构建农民工市民化成本分担机制的思考*

高 拓 王玲杰

从城镇化发展演进的阶段性特征来看，当城镇化率在30%到70%之间时，城镇化进入快速发展阶段。仅新世纪头10年，中国城镇化率就提高了11个百分点，城镇人口增加了近2亿人。①。2011年，我国城镇化率历史性的突破了50%，在这种发展态势下，即使保持十年来平均1个百分点左右的增速，每年就要有超过1千万人口涌入城市。对这一大批城市新生人口而言，如何从进入城市到融入城市，如何从完成身份、职业转换到实现社会、文化融合，成为必须解决的问题，加快推进农民工市民化已经成为城镇化面临的严峻挑战。把符合条件的农民工逐步转为市民，让农民工也能同样享受到与城镇居民一样的基本公共服务，缩小城乡差距，促进城乡一体，已经成为我国加快城镇化进程中面临的重要任务。而要实现这一任务，不仅要破除城乡二元结构下的制度制约、政策制约，还面临的一个突出问题就是如何构建农民工市民化的成本分担机制，以解决农民工市民化的巨额成本与发展中人口大国承担能力之间的矛盾。

一、加快农民工市民化进程的现实意义

在城镇化进程中，农民工市民化主要指农村富余劳动力在完成了两个转变——就业结构从第一产业向第二、三产业的转变，生活空间从农村向城镇的转变之后，进一步获得市民化的两个表征——以获得城镇居民户籍身份为核心的身份表征，和以享受到与城镇户籍居民同等的教育、医疗、卫生、社会保障、住房保障等公共服务为核心的质量表征。目前，虽然中国城镇化率已经过半，但是由于户籍人口城镇化率明显低于常规统计口径下的常住人口城镇化率，那么在进入成熟城镇化阶段之前，中国将面临涉及到大约4亿农民工的市民化问题，不仅关系到城镇化、工业化、农业现代化进程，关系到全面建成小康社会目标的实现，更关系到发展与改革、和谐与稳定的全局，对探索中国特色新型城镇化道路具有重要意义。

(一)加快现代化进程的必然要求

工业化、城镇化、农业现代化是人类文明进步的重要标志，是现代化建设的核心内容。而城镇化是中国现代化进程中的一个大战略、大问题，是现代化应有之义和基本之策。②从我国现代化发展进程来看，虽然已经实现了由农业大国向工业大国的转变，城镇规模不断扩大，现代化进程全面加速。但是同时，作为拥有13亿人口的世界上最大的发展中国家，在新的发展形势、发展阶段下，工业化、城镇化和农业现代化均面临着结构调整、优化升级、模式转变等现实难题，实现三化之间的互动、协调、同步发展依然面临严峻挑战。在城乡二元结构制约下，由于城镇化模式粗放并且明显滞后于工业化和农业现代化发展，使得农业人口向城镇人口的转化，尤其是农民向市民的转化都明显滞后于现代化进程。显然，如何以农民工市民化为核心，推进农村人口合理有序地向城镇转移是实现工业化、提高城镇化、推进农业现代化的必然要求。

(二)加快转变经济发展方式的现实路径

以加快转变经济发展方式为主线，是坚持科学发展的必由之路。扩大内需是加快转变经济发展方式的基本要求和首要任务，而扩大内需的最大潜力在于城镇化。③2011年，中国农村居民消费水平为5633元，而城镇居民消费水平为18750元，达到农民居民的3.3倍。由此看来，增加1个城镇人口，就可以带动3倍于农民的消费支出，同时通过相应的城镇基础设施和公共服务建设还可以产生巨大的投资和消费需求，成为拉动经济增长的重要引擎。但是另一方面也要看到，激活并释放这一内需潜力的前提是要使进城农民工真正实现生产方式和生活方式的转变，成为城镇居民中的平等一员，享受一样的就业、住房、医疗、教育等公共服务和社会保障，才能产生有效消费需求，而不是游离于城市体制之外，在城乡之间二元结构尚未破除的同时，又形成城镇内部二元结构，成为经济社会和谐稳定发展的新障碍。可以说，要激活内需潜力的原动力和主引擎，加快经济发展方式转变，加快推进农民工市民化是重中之重。

(三)全面建成小康社会的目标要求

十八大指出，随着世情、国情、党情继续发生深刻变化，我国已经进入全面建成小康社会决定性阶段。要实现这一目标蓝图，重要途径之一就是要走新型城镇化道路，而这个“新型”的集中体现就是以人为本的城镇化，关键是要在城镇化进程中提高城镇化的质量，重点是要解决农村迁移人口在进入城市后，由于与城镇居民在就业收入、身份地位、社会保障、公共服务等方面的显著差异，而导致的农民工在城市的生存与发展出现日益突出的边缘化、弱势化等问题。农民工难以融入城市生活，就难以实现从生产方式、生活方式到社会文化、思想意识的转变，不仅影响着经济持续健康发展、人民生活水平全面提高，而且会导致一系列更为严重的社会和谐稳定问题，全面建成小康社会的目标也难以实现。显然，要促进经济社会与人的全面发展，要让发展的成果惠及全体人民，积极有序地把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的重要任务，也是实现全面建成小康社会的目标要求。

(四)破解“三农”问题的必然选择

农民何处去、农村怎么办、农业怎么保是阻碍发展的突出难题。只有减少农民，才能富裕农民。④1978年改革开放开始时，中国城镇化率只有17.9%，有超过8亿人口在农村。城乡收入的显著差异推动大批农村富余劳动力进入城市打工，为工业增长、城市发展做出了突出贡献。但是由于城乡分割的二元制度所限，进城农民工的市民化进程严重滞后。2011年，中国户籍人口城镇化率仅有35%，比常住人口城镇化率低了16个百分点。农民工难以真正融入城市安居乐业，而呈现出在城市与农村之间候鸟迁移式的生产、生活状态，难以在实质上减少农村人口，不利于推动土地流转和集约利用，推动农业由分散家庭经营向适度规模经营转变，也就难以从根本上提高农业现代化水平和综合效益。显然，只有加快农民工市民化进程，有效提高城镇化发展质量，从根本上减少农民、改善城乡资源配置，才能切实改善农村生产生活条件，提高农业生产效率和综合生产能力，才能实现农业增效、农民增收、农村发展，破解“三农”难题。

二、农民工市民化的主要制约因素

在城镇化进程中，农民工市民化主要指农村富余劳动力在完成了两个转变——就业结构从第一产业向第二、三产业的转变，生活空间从农村向城镇的转变之后，进一步获得市民化的两个表征——以获得城镇居民户籍身份为核心的身份表征，和以享受到与城镇户籍居民同等的教育、医疗、卫生、社会保障、住房保障等公共服务为核心的质量表征。应该说，农民工市民化的过程实质上也就是农民工从进入城市到融入城市的过程。与此同时，从根本上看农民工市民化的主要困难与障碍，也就是制约两个转变实现和两个表征获得的三大因素:制度制约、成本制约和能力制约。

(一)制度制约

不少研究都指出，制度制约是影响农民工市民化的主要因素。在城乡分割的二元结构下形成的以户籍制度为代表的城乡制度壁垒是特定历史条件下的产物，从当时的经济社会发展来看，有其合理性，也曾经对中国发展做出了贡献。但是随着时代变迁、经济转型和社会进步，二元制度体系在限制城乡之间的资源优化配置，尤其是人口自由迁移流动等方面的弊端日益凸显，直接导致城乡之间的差距不断扩大，进城农民工的利益难以得到保障，影响城镇化发展质量和水平。

从农民工市民化的重要表征来看，获得城镇户籍进而享受到以户籍为载体附加的教育、医疗、就业、社会保障等城乡有别的各种社会福利是衡量农民工市民化的程度和水平的重要标志。大批农民工在进入城市、完成职业转变之后，由于难以获得城镇户籍，被隔离在城市管理体制和服务体系之外，与城镇户籍人口相比，在社会福利和权利利益方面存在明显落差，形成城市内部的二元结构。由此看来，二元户籍制度显然是制约农民工市民化的制度核心，而其他附着在户籍制度上的一系列社会福利制度对农民工产生限制与排斥，对市民化中的关键环节——城市融入有着根本性的影响。

从农民工市民化的演进阶段来看，在农村退出阶段，主要制约因素是农村土地制度的障碍。其中包括土地所有、经营、使用、流转、征用、补偿等制度在内的土地制度的不完善，⑤使得农民工的农村土地承包权和宅基地使用权难以得到应有的收益保障或补偿，也就难以真正退出农业和农村。在城市进入阶段，实际上在改革开放以后，户籍制度已经不再直接对农村人口迁移流动产生约束，而是在下一个阶段，也就是城市融入阶段，由于与户籍制度相挂钩的教育制度、住房制度、就业制度、社会保障制度等对农民工过上与城市居民一样的生活、享受与城市居民一样的权利构成制约，阻碍了农民工市民化的进程。

(二)成本制约

从前述研究中可以发现，城乡二元户籍制度是制约农民工市民化的主要因素。从改革开放初期到现在，由于在统筹城乡发展、解决“三农”难题等方面的阻碍效应日益扩大，户籍制度改革的呼声也越来越高、越来越迫切。而改革步伐之所以相对较慢，正是由于户籍制度改革并非单一的以人口管理为核心的制度改革，而是由于户籍已经成为身份和福利的象征，相应的改革也就涉及到了附着在户籍之上的多个领域的福利剥离与福利补偿。而要将原本只覆盖城镇本地户籍居民的基本公共服务扩展到农民工并保障其特殊权益，需要额外的投入，这可以视为农民工市民化的成本。⑥由于农民工市民化的成本涉及到公共卫生、就业扶持、子女教育和住房保障、社会保障等多项公共服务，且长期以来城乡之间的公共服务能力与水平上的差距不仅没有缩小反而有扩大趋势，再加上我国正处于城镇化加速发展阶段，农民工群体规模庞大，农民工市民化的巨额成本显然成为阻碍这一进程的主要制约因素。

有研究测算，在2030年前，全国大约有3.8亿农业转移人口需要实现市民化，而市民化成本平均每人为10万元左右，因此，要将这些进城农民全部实现市民化，需要支付近40万亿元的成本。⑦虽然农民工市民化的核心是要在获得城镇居民身份的基础上，平等享受政府为城镇居民提供的各种福利待遇，但是作为依然处于社会主义初级阶段的发展中的人口大国，显然不可能单纯依靠政府来承担这一巨额成本。在这种情况下，如何合理构建农民工市民化的成本分担机制，就成为推进农民工市民化进程的症结所在。

(三)能力制约

前述的制度制约和成本制约基本上都是农民工市民化的外部制约因素，从内部制约因素来看，则主要体现为农民工自身存在的影响其向市民转变的相关能力制约，主要包括了就业能力、市场竞争能力和生活适应能力的制约。其中，就业能力制约主要指农民工在脱离农业生产，转而从事第二第三产业时的职业转换能力会受到来自自身劳动技能水平的影响;市场竞争能力制约主要指农民工进入城市后，在面临新的生产方式和市场竞争环境的挑战下，对于竞争、风险和压力的承受能力状况对其市民化进程的制约;生活适应能力制约主要是指农民工所面临的从农村传统生活方式向城市现代生活方式的转变，以及从村落文化氛围到社区文化氛围的转换，由于不同个体在开放度、认可度、接受度方面的差异性，进而对城市融入程度产生的制约。进一步分析可以发现，实际上农民工市民化的能力制约与农民工的受教育状况直接相关。通常情况下，受教育水平与劳动就业技能呈正相关，并且受教育程度越高，对现代思想观念的接受程度也越高，越有利于融入城市。从我国发展现状来看，城乡之间的教育资源配置上的不均衡是造成农民工受教育水平偏低的直接因素，进而导致农民工进入城市后出现明显的在就业领域和收入水平上的边缘化、弱势化，给农民工市民化带来严峻挑战。而要消除这一制约因素，一方面需要增加教育投入，另一方面需要均衡在就业、医疗、养老等方面的保险保障水平。那么综合以上分析，归根结底还是需要解决农民工市民化的成本分担问题。

三、农民工市民化的成本分担机制构建

(一)构建原则

1.注重公平，务实求效。构建农民工市民化成本分担机制必须兼顾效率与公平的原则，既要考虑到这一分担机制的建立与完善是一个长期复杂的系统工程，又要从提高城镇化质量出发积极、合理、有序推进;既要加强农民工权益保护，逐步消除城镇内部二元结构，又要坚持权利与义务对等原则，引导农村人口有序转移;既要努力满足农民工市民化的现实需求，又要考虑目前发展基础发展阶段的现实承受能力;既要充分发挥政府在构建成本分担机制中的主要作用，又要充分发挥企业、个人和社会的应有作用。

2.承认差异，分类改革。农民工市民化问题本身具有突出的复杂性、层次性和差异性，农民工群体包括了具有不同的成长背景、教育水平和思想观念的第一代农民工、新生代农民工，农民工特征包括了离土又离乡、离土不离乡以及城郊失地农民工等多种特征，市民化过程包括了农村退出、城市进入和城市融入三个阶段，市民化区域包括了大、中、小以及城和镇等经济社会综合实力差异显著的不同区域，解决不同阶段、不同类型、不同特点、不同区域的农民工市民化问题，其成本分担就应建立在不同发展基础、不同能力水平、不同经济成本之上，就需要自足实际、承认差异，采取分类有别的制度改革与政策调整措施，建立相应的农民工市民化成本分担机制。

3.整体谋划，渐次推进。农民工市民化本身就是一个长期渐进的过程，不仅涉及到与公共服务、社会福利等相关的差距与欠账弥补所产生的巨额成本，而且分担主体包括了政府、个人、企业和社会等多元化主体，部门领域涉及了教育、卫生、住建、社保等多行业多部门，尤其在体制转轨和经济转型的矛盾凸显期，在经济社会和城市发展的总体承受能力相对不足的情况下，构建农民工市民化成本分担机制需要坚持整体谋划和统筹协调相结合，坚持重点领域突破与渐进式改革相结合，既要积极，也要稳妥，分类型、分步骤，有先行先试，有梯度推进，确保农民工市民化成本分担机制构建的科学性和可行性。

(二)分担主体

1.农民工市民化的成本。作为人口大国和农业大国，随着城镇化进程不断加快，我国进城农民工数量日益庞大，同时由于长期城乡二元结构下，城乡居民在社会福利、公共服务、基础设施等方面的差距逐步扩大，因此，农民工市民化的成本不仅数额巨大，而且主要是产生于弥补在公共服务和社会保障等方面的历史欠账。解决农民工市民化问题不可能一蹴而就，这一巨额成本也不可能一步到位，而应该是一个逐步到位、不断完善的过程。同时，这一巨额成本不可能单纯依靠政府或是农民工个人来承担，而应从公平与效率、权利与义务出发，构建农民工市民化成本的多元化分担主体。

2.“一主二层三辅”的分担主体。“一主”:政府为主。由于农民工市民化的成本主要产生于农民工的权利待遇和福利保障水平得到提升，享受到与城镇居民同等的公共产品和服务所需要的成本，从具体构成上看，无论是用于城市功能完善和承载能力提升的交通运输、能源供应、环境卫生等基础设施的投资成本，还是用于农民工社会福利水平提升的公共教育成本、公共卫生成本、住房保障成本、社会保障成本等，均属于社会成本范畴，因此，在农民工市民化的成本分担机制中，应该是政府以公共财政支出承担为主。

“二层”:中央政府与地方政府各负其责。在以政府为主的同时，进一步按照中央政府与地方政府的职能权责划分，发挥中央政府在农民工市民化成本分担机制中的引导扶持作用，突出地方政府的主要分担主体作用。其中，中央政府主要通过“区域统筹、增量挂钩、专项扶持”，也就是统筹考虑区域发展差异，对农民工集中流入地区、中西部相对落后地区加大投入;在财政投入增量调整的基础上，与城镇化推进速度与质量挂钩，对增长快、压力大的地区加大支持力度;设立农民工市民化专项资金，在转移支付中对义务教育、基本养老、医疗卫生、就业保障等支出进行重点扶持。地方政府作为农民工市民化成本分担主体，一方面要与中央政府一起分担具有社会公平和基本保障意义的以社会保障等为重点的相应投入成本，另一方面要作为涉及地方发展的水、电、路以及文化体育、环境卫生等城市基础设施投入成本的主要承担者。

“三辅”:个人、企业、社会三方参与成本分摊。其中，农民工个人承担进入城市后的基本生活成本，也就说农民工作为市民化的受益者，应该承担在城市的衣食住行等基本生活成本，以及在养老、医疗、失业等社会保障成本中的个人支出部分。农民工所在企业在获得农民工劳动价值和经济利益的同时，有责任有义务参与分摊农民工市民化成本，主要包括按照相关政策规定，为农民工缴纳养老、医疗、工伤等企业分担的相应社会保障费用，以及劳动技能培训等人力资本投资。同时，随着经济发展和社会进步，在构建农民工市民化成本分担机制时，还应积极引导社会慈善和福利机构在推进农民工市民化进程中的积极作用，作为有益的补充与支持，重点在法律维权、社会救助等方面提供人财物支持，参与成本分担。

(三)推进机制

1.综合协调机制。农民工市民化成本分担的机制构建以及其有效运行，不仅需要明晰权责、界定主体，而且需要建立综合协调机制，在涉及了中央政府、地方政府以及农民工、企业、社会等多主体多部门多层次的利益博弈中，发挥综合全局、统筹协调与利益调整等作用，通过优化体制机制、制定相关政策等措施，促进资源优化配置、成本合理分担，加快推进农民工市民化进程。

2.动态互补机制。农民工市民化成本分担机制的构建及完善是一个长期渐进的过程，也是一个对分担主体、分担比例持续进行动态调整与均衡的过程，建立动态互补机制是考虑到随着现代化演进和城镇化不断发展，政府的综合实力、企业的社会责任承担能力、农民工市民化水平等都会随之发展变化，对于成本分担机制的优化调整是保持这一机制的科学性、持续性、公平性的必然要求。

3.监督考核机制。通过建立监督考核机制，对农民工市民化的巨额投入、资金到位及使用情况进行监督检查和绩效考核，对农民工市民化的落实程度和满意度进行跟踪调查，以确保各级政府、各部门及各方参与力量能够各司其职、各尽其力，保障成本分担机制的有效运行，避免各种扯皮推诿、衔接脱节或是违法违纪情况发生。

注释

①喻新安、谷建全、王玲杰:《新型城镇化引领论》，社会科学文献出版社，第37页。②李克强:《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》，《行政管理改革》2012年第11期。③李克强:《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》，《求是杂志》2012年第4期。④李克强:《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，《求是杂志》2010年第11期。⑤简新华:《新生代农民工融入城市的障碍与对策》，《求是学刊》2011年第1期。⑥申兵:《“十二五”时期农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁波市为案例》，《城市发展研究》2012年第1期。⑦魏后凯:《构建多元化的农民市民化成本分担机制》，《中国社会科学报》2013年3月1日第7版。