我国环保监管模式的缺失与创新*

王 江

古人云“徒法不足以自徙”。假定现存的法律都是良法，假定守法主体的素质和违法机会都是恒定，那么法律要得到有效的实施，就必须有一个良好的法律执行机制，即法律的监管模式。在建设生态文明，实现可持续发展的背境下审视我国当前的环保监管模式，其还存在诸多不足。在目前的宪政背景下，结合我国经济和社会发展的具体国情，整合环境监管的各种资源、科学设置监管主体、恰当配置监管权力、强化环保监管力度，创制多种有效的监管模式显得尤为重要。

一、环保监管模式的基本认识

(一)环保监管模式的概念生成

所谓监管，是指对运行中的事物进行监督和控制，使其不致脱离既定的轨道或偏离期望的走向。经济合作与发展组织(OECD)在《监管问题及多哈发展议程(解释文本)》中将监管定义为国家对企业、公民和政府自身行为所采取的管制措施。①环保监管属于政府社会性监管职能的一部分。它不仅指普通的环境行政管理行为，还包括对影响和破坏环境的微观市场主体的经济行为进行管制，将人类的经济活动限定于环境的承受范围之内。环保监管也不仅是指对潜在的环境污染和破坏行为的直接强制，它既包括对微观市场主体的经济行为设定规范，即环境保护立法;还包括对微观经济主体的污染和破坏环境行为实施后，司法机关依据相关法律法规做出课以污染者相应法律责任的司法裁判行为，即环境保护司法等。同时，环保监管还包括其他社会主体及社会公众对环境污染和破坏行为的社会性监督。基于以上认识，笔者认为，所谓环保监管，是指政府采取措施对经济主体潜在地和现实地造成环境污染的行为加以规范和限制。环保监管模式就是指对环境污染和破坏行为进行监管的方式。从静态上讲，是指环保监管主体的设置及各自权限;从动态上讲，是指环保监管主体依照自身权限开展活动的运行机制。

(二)环保监管模式的内容厘清

一是环保监管主体设置。政府是环保监管的当然主体。此外，微观经济主体是环境污染和破坏的直接责任者，他们在生产经营活动中有义务和责任采取自我监管措施以减少对环境的损害，因而也应当成为监管主体的一部分。不仅如此，在现行民主政治构架下，一方面，社会公众对政府行为有监督的权利，当然也对政府的环保监管行为享有监督权;另一方面，政府的有限性和“政府失灵”等因素也决定了政府对环境的监管并非无所不能，尤其是政府履行监管职能，更是需要社会公众的支持和配合，诸如举报环境污染事实、提供环境污染线索、搜集与环境污染相关的证据等等。因此，从这个意义上讲，社会公众当然也是环保监管主体。

二是环保监管职权划分。环保监管职权的配置应依据环境问题的现状、特征、发展趋势和环境保护的目标科学、合理进行，以满足环保监管职权运行的高效性。首先，要保证环保监管主体“有权可用”，在发现环境污染和破坏行为依法应当惩处的，监管主体能够依照自己合法享有足够的监管职权，包括能够采取哪些措施、实施哪些行为对其进行有效制裁;其次，要促使环保监管主体“有权必用”，一旦出现环境污染损害行为，环保监管主体必须依照自身的监管职权采取制裁措施，以保障其监督行为的及时性;最后，要监督环保监管主体权力“不得滥用”，也就是要对环保监管职权加以合理限制，不宜过大、过宽，对每一主体的权力都要有所制约，避免其借“环保监管”之名而行滥权、侵权之实。

三是环保监管运行机制。环保监管运行机制是环保监管主体行使环保监管职权的过程，包括环保监管主体之间的相互关系，环保监管职权的相互支持、相互依赖和相互制约关系，以及环保监管主体运用环保监管职权的工作规程。环保监管运行机制主要是解决各环保监管主体之间依照何种程序、步骤在各自既定的监管职权范围内协调动作的问题。

二、现行环保监管模式的审视与反思

有学者将我国的环境监管体制概括为“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”的模式。也有学者认为我国现行的环保监管体制从横向的关系来看，具有“统一监督管理与各部门分工负责相结合”的特点;从纵向的关系来看，具有中央与地方的分级监督管理相结合的特点。但是，从现有的法律规定和环保监管实际来看，我国现行的环保监管模式还存在很多问题。事实上，我国只是规定了“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的基本原则，但真正意义上的“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的体制尚未真正建立。我国环保监管体制方面存在的问题集中表现在以下几个方面:

(一)环保监管机构设置方面存在的缺失

1.环保监管机构设置过于分散。根据我国现行的法律规定，环境污染事项主要由专门的环保监管部门管理，但其中涉及交通、固体废物、渔业、水体、海洋、生活噪声等污染的防治则由其他相关部门负责监管;自然资源的利用和保护均由相应的资源管理部门管理。由此可见，我国环保监管机构主要有各级人民政府环境保护行政主管部门和以林业部门、水利部门等为代表的具有环保监管权限的部门。农林、水利等为代表的非专门性的行政管理部门也享有一定的环保监管职权。类似部门主要包括公安、安监、交通、民航、土地、农业、渔政、水利、海洋、地质矿产、林业、卫生、食品安全监管、城乡建设、城市规划和市容监管等部门。这样过于分散的机构设置易环保监管的冲突、重叠和缺位等问题。环保监管机构的过于分散必然导致效率的低下，目前，我国环保监管机构设置过于分散是现行环保监管体制模式存在的最为突出的问题。

2.依行政区划对环境资源进行条块分割不合理。我国目前将环境资源依据行政区划分割为不同的管辖区域，由不同的地方政府分别监管。但是，环境生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富与公共产品，资源的使用必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。加之环境资源的多重使用价值，使得对地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于对环境资源保护的考虑。使用环境资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中似乎通过规范公民和企事业单位的行为、建立各种监督管理制度得到了解决，但由于种种原因，却忽视了对地方利益、部门利益的限制，往往导致整个环境资源的监管处于混乱的状态，最终也必然影响我国的环保事业的发展。有学者曾指出，我国环境保护立法只注重规范市场主体，而忽视政府机关权力的限制与协调，管理体制的设置只重视行政区域机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。②

3.农村地区的环保监管机构长期缺失。目前，我国的环保监管机构有四个层级，分别是环保部、省级政府的环保厅、地市级政府的环保局和县级政府的环保局。在现行体制下，县级政府的环保部门是最低层级的环保监管机构。受城乡二元结构和其它历史原因的影响，在广大的乡镇和农村地区至今尚未建立专门的环保监管机构。也就是说，我国广大农村地区的环保监管由于监管机构的空缺而长期处于失控的状态，这也是我国广大农村地区环境资源问题日益严重的原因之一。广大农村地区环保监管机构的缺失严重影响着我国环境保护事业的长远发展，也不利于实现城乡统筹的协调发展，系目前环保监管体制模式的重要缺失。

(二)环保监管职权配置上存在的不足

1.环保监管职权配置的立法比较模糊。现行立法中对主要监管部门职权的规定还比较具体和细致，而当涉及到相关的监管部门的职责时，则往往是一带而过，笼统处理。例如，《固体废物污染环境防治法》第10条规定:“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”又如，《大气污染防治法》第4条规定:“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”以上述第二部法律为例，立法中仅规定了有关部门“根据自己的职责”和“在各自的职责范围内”对大气污染防治实施监督管理，但对于这些部门在大气污染防治中究竟各自的职责范围具体为何、这些部门应履行怎样的管理职责却没有任何规定。这种现象在现行立法中并不鲜见，这些规定反映出一个共同的问题，即立法对于环保监管职权在不同监管部门之间配置的规定还比较模糊。

2.同级部门的环保监管职权有重复和交叉。环保监管本质属于环境管理的范畴，根据管理的基本原理，科学、有效管理的关键是管理职权的承担要与管理目标有高度的一致性，不能让管理主体承担与其管理目标矛盾或者冲突的职权。然而，我国现有环保监管体制的法律法规，在授予有关部门环保监管职权时往往忽略了这一科学管理职能分工的原则。事实上，环保监管机构的职权主要包括制定环境保护和污染防治规划、制定发布环境保护标准、对环境质量进行监测等。在上述各方面职权中，目前的环保监管模式均存在一定的重复和交叉现象。例如，国家发改委下属的农村经济发展司具有“编制和实施全国生态环境建设规划”的职权，而国家环境保护部也具有“组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划”的职权。“编制和监督实施全国生态环境建设规划”与“组织拟定和监督实施生态保护规划”就存在一定的重复和交叉。事实上，类似的环保监管之前的重复、交叉甚至冲突问题在现行的环保监管模式中并非个别现象。

3.上下级环保监管职权配置不科学。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第9条的规定，地方人民政府工作部门依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。这就决定了在环保监管领域，各级地方政府的环保监管部门受同级政府和上级环保监管部门的双重领导。在事权、财权等方面，同级政府享有决定权，而上级环保监管部门则只能在业务方面对下级环保监管机关进行指导。这种状况非常不利于环保监管机关摆脱不利干扰，其相对独立性较差。虽然有可采用“挂牌督办”等方式实现上级环保监管部门对下级环保监管部门的约束和领导，但是这个办法既没有明确的法律依据，也因受制于现有的权力配置体制，其作用非常有限。

(三)环保监管职权运行上存在不足

1.环保监管职权运行手段单一。我国环保监管中的主要制度中，除排污收费制度和排污许可制度外，大多属于行政手段的内容。从环保监管的宏观层面出发，运用必要的强制性管理手段是必不可少的。但行政命令、直接干预、强制执行等行政强制性管理手段往往简单、粗暴，缺乏灵活性，极易引起行政摩擦和抵触、消极行为，给环保行政监管造成一定的阻力，不仅产生环保监管低效率现象，而且政府单一管理运作成本高，导致行政管理资源浪费严重。③诚然，现行的环保监管制度中也有排污收费制度、排污权交易制度、投资鼓励制度等，但这些制度主要局限于一些微观的环境管理经济手段，未能在经济结构调整、能源发展战略、财政税收和金融等政策中考虑引入有利于环境管理的经济刺激手段，使环境管理制度与这些部门政策之间往往不协调。④市场管理手段的不足使一些本应属市场范畴的环境事务只能由行政管制手段进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而缺乏管理效率。

2.环保监管职权的监督机制有欠缺。环保行政部门的监督分为两种:一是环保监管行政管理部门对行政管理相对人是否履行环境保护法律法规规定的义务的监督，如对工业企业有无落实“三同时”制度的现场检查。二是环保监管行政机构对其执法人员在具体行政行为中是否履行法定职责的监督，以及上级环保监管行政机构对下级对口的环保监管机构业务上的内部行政监督。由此可见，对环保监管职权的监督仅指第二种。我国的环保监管职权监督机制太过于单一，只限于环保行政机构内，并未有第三方参与，比如司法机关、普通公众等。缺少体制外的监督力量，因此在环保监管实际运行中，这一单一的监督方式难以发挥有效的制约作用。此外，环保监管职权监督中公众参与严重不足。目前，公众参与监督仍然游离于体制之外，而且是政府主导。这种政府主导的公众参与缺乏系统性和持续性。有学者曾尖锐指出，在我国，公众参与最主要的合理内核已经被抽掉，剩下的更多是一种形式上的东西。即使公众自身出于某种需要会自觉进行某种形式的参与，如受到项目不利影响的公众会通过信访的形式发表自己的一些意见，但其结果多是以不了了之而告终。⑤导致这个问题的根源是公众参与权仍未得到有效地保护。因为下列一系列问题法律并未加以明确:一是环境权尚未“入宪”，公众参与的法律依据不足;二是公众的知情权尚无足够的保障，三是公众参与的能力尚有待提升，四是公众参与的程序规定尚很模糊。有学者曾指出，如上述问题得不到解决，公众参与只能流于形式。⑥

三、我国环保监管模式的创新构想

(一)环保监管机构设置方面的创新

环保监管机构的设置既要尊重历史，又要与我国的环境现状、经济和社会发展水平等国情相适应，不能简单地讨论集中抑或分散、增加或者减少。在原国家环保总局升格为国家环保部后，我国环保监管机构设置方面的缺失需从以下几个方面予以创新。

1.在中央政府层面建立环境保护的综合协调和咨询机构。该机构类似于美国的环境质量委员会，其组成人员应由各环境管理相关部门行政首长、环境法律专家和环境保护科研技术专家所构成。该机构对总理直接负责，其职能应立足于为国家的整体规划、环境保护专项规划和与环境保护密切相关的重大决策提供咨询意见，为此，可通过定期会议制度以加强中央政府各部门间的协调，促使环境保护与我国的国民经济和社会发展规划有机地结合。

2.建立基层环保监管机构。目前，我国基层环保监管机构尚处于缺失的状态。受城乡二元结构和其它历史原因的影响，在广大的乡镇和农村地区并没有建立专门的环保监管机构。广大农村地区环保监管机构的缺失严重影响着我国环境保护事业的长远发展，也不利于实现城乡统筹的协调发展。在城市的社区和街道这一层面，专门的环保监管机构也处于缺失的状态。事实上，环境保护是一项长期的、系统的、联动工程，在强化政府行政管理的同时，更需要发挥广大基础群众的积极性和能动性。笔者认为，只有将环境保护的专门化、职业化和群众化相结合，我国的环境保护事业才更有生命力，也更有发展空间。因此，笔者建议应将环保监管机构设置到基层。具体而言，应参照公安机关的设置方式，在乡镇一级建立县级环保行政主管机关的派出机构，在村民委员会中和村民小组中设置专门的环保监管员。在城镇的街道和社区两级中，也应设置专门的环保监管机构。

3.建立跨行政区划的“区域性环境监管机构”。此外，考虑到我国生态环境的整体性、特殊性和复杂性，应打破现行的环保监管机构与各级政府按层级对口设置的格局，在环境保护的某些特殊领域实行跨区域的环境监管。在考虑行政区划、经济区划、生态功能区划和环境类型的情况下，建立“区域性环境监管机构”。具体而言，“区域性环境监管机构”应为所涉行政区的上级政府环保行政机构的派出机构，其职能主要是协调各地区的利益诉求，更好地保护特定区域内的生态环境和资源。

4.建立多元化的环保监管体制。从环境污染和生态破坏的种种悲剧中，我们很容易发现，环保领域中“政府失灵”是普遍的现象。导致环保领域中“政府失灵”的原因有多种，但其中最为关键的原因是地方政府与中央政府，以及地方政府间存在利益诉求方面的偏差。尤其是当“唯GDP论”的传统的政绩考核制度环境下，作为理性主体的各级地方政府在面临选择的时候往往选择牺牲环境利益以换取经济发展。此外，是个别政府部门的利益诉求也有区别，往往在部门利益的驱动下选择牺牲环境利益。因此，单纯依靠政府对环境保护进行监管很难却得很好的效果。事实上，环境保护是政府的职能，理应由政府来主导，但对环境保护的监管则不应仅仅依靠政府。也就是说，如果不改变政府既是环境保护的管理者，又是环境保护事务的监督者的现状，则很难建立起有效的环保监管体制。笔者认为，政府应是环境保护的管理者和主要实施者，社会公众应为环境保护的监督者。也就是说，理想的环境保护监管体制应是“政府管理、企业参与、公众监督”的多元监管体制。改变现行的政府既是管理者，又是监督者的体制，在强化政府管理者职能的同时，将其监督者的职能剥离出来，主要交由公众来监督。

(二)环保监管职权配置方面的创新

国务院在《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》中明确提出要按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性和整体性。笔者认为，应从以下几方面入手，推动环保监管职权配置改革。

1.理顺中央与地方的环保监管职权。在目前的宪政体制下，中央与地方在环保监管职权的划分方面尚缺乏明确的以法律形式出现的规定。这种缺失导致环保监管职能“越位”、“同位”、“失位”等问题十分突出。既使中央在环保监管方面的宏观调控能力因此而削弱，又使地方的积极性难以得到有效的发挥。因此，以法律的形式明确划分中央与地方在环保监管方面的职权就显得非常重要。从我国实际出发，中央环境管理机构应当在国家整体环境管理体制中起主导、领导、统筹、监督的作用，而地方环境管理机构应当在中央的领导和监督下对其管辖范围内的环境质量负责。具体而言，中央的环保监管职权应包括:全国性或跨省的环境规划、计划的制定、审查，全国和跨省的环境保护和资源开发、利用规划的制定与监督，省际间环境保护和资源开发、利用规划和计划的审查和协调以及各种环境保护法律、法规、规章、标准、名录的制定等。此外，对于一些地方政府不好管也管不好的事项也应当由中央进行统一管理如核设施的管理进口国外固体废物进行再利用的管理等。

2.在上下级环保监管机关间合理配置监管职权。笔者认为，应弱化同级政府对环保监管机关的控制，加强上级环保监管机关对下级环保监管机关的管理。有学者指出，我国环境管理体制的设置只重视行政区域机构而忽视生态区域机构，这样的体制设置弊端明显。笔者非常赞同这个判断，并进一步认为，在上下级环保监管机关的职权配置上应遵循生态环境的客观情况，遵循生态环境的客观规律。德国在这方面的经验可供我国借鉴。在职能分配方面，德国联邦政府与地方政府权限职责划分的基本依据是环境因子的外部性程度。具体而言，环境因子外部性越大，环境行政管理机构级别越高，反之亦然。例如，外部性程度较大的大气质量由较高行政级别的联邦环境管理机构负责，而外部性程度较小的噪声则由地方环境行政管理机构具体负责。结合我国的实际情况，笔者认为，我国可打破现有的环保监管职权与行政区划一一对应、逐级分配职权的模式，按照区域生态系统的管理方式，以生态环境分类管理为目标来具体配置环保监管职权。

3.调整环保监管职权在同级部门中的配置。在目前环保监管统管与分管尚不能很好地协调的情况下，应赋予环保监管职能部门更大的权力。目前，在水污染的监管方面，立法已有突破。2008年修订的《水污染防治法》第七十四条中将限期治理的决定权赋予环保部门。在2009年国家环境保护部发布的《限期治理管理办法(试行)》中则对限期治理的级别管辖做出了更为具体的规定。依据该办法的规定，国家重点监控企业的限期治理，由省级环保部门决定，报环境保护部备案;省级重点监控企业的限期治理，由所在地设区的市级环保部门决定，报省级环保部门备案;其他排污单位的限期治理，由污染源所在地设区的市级或者县级环保部门决定。尽管我们在水污染的监管领域的职权配置的科学化和合理化方面取得了突破，但是，在其它领域中的监管职权配置的科学化和合理化方面尚无明显进展。笔者认为，应以水污染防治及其监管的范式，对我国的环保监管职权配置进行改革。一方面，应通过法律明确监管职权的边界。正如孟德斯鸠所言:要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。被约束对象自身权力边界的清晰是实现权力约束权力的前提。因此，在横向上配置环保监管的职权，其首要的前提是通过法律明确各个职能部门的监管职权。另一方面，要强化环保监管职能部门的权力。在赋予环保监管部门限期治理的决定权的基础上，还应赋予其更具强制性和刚性的执法权力。另外，还应当明确环保护监管的统管部门和分管部门的职责和分工，解决各部门之间的不协调问题。为此，可以规定环保监管的统管部门对各分管部门具有规划和协调的职责，并赋予环保监管统管部门对于分管部门所涉及的环保工作法定的监督管理权，真正使环境保护行政主管部门在环境保护中发挥主导和牵头的作用。

(三)环保监管权力运行机制的创新

1.强化行政监察部门对环保监管职能部门的监督。根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。鉴于对环保监管权力进行监督的紧迫性，建议强化由行政监察部门对环保监管部门的监察，尤其是对环保监管部门行政领导的监察。实行严格的以“环保行政领导问责制”为核心的责任追究机制。

2.建立和健全各级人大对环保监管权力的监督。各级人大对环保监管权力的监督应是长效的、刚性的。要改变人大监督的“务虚”性，即使在各级人大的休会期也应保持对环保监管权力的监督。因此，一方面应通过加强立法，通过立法来监督环保监管权力，另一方面还应建立长效的人大监督机制。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，各级人大应更加主动地加强对环保监管权力的监督。为此，建议由全国人大常委会制定一个启动监督程序的标准，只要达到这个标准的，监督程序即应启动。

3.注重环保外部监督力量的培养和释放。环保外部监督力量的培养和释放是环保监管模式创新的重要内容。外部监督力量的培养和释放能有效地弥补环保内部监督的不足，消解内部监督机制中的诸多障碍，促进环保监督机制的完善。因此，笔者建议在环保监管权力的运行上，要培养和释放外部监督力量。具体而言，环保外部监督力量包括人民政协、媒体、公民个人和社会团体等。环保外部监督力量的培养和释放就是指要提高上述主体对环保监管权力及其运行的监督能力，破除现行体制和机制中不利于其对环保监管权力的运行进行有效监督的阻碍，从而培养和释放环保外部监督力量，对环保监管权力进行有效的监督。为此，首先，应对环保外部监督力量进行有效整合，以人民政协为主导，媒体为主要力量，充分释放和发挥环保NGO和公民个人的积极性。其次，应建立各外部监督力量的信息和决策的联动机制，以形成合力，共同保持对环保监管权力的高强度关注，从而形成外部监督的长效机制。再次，应通过法律制度的健全和完善，引导外部监督力量通过合法的途径和方式对环保监管权力及其运行进行常态化的监督。最后，在环保公益诉讼中，探索对环保监管机构行政不作为而提起环保行政公益诉讼的可能性。

4.强化对环保监管权力的司法监督。当出现环保监管失职、渎职等类型的案件时，在合法的前提下，应扩大案件的影响，以形成强大的威慑力。此外，还可建立司法机关与环保监管部门之间的信息联动机制。尤其是当面对重大的环境污染和生态破坏事件时，应通过信息联动机制，确保环境污染和生态破坏能得到及时地应对。

注释

①Elisabeth Roderburg:《Regulatory Issues And the Doha Development Agenda:An explanatory paper》，2003年，第12页。②陈汉光、朴光沫:《环境法基础》，中国环境科学出版社，1994年，第40页。③乌兰:《环境行政管理中政府职能的变革》，《山东社会科学》2006年第8期。④魏志荣:《我国环境管理存在的主要问题及解决对策》，《北方经贸》2006年第6期。⑤程宗璋:《论我国环境公众参与制度的问题》，《湖南环境生物职业技术学院学报》2003年第9期。⑥潘世钦、石维斌:《我国公众参与环境执法机制的缺失与完善》，《贵州师范大学学报》2006年第1期。