构建新型农业经营体系的政策导向

张占耕

近年来，我国农村出现了与农业规模化紧密相伴的农业经营体制的创新。以规模化为重要特征的包括专业大户、家庭农场、农业合作社和专业农场在内的各种新型农业经营组织如雨后春笋般涌现。据农业部统计，目前中国经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万户。①与此相适应全国土地流转面积2.7亿亩，占家庭承包耕地面积的21.5%。②农业部确定的33个农村土地流转规范化管理和服务试点地区中，涌现了6670多户家庭农场。③其中作为我国新型经营模式试点地区的发展尤为迅速。上海松江的家庭农场已有1206户，经营面积13.66万亩，覆盖全区80%的粮田。④浙江宁波正在重点培育一万家“家庭农场”，并在此基础上进行标准化建设，提升1000家左右作为标准化“家庭农场”。⑤新型农业生产经营组织在我国推行不久，立刻表现出强大的功能优势，并出现了原先预料不到的重要作用，不仅有效地化解了当前承包责任制遇到的新矛盾、新问题，而且为实现我国农业现代化和破解城乡二元结构，缩小我国城乡差别，做出了有益的探索。构建新型农业经营组织，将成为推动我国现代农业发展、进一步增强农村发展活力的核心和基础。

政策的活性源于客观事物的不断发展变化。适应并推动不断变化的客观事物向有利的方向发展是政策生命力的体现。政策制定凡是忽视农业生产力发展的现实，只是凭借主观臆想的没有不失败的，凡是充分根据农业生产力发展需要而制定的政策，一定能为广大农民所拥护。我国改革中几乎所有的重大突破、进展，无一不是解放思想之后，及时进行大胆的政策调整和政策创新的结果。我国传统的农业生产模式，正面临效益递减的困境。随着农业现代化和产业化进程加快，我国新型农业经营模式崛起，我国又一次站在了农业改革的十字路口，我国农业政策正面临重大的调整。

一、调整农业经营体系政策的原则

政府制定的经济政策，属于经济学意义上的制度范畴，对于经济的长期变化具有重要作用。为此政策制定必须建立在可靠的政策研究之上。究竟什么样的政策才有利于生产力的发展，并被群众所接受?早在上世纪60年代，邓小平在《怎样恢复农业生产》一文中指出:“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快的恢复和发展农业生产，就采用哪种形式;群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式。”⑥邓小平所说的生产关系是指作为生产关系具体实现形式的农业经营方式。今天讨论构建农业经营体系的政策，同样要符合两方面的要求:一是否能推动生产力的发展，二是否为群众接受。以下通过四项原则的分析，展开讨论。

(一)必须尊重农民的意愿

农民的意愿和生产力发展这两方面是我国农业政策调控的主要依据。这两方面既统一又矛盾。统一是指只有生产力发展了农民才会拥护，其中生产力的发展是根本作用。

但政策在总体上有利于生产力发展，在局部上、在某一时段上有时可能对部分农民不利，或者由于认识上或实际利益上的原因，为农民所不接受。制定政策必须充分尊重农民的意愿。

邓小平在上世纪80年代多次提到，农业政策必须从当地具体条件和群众意愿出发，“这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权力下放给农民”。⑦上世纪90年代，他在肯定“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的”的同时，又提到新的集体化“要条件成熟，农民自愿了再搞”。他认为，包括农业改革和发展在内的各项工作，“都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于国家的兴旺发达，作为衡量做得对或不对的标准”⑧。

农民是农业生产力的主体，也是农业生产资料的所有者，具有农业经营的决策权。因此构建新型农业经营组织必须充分尊重农民的意愿。

首先对于是否愿意推行新型农业经营组织要符合农民的意愿。各地条件不同，农民对于新型农业经营组织的接受程度也不同，不能强迫命令一刀切。新型农业经营组织虽好，但是有农户还是觉得单一制的小规模生产好，就应该尊重这些农民的选择。其实无论是农业资源大国的美国，还是农业资源小国的日本，仍然有大量分散的小规模的农户经营，或者兼业农户存在。农民非农化、城镇化过程漫长而艰险，农民对于是否退出农业，有他们的实际利益考虑。由于预期风险的不确定，可能不愿放弃农耕;由于希望通过农耕弥补非农收入的不足，可能不愿放弃农耕;由于传统观念而不愿放弃耕地的等等，都是农民合理的想法，必须实事求是尊重他们的选择。

其次对于选择新型经营组织的具体方式需要尊重农民的意愿。新型的农业经营组织形式多种多样，可以建立家庭农场，可以是专业大户、联户经营，也可以是农业公司。农民合作社的方式也可以不同，可以是一人一票相互平等的专业合作社，也可以是土地、资金入股方式组成紧密型股份合作社。

(二)以家庭经营为基础

农业是一个社会再生产与自然再生产融合一起，以及迄今为止人类尚未完全有效控制自然力的产业。以往许多人将是否有目的地利用生物生命体来生产，看作农业与工业的本质差别，这并不正确。微生物和医药产业，虽然也是有目的地利用生物生命体来生产的产业，由于可以控制微生物和微生物生长的环境，却属于工业范围。

由于不能控制自然生产力，因此农业与工业有很大区别:第一，农业由于不可控制的自然力多变，需要管理者及时零决策，对此简单明了又灵活的家庭管理要比职能分层次的工业管理容易得多。第二，农业自然生产过程与农业劳动过程不一致。有时很长的生产过程可无人管理，有时很短的生产过程需要连续密集劳作，这与工业持续、均衡生产很不同，不适宜安排固定劳动力。第三，农业劳动与农业成果之间不完全相关，由于自然力也在独立影响农业的最终成果，因此很难精确计算个别劳作的价值。农业的这些不确定性和多变的特点十分适合家庭为单位的生产经营。当然作为农业辅助生产的农业服务、销售、加工业，以及标准化工厂化畜禽养殖等部门，或者可以较大程度上控制自然力，或者受自然生产力影响较小，可采取与工业一样的工厂化生产和经营。农业生产经营主体建立在家庭基础之上是世界性的普遍现象。农业经营规模较小的日本，全国500万个农场中，绝大部分为家庭农场;农业经营规模较大的美国，家庭农场约占各类农场总数的87%。⑨由于许多合伙农场和公司农场也以家庭农场为依托，可以说美国的农业是在农户家庭经营基础上进行的。以耕地规模而言，日本家庭农场不雇工可以达到300亩⑩，美国农场平均规模超过2600亩。我国目前的家庭农场大多在30——100亩左右。可见在我国发展家庭为经营主体的农业，具有现实基础和发展空间。

(三)必须因地制宜

制定农业政策要因地制宜。一是农业经营规模必须适度。为了提高农业劳动生产率，农业规模必须扩大，但是又不能过分扩大。工业化对于农业劳动力的吸引是一个逐渐的过程。根据西方国家的经验，农业人口向工业转移在世界上出现过两次高潮。一次是工业化初期，大约在上世纪中叶以前，工业化国家的农业人口约占30%，第二次在上世纪中叶后，农业人口只占10%。我国虽然国民经济具有工业化中后期的产业特征，但整个社会实际上才刚完成工业化，二三产业吸引农业剩余劳动力受到一定的限制，农业规模经营只能适度。因此在构建新型农业经营组织时要防止“恋大”心态。现在媒体上宣传家庭农场大多在百亩以上。在实际中更有为了追求规模，有强制流转的做法。如果我国农业经营单位，以3口之家，2个劳动力平均100亩规模计算，全国只要4800万农业人口就可以承担16亿耕地的农耕。这意味我国农民中，有6亿人将离开农业，而我国每年实际转移农业人口只有1000万人左右，显然并不现实。

二是农业经营主体要多样。上世纪80年代，对于在全国迅速展开的家庭承包责任制，邓小平特别提醒，“我们在宣传上不要只讲一种方法，要求各地都照着去做。”90年代，邓小平在谈到农业将来要走集体化、集约化的道路时，依旧告诫“不要勉强，不要一股风”。各地农业经营的社会和资源条件不同，农业经营的方式也不同，不能千篇一律。作者最近在安徽郎溪考察，那里有家庭农场，也有家庭经营和规模不变的单一农户，委托农业合作社实施“四代一管”，即一种代育秧、代耕作、代机插、代机收和田间管理的全程式服务的模式。农户虽然不转让承包地，但同样实现了农业的规模化和集约化生产。农业政策必须充分尊重农民的多样性创造。

(四)家庭承包的双层经营体制不变

党的十三届八中全会决定“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来”，构建新型的农业生产经营组织，务必要以家庭承包经营的双层经营体制为基础。

有些人认为，构建新型的农业生产经营组织是对已有的农业集体经济组织的调整。其实虽然构建新型的农业生产经营体系也是一种农业生产关系具体实现形式的调整，但是重点应该不是对于生产关系中属于所有权领域的，即学界称谓生产力特殊方面的调整;重点应该根据生产力的一般要求，即对于物质技术方面的要求，如生产力发展过程中的自然特点、技术要求和资源配置等方面的要求，对生产关系具体实现形式的调整，不涉及对于农村集体经济所有权的变革。有些人认为，家庭承包经营为基础的双层经营体制的制度环境已经发生变化，构建新型的农业生产经营体系是对农业基本经营制度进行创新。事实上，新型的农业生产经营的构建依然服从家庭承包经营为基础的双层经营体制。土地所用权的处置权以及承包权的管理权依然属于集体;土地承包权的转让，并没有改变农业以家庭为基础的经营方式。上海松江区的做法是农民将流转的农地有偿还给村集体，村集体经过必要的基础设施建设后，再租给新的农业经营组织。土地的集体性质不变、集体改造后的农田增值属于集体，新经营组织只是新承包户，集体仍然具有对于承包耕地的使用在总体上有管控权。以前在家庭承包经营为基础的双层经营体制中，集体管理层面相对较弱，相信推行新型农业经营组织之后，会日益丰富和完善起来。

二、调整农业经营体系政策的几个相互关系

与构建农业生产经营体系相适应的农业政策调整，首先是一次全方位的农业政策调整，不仅是农业生产经营领域内的政策调整，而且涉及整个农业体制和机制，甚至还涉及整个社会机制。其次是农业政策涉及关联因素繁多又复杂，不能顾此失彼，必须兼顾方方面面的关联因素和利益关系，尤其以下6个方面关系需要在研究制定相关政策时充分注意:

(一)既要有所倾斜，又要保证公平

中央一号文件提出“继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。”由于政策具有导向功能，在构建新型生产经营主体之初，向其倾斜有必要。但是必须重视与其他经营主体之间的平衡。国家财政补贴农户有三个层次，一是农户普遍受惠的部分，如良种补贴等;二是主产区和优势产区受惠的部分;三是新经营主体受惠的部分。前两个部分惠及一般农户，要保证以前政府承诺的部分，以及继续增加的部分。新经营主体受惠部分，除了过去已经给予的以外，主要是新增补贴向新型生产经营主体倾斜的部分。因此新增财政补贴既要向新经营主体有所倾斜，又要保证与其他主体之间的平衡。一些地方通过“优中选优”，评出“五佳”、“十佳”新经营主体，再集中财政补贴奖励需要商榷，这可能会损害普遍受惠的一般农户和其他新经营主体。

对于新经营主体的财政补贴，需要“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。建议财政补贴集中在两方面:一是初期投入费用较大的农田基本建设和水利工程设施方面，当然建成后作为集体资产，新经营主体只具有使用权。二是租金补贴，各地由于区位条件不同，租金很不同，东北等地有200－300元，北京、上海等大城市1000元以上。新经营主体与单一制小农户相比，增加一项租金费用，会较大地增加成本，对于刚刚起步的新经营主体带来了不小的困难，可以给予租金资助。可以直接资助新经营主体，也可以直接资助转让承包地的农户。须防止一股脑儿向新经营主体倾斜。集中资源“垒大户”，不仅对其他农户不公平，而且对于新经营主体自身发展不利。

(二)既要扩大经营规模，又要重视社会化服务

我国农业在扩大经营规模的同时，必须十分重视社会化服务。因为社会化服务既是农业规模经营的社会条件，我国农业经营规模不可能很大，除了人多地少的自然禀赋以外，社会化服务体系的不成熟也是重要的原因。同时也是提高农业规模经济的要求。通过社会化服务，实现专业化，从而可以补充我国适度规模的不足。可以按照农业生产前、农业生产中和农业生产后，提供不同的社会化服务。如农业生产前可以提供种子繁殖、种苗培育、种子加工等社会化服务;农业生产后可以提供农业配送、加工、销售等社会化服务;在农业生产过程中可以按照工艺(农艺)提供播种、植保、灌溉、收割、储运等社会化服务。

现在一些地区的新经营组织主体已经出现了销售渠道不畅通等困难，需要有专门销售服务的社会化组织。一些地方提倡家庭农场自购农机具，其实小农具自购，大型农具可以社会化服务，以降低服务成本。这样农业生产的经营组织可以将大部分的生产经营活动交给这些社会化服务组织完成，自己只要承担决策、管理和一些零星和不便于外包的工作。

由于这些社会化服务组织不受区域空间的限制，可以同时服务许多农业生产组织，这样就每项农艺作业而言，规模相应得到扩大，实现了同质的规模化，从而在整个农业规模化水平上得以提高，弥补了我国农业生产经营规模不可能过大的缺憾。因此如何在财力、税收和贷款方面对农业社会化服务组织提供支助应该是农业政策的重要方面。

(三)既要构建微观组织，又要重视整个经营体系的培育

首先要构建农业经营的微观组织。生产经营组织是配置资源、组织生产经营活动的最基本单元，是社会生产生产力的组织基础。要按照市场经济运行规则，构建新型农业经营组织，其中重点是家庭农场。按农业部的解释家庭农场是指家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。家庭农场与单一制的家庭承包户的差异，一是前者实现了规模经济，后者基本上自给自足，二是与单一制的家庭承包户不同，家庭农场是经过工商部门注册，实行自主经营、自负盈亏的农业经营主体。农业大户是扩大了的家庭承包户，但没有经过工商部门注册。农业联户经营是合伙制家庭农场，公司农场则是公司管理的农场。

但是实践中大家对于家庭农场的认识并不统一，比如有些地区将几千亩承包土地，二十个雇佣劳力的专业农场称作为家庭农场，实际上应该属于公司农场而不是家庭农场。有些人主张家庭农场只能从事农业，而不能兼业，要求家庭农场要以农业收入为主要收入来源，主要为了防止很多人借此政策圈地套钱。其实家庭农场作为经济实体，必须从事农业，但是家庭人员除了农业外，兼业其他产业在国外如美国、日本十分普遍，甚至超过专业农场的数量。防止政策圈地套钱主要应该通过财政工商部门的监督审计来实现。界定家庭农场和其他新型农业经营主体的法定地位，对于今后政府出台有差别的扶持政策十分必要。

其次要重视整个经营体系的培育。中央2013年1号文件提出“集约化、专业化、组织化、社会化相结合”的要求，是新型农业经营体系的基本特征。整个农业将成为互相关联、分工合作，多元化、多层次的专业化经营体系，其中各个有机组成部分，各司其职，相互协调配合。在未来我国农业经营体系中，除了上述所讨论的构建微观农业经营组织外，要重视以下三个重点部分。

一要重点抓好服务型农业组织。专业化服务相对资本投入大、技术含量高、市场化要求强，应该鼓励工商企业和社会资本进入。对于农业种业、农产品市场等具有公益性的服务组织，国家财政应该给予资助，对于农业科技服务等具有公共福利性质的服务型组织应该由国家组建，财政拨款运行。

二是重点抓好农业合作组织。从事农业种养的农场与农业服务组织的合作，需要契约联系。美国等农业资源丰富的国家是大公司与农场签订契约，在我国也曾经参照美国的模式，通过契约建立公司加基地加农户的模式，但是效果并不如愿。原因是与美国相比我国农业生产经营的规模太小，一方面与规模相对较大的服务组织在签约博弈中往往处于弱势地位。而作为规模相对较大的服务组织在与规模相对较小的种养的农场契约，由于这些企业繁多分散，产生的交易成本较大。一个有效的方式是在两者之间增加一个中介组织，这个组织就是近期来在我国广泛兴起的在适度规模化的农业生产组织基础上形成的农业合作组织。分散为各家各户的农业生产经营组织，通过农业合作组织与大型专业化组织之间建立签约建立平等的合作关系，一方面可以实施有效的专业化分工，另一方面可以有效地将单个的农业生产经营者进入社会化大市场。

三是重点抓好大型龙头企业的培育。农业组织的一体化、趋大化当今世界范围内农业组织形式的一个重要发展趋向。在美国60%的农产品集中在嘉吉、大陆等十家大型农业公司，87%的牛肉集中在4家大公司。全球2万亿美元的食品贸易受控于10家国际大公司，其中6家为美国公司。中国要从农业大国变成农业强国，需要大型农业公司与农业集聚平台组织、引导和配置我国的农业资源。在我国沿海大都市，以及河南、内蒙等地农业种源、加工、销售领域的大公司，有条件通过政策扶持，逐渐培育成为国家级和世界级的大型农业企业，为我国农业现代化作出更大的贡献。

(四)既要引入社会资源，又要维护农民的优先权

社会资本下乡可以盘活原来分散低效率的农业，带来二三产业的现代管理和经营方式，为农业输入各种现代要素。但是社会资本下乡是把“双刃剑”，必须加以管理。有些房地产企业，打“擦边球”，美称开拓休闲农业，实际上建度假村、造别墅，“圈地”搞房地产开发。农业用地必须用于农业为世界发达国家的惯例。如美国、日本等国家，土地可以自由买卖，但不能随便改变农业用地的性质。

引入社会资源的同时要维护好农民的权益。发展适度规模经营主要是培育专业大户、家庭农场，不提倡工商企业长时间、大面积租赁农户承包地。农民是土地所用权的主人，又是土地承包权的委托人。凡是原产权拥有者或使用者，或者其合伙人，在转让、出租等产权发生变更时拥有优先权，为世界各国法律保证。因此在社会资本进入时，如果当地农民具有同等条件应该具有优先条件。农民在一般种养业上具有优势，只要他们愿意自己承包，社会资本就将被限制。在农业服务业和农业设施化、集约化程度较高的农业工厂化产业，由于社会资本具有明显优势，而多数农民又无条件，应该欢迎工商企业进入。

当然在农民之间，组建家庭农场需要扩大承租的，也需要实施优胜劣汰的制度。现在不少地区已经制定比较严格的准入制度。上海松江区已经提出要求“绿色证书”上岗等“家庭农场主准入制度”。今后还应该试行农田承租的招标制度，促使我国有限的农业资源与最优的农业劳动力资源结合。

(五)既要利于务农者种好地，又要利于更多的农民非农化

构建新型农业经营体系的最终目标是使留在农村从事农业的农民和离开农村从事非农产业的原农民过上城市人一样的现代文明生活。但是新型农业经营体系的构建，要以大量农民脱离农业，从事非农产业为前提。据来自新型家庭农场试点地区的报告，由于家庭农场有显而易见的效益，广受农户欢迎，有些地区甚至出现了农民抢田种的现象，但是农民完全退出农业的状况并不乐观。即使像上海有90%以上的农民实现了非农就业，但据调查仍有40%左右的农户不愿意将自己的承包地流转出去。

在我国非农就业有多大空间，决定着我国农业适度规模经营规模有多大。扩大并稳定非农就业是实现适度规模经营的前提和瓶颈。为此产业结构调整是要留有足够的有利于农民非农就业的服务业和劳动密集型产业，为农民非农就业疏通通道;必须逐渐废除城乡对立的户籍管理，落实农民进城非农就业的国民待遇，使他们进得来，留得下，真正成为新城市人;提高非农就业农民的收入，通过公共财政资源的平等享受降低进城成本和风险;制定与非农就业农民相关住房、医疗、养老金等方面的政策，在真正意义上实现非农就业农民的城镇化。只有在社会保障、非农就业等问题得到解决，并有比较合理的土地流转收入的情况下大部分农民才愿意退出农耕。

(六)既要保证农民长久承包权益，又要激活土地资源

农民的承包经营权是农民神圣不可侵犯的权利，必须毫不动摇地坚持。必须认真做好土地确权、登记、颁证等工作。土地流转必须自愿、有偿和合法。同时又必须激活土地资源，应该将土地权实施三权分离，一是所用权，属于代表农民的村集体所有(城市郊区为国家所有);二是承包权属于承包农民所有;三是承包权的使用权，可以为承包农民所有，也可以通过租赁为被租赁的新型农业经营主体所具有。农村土地所有权不可以自由转让，但是承包权和承包权的使用权属于产权范围，根据权限和功能具有不同价格，可以有偿转让或租赁。承包权的继承权法律已经明确，承包权入股在上海、江苏苏南构建农民合作社时已经实现(如太仓推行土地、劳动力、资金入股的股份合作社)。但其产权特性仍然没有充分体现。产权在市场经济中最重要的特征是必须有市场价格并可以流通。由于这些产权没有价格，土地租赁的租金也就没有价格依据;由于产权没有价格，难以成为农民的财产，当农民获取城市户籍时，难以通过租赁和有偿转让获益;由于没有价格依据也无法作为贷款的抵押。而只有承认并规范土地的产权属性，建立完善的土地流转交易机制，才可以加快农民的土地退出，新型农业经营组织才能快速发展。

注释

①杨仕省:《一号文件将力推家庭农场“松江模式”有望得到推广》，《华夏时报》2013年2月22日。②顾仲阳:《农业部:全国土地流转面积2.7亿亩》，《人民日报》2013年3月5日。③《家庭农场融资难、用地难 土地流转成瓶颈》，《广西日报》2013年3月1日。④《松江已有1200多户家庭农场》，《解放日报》2013年2月17日。⑤《宁波将重点培育一万家“家庭农场”》《中国宁波网》2013年2月19日。⑥《邓小平文选》第1卷，人民出版社，第323页。⑦《邓小平文选》第3卷，人民出版社，第180页。⑧《邓小平文选》第3卷，人民出版社，第180—382页。⑨《国外家庭农场各具特色》，《四川农村日报》2013年4月3日。⑩刘运梓、宋养琰:《家庭农场在发达国家大量存在的原因》，《学习与思考》1984年第1期。《美国农场的发展现状》，《新华网》2006年2月21日。尹成杰:《农业跨国公司与农业国际化的双重影响》，《农业经济问题》2010年第3期。