的分离状态;另一方面，需要建立高效的政府组织资源配置机制和政府内部资源配置常规流程和应急流程，把各种人、财、物、技术、信息等资源，按照科学合理有效的原则进行配置，注意在兼顾全面的基础上，保证执行的重点部门和重点任务享有资源获取优先权，从而保障政府机构高效运转和政府执行有效推进。此外，还应以法制化手段制定规定各级政府组织在执行时必须遵守或者参考遵守的流程，以保证政策执行指向正确的路径，保证执行的顺畅。

3.3 健全民主监督机制

随着县级政府自主权的扩大，尤其是财权的扩大，使得县级政府有了更大的对社会事业进行投资的能力，但也可能由此而带来腐败，导致决策的“暗箱操作”问题，而且由于省级政府管理的外延广，地域也更广，使得省级政府主要是对具有全局性的、宏观的事务作出规定或指导，并相应地监督县级政府的行为，加之省级政府对县级财政直管上的力不从心，使得省级政府对县级政府的监督和约束力度被削弱，产生“监督盲区”问题。目前权力监督制约机制主要以“自上而下”的方式实现，行政层级减少后监督制约的能力也会因此降低，某些县级政府出于地方保护主义思想，在对各项社会事业作决策、作取舍时，更偏向于选择符合自我价值取向、利益偏好的决策方式，形成与省级政府的政策规定、要求相左的决策方案［4］。因此，必须从以下方面健全民主监督机制，加强对县级政府权力的制约:

首先，在内部监督机制上，除了保持日常的上级监督和审计监督，还要求监察部门享有独立的地位。这就需要将地方监察机关的双重领导体制变革为垂直领导体制(完全独立于同级地方政府的垂直管理体制)，使县级监察部门自成系统，由上级监察部门垂直领导。县级监察机关在履行监控职能时，只向授权组织负责，不受县政府的领导和其他机关的干扰，以增强监察部门的独立性和权威性。同时，还应该相应扩大监察部门的职权，行政监察应该在事前、事中和事后监督三种状态中全程介入，尤其是要强化预防监督，从事前监督入手，确定监督目标，制定科学的监督计划，使行政监察科学化、规范化。

其次，在外部监督机制上，要建立人大监督和群众监督的“双重”制约机制。从法律上说，县级政府是县级人大的执行机关，必须由它产生并对其负责，接受其监督，而且县级人大及其常委会的监督在本行政区域内的监督体系中居最高地位，比其他形式的监督更具有权威性，所以强化人大监督机制是制约行政权力，防止权力腐败的根本途径。同时，群众监督是所有监督机制的基础和力量源泉，是一种最根本、最直接的监督主体，所以健全群众监督制约机制，就是要扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督权，建立全过程的群众跟踪监控机制。

再次，建立各监督体系的协调机制。各种不同形式的监督体系，包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督与舆论监督，应互相配合，协调一致，形成合力，才能发挥监督机制的整体效能。因此，要以广泛性的群众监督为基础，以权威性的人大监督为中枢，以行政监察为核心，把内部监督和外部监督结合起来，建立统一协调的监督体系。

4 结语

在绿色经济发展中，县级政府管理机制创新就是要求县级政府在重新组合各个要素的基础上，探索出一套可操作性强且运行高效的科学决策机制、行政执行机制和民主监督机制，使县级政府的各个组成部分或各种管理要素能有效耦合，从而实现管理的高效化，为环境友好型、资源节约型的经济发展模式铺平道路。

(编辑:尹建中)

References)

［1］谭兴中.论政府管理机制创新［J］.江西社会科学，2002，(9):176－180.［Tan Xinzhong.Government Management Mechanism Innovation［J］.Jiangxi Social Sciences，2002，(9):176 － 180.］

［2］余敏江.我国县级政府管理机制创新析论［J］.重庆社会科学，2004，(1):94 －97.［Yu Minjiang.The Analysis of County Government Management Mechanism Innovation in China［J］.Chongqing Social Sciences，2004，(1):94 －97.］

［3］谢庆奎，陶庆.政府执行力探索［J］.中国行政管理，2007，(11):9 － 13.［Xie Qingkui，Tao Qing.The Exploration of Government Execution Power［J］.Chinese Public Administration，2007，(11):9 －13.］

［4］罗依平，贺译葶.县级政府决策制度化建设研究:基于“省管县”改革的视角［J］.理论探讨，2010，(1):135 －136.［Luo Yiping，He Yiting.The Research on Systematize Construction ofCounty Government Decision-making:Based on the Perspective of the Reform of the‘Province Governing County’［J］.Theoretical Investigation，2010，(1):135 －136.］