农业经营体制创新的困境及路径构建

刘晓萍 王 申

当前，我国农业发展已经到了从传统农业向现代农业转型跨越的新阶段，农业生产经营方式由小农生产向社会化大生产加快转变的新时期，全面建成小康社会的历史任务对更深层、更持续解决“三农”问题提出了新要求，突破“谁来种地”、“怎样种地”等发展困境必须积极推进农业经营体制创新，进一步增强农村发展活力。

一、推动农业经营体制创新的发展困境

当前，我国“三农”发展进入新的攻坚阶段，农业经营方式深刻转变，农村社会结构深刻变革，农民思想观念深刻变化，尤其伴随着工业化、城镇化、信息化进程，“三农”问题更加凸显，农业生产缺乏吸引力、农业资源配置低效率均衡、工商企业与个体农户割裂发展、土地流转缺乏制度张力等发展困境亟待破解。

1.务农机会成本提升，农业生产缺乏吸引力。成熟开放的农产品和粮食市场、日渐完善的劳动力市场和加速推进的工业化、城镇化进程，不断推动农民非农工资收入的增加以及劳动力务农机会成本的提升。据数据统计，农民纯收入中工资性收入占比逐年提高，2011年农民工资性收入占比相比1990年已经实现了翻番，且工资性收入占比自2009年开始反超农林牧渔等家庭经营性收入，成为农村居民家庭纯收入的第一支柱。然而与此同时，与农民工资性收入逐年增加形成鲜明对比的却是务农成本的不断攀升。以河南为例，2007——2011年河南小麦生产成本共增加132.1元，增幅为35.3%，年均增长7.9%;亩产值共增加 193.0元，增幅为 35.7%，年均增长7.9%。扣除生产成本，加上种粮补贴，种植每亩小麦的平均生产收益仅增加60.9元，年均增长6.8%，小麦生产收益增长赶不上成本增长，粮食生产进入了高成本时代。随着非务农收入增加和粮食生产收益的减少，农民务农机会成本不断加大，农民种粮偏好日益减弱。因此，加快农业经营体制创新，面临的首要问题就是打破农业生产缺乏吸引力的发展困局，以体制改革创新来增加种粮务农的合理利润，充分调动经营主体的务农积极性。

2.生产要素外流加剧，农业资源配置形成低效率均衡。随着破除城乡二元结构改革的日益深入，生产要素在市场机制的调解下逐步在城乡之间自由的虹吸效应，生产要素在城乡两个市场间的自由流动更多地表现为城市对稀缺农业生产要素的争夺，土地、资金及劳动力等主要生产要素不断从农业农村中流失，农业部门生产要素配置长期低效率均衡的现状尚未得到有效扭转，以现代生产要素替代传统要素的发展路径出现偏差。一是，随着经济发展，大规模高素质青壮劳动力成为转移主力军，农业生产显现“农户老龄化”。以河南为例，依据2012年河南统计局对农业劳动力状况抽样调查结果，农村劳动力中51岁以上的人数占42.8%，60岁以上人数占14.0%;小学及以下文化程度的人数占39.1%，劳动力素质弱化明显。二是，土地数量减少，耕地质量下降。鉴于国家严格的耕地保护政策，耕地面积不断下降的趋势得以遏制，但是自2008年以来农作物耕种面积增幅呈现逐年下降趋势，已经由2008年的1.83%下降为2011年的1%。且每年新增耕地主要为新开荒地和园地改为耕地，耕地质量不如现有良田熟地。但是工业化和城市化进程中的级差地租转移，使农民并未获得土地在工业化和城市化进程中升值的收益。三是，因制度缺陷导致农村经济中资金短缺与资金流失并存。以湖北为例，2011年，湖北省的县域存贷比为40.2%，只有四成当地存款转化为贷款服务于农村经济社会发展，剩余大部分资金都流出农村、县域。因此，创新农业经营体制，就需要强化农业农村对生产要素的吸引力，加快形成农业资源高效均衡配置。

3.利益联接机制不完善，企业农户割裂发展普遍存在。近几年，随着农业产业化进程的不断深入，扩大经营规模、培育新型经营主体的现实需求推动农业逐渐成为投资热点，出现了“资本下乡”的热潮。但是，随着农业产业化的快速推进，农业发展中企业与农户之间普遍存在割裂发展的格局。一方面，在工商企业与个体农户具体的生产合作中，相比以承包经营权入股的方式，农民更加倾向于获取一次性廉价补偿金，进而导致工商企业成为大规模耕地的实际经营者，不能有效发挥农民生产技能与企业规模经营的联合效益;另一方面，即便在以“龙头企业+个体农户”的新型经营模式下，鉴于企业生产经营趋利性的基本特征以及追求利益最大化的发展目标，在市场价格、风险承担等因素的影响下，农户与企业之间并未构成紧密的利益联接机制，甚至出现强势企业盘剥弱势农户的现象。譬如，“十一五”以来，我国农业产业化经营迅猛发展，截至2012年底，农产品加工业产值、龙头企业销售收入分别比2005年增加了3.8倍、3.2倍，但农民人均纯收入只增长了2.4倍，农民在农业产业化过程中并未充分享受农产品加工、销售等二、三产业利润。因此，如何破解新型经营主体之间的利益联接机制障碍，是创新农业生产经营体制的核心环节。

4.农地制度障碍重凸显，助推农业经济发展乏力。目前，现行土地制度缺乏制度张力，对农业经济的激励作用达到了效用边界，在推动农业现代化发展中存在诸多不足:一是，土地规模较小，土地经营细碎化，农业生产缺乏应对自然、市场、经营和家庭生活等诸多风险的抵抗能力，存在人多地少、小生产与大市场、分散经营与规模经济、农业弱质性与农民致富、市场竞争力缺乏与国内外市场深度融合等诸多矛盾，难以实现农业的规模经营和集约经营。二是，由于农地产权模糊、主体缺位、市场机制不完善等问题，农地承包权的正常流动和利用受阻，阻碍了农地的合理转让和集中规模经营。一方面，在农民自发型流转中，由于流转期限短、流转面积小、契约不规范、流转金额不确定等特点，造成土地生产短期化，使得农业的长期投入、大型机械化、产业化和技术改进的能力和动力不充足，难以保证土地向高劳动生产率者转移;另一方面，在集体推动型流转中，大规模统一流转为生产要素集中使用、农村产业结构调整和产业化经营创造了条件，但是难以有效保障农户在流转中的主体地位，容易存在集体利益侵犯个人利益行为和强迫流转的现象。三是，农地承包经营制度与集体经济基本属性存在冲突。现行农地承包经营制要求农地承包关系保持“长久不变”、“减人不减地、增人不增地”，但这有悖于农村集体经济的基本属性，农村集体成员应享受平等分配土地承包的权益，承包经营权需根据集体人口变动不断调整，即“减人减地、增人增地”，现行承包关系需要保持稳定与农村集体成员享有平等土地承包权益存在冲突。因此，可以说现行农地制度和经营方式是加剧“三农”问题的主要原因，同时，国外经验和我国实践都表明，农地产权制度是农业生产经营体制的核心基础，创新农业经营体制首要改革农地制度。

二、创新农业经营体制的路径构建

从实践发展来看，农业生产经营体制主要包括农业生产经营基本制度、主体体系、经营方式和动力机制。推进农业经营体制创新，首先应坚守维护农民土地承包权的底线，紧紧围绕不断提升农业生产能力的核心，加快推动农业产业集群化发展，不断培育和壮大新型农业生产经营和服务主体，进一步加快农业发展方式转变。

1.坚守底线:维护农户土地承包经营权。保障农民土地承包经营权，维护农户生产经营的主体地位，是创新农业经营体制需要坚守的底线。明确农户家庭生产经营依旧是现代农业生产经营的主体，加快完善相关法律法规，依法赋予农民更有保障、更为稳定的土地承包经营权，还权赋能，确保农村土地基础承包关系长久稳定。抓住城镇化加速推进和稳步推进农村转移人口市民化的发展机遇，引导承包农地经营权“依法、自愿、有偿”的流转，推动进城务工农民的承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，解决承包地块细碎化、农业生产投入个体化等问题，加快实现农业生产由小规模、粗放型的传统生产经营模式向集约化、规模化、专业化的新型经营模式转变。严格规范农村土地的转包、出租、互换、转让等流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，从租地资格准入、产业发展规划、生产技术力量、经营风险控制、土地用途监管等环节，加强对企业租赁经营农户承包地的规范和管理，从源头抑制土地“非粮化”、“非农化”行为。

2.围绕核心:提升农业综合生产能力。创新农业经营体制，核心就是进一步解放农村生产力，不断增强农业综合生产能力。提高农户集约经营水平，推动土地流转集聚，扩大农业生产规模，发挥规模经济效应，提高劳动生产率和耕地产出率。培育新型农业生产经营主体，整合土地资源，加大科技和资本投入力度，提升农业物质技术装备水平，改善农业基础设施建设和基本生产条件，提高农业抗旱排涝和防灾抗灾能力。壮大农业生产经营主体整体实力，加强农业科技创新投入力度，以农业技术进步推动农业综合生产能力提高。建立农业社会化服务体系，加强农业生产条件改善、农业生产资料供给、农业技术推广、农业信息化和农产品销售，推动农业内部产业化精细化分工，促进农业生产经营和社会化服务协同发展。

3.创新理念:推动农业产业集群化发展。创新农业经营体制，加快农业产业集群化发展，拉长农业生产链条，挖掘农产品增值潜力，才能实现农业发展大的突破。大力推进农业产业化经营，以农产品加工业为载体，打通农产品加工转化和贸易渠道，实现由卖“原字号”农产品向卖“成品”、卖“服务”的转变，带动农业增效和农民增收。做大做强产业化龙头企业，围绕农产品优势产业带建设，打造一批产业关联度大、精深加工能力强、规模集约水平高、辐射带动面广的龙头企业，进一步提升企业规模和技术水平，促进产业升级，提升产品附加值。加快农业产业化集群发展，建设规模化、标准化、专业化和集约化的农产品加工园区，完善配套设施，推动要素集聚、产业集中，着力推进农业全产业链建设，实现生产、加工、销售环节的有机结合，逐步形成完整的农业产业体系。

4.打造主体:培育新型农业生产经营和服务化主体。新型农业生产经营和服务化主体，是发展现代农业的微观基础，更是创新农业经营体制的主力军。推动农业经营体制创新，关键在于发展包含专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业和经营性农业服务组织的多元化新型农业生产经营主体。加大对专业大户、家庭农场的扶持力度，完善培育专业大户、家庭农场的财政、税收、金融和保险等政策措施，推动相关部门采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。做大做强农业产业化龙头企业，支持龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大型企业集团，加快农业产业集聚发展，推动龙头企业全产业链发展，结合地方优势打造农业品牌。加快培育经营性农业服务组织，构建覆盖全程、综合配套、运转高效、机制灵活的新型农业社会化服务体系，积极发挥农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人和涉农企业生力军作用，从市场准入、资金支持、税费减免、人才引进等方面加大扶持力度，加快推动服务主体多元化、形式多样化、运作市场化。大力发展农业生产性服务，鼓励和支持经营性农业服务组织参与良种示范、农机作业、抗旱排涝、沼气维护、统防统治、产品营销等服务。

三、创新农业经营体制需要重点把握的几个关系

我国各区域资源要素禀赋、经济社会发展不尽相同，因此，创新农业经营体制，需要高度关注并妥善处理好一些关系。

1.稳定农村基本经营制度和创新农业经营体制的关系。回顾30多年的改革历程，农村基本经营制度并非一成不变的，更多地是保持以家庭经营为基础政策制度的基本稳定，在实践中不断地创新和完善具体的实现形式。当前，在农业市场化、国际化、现代化的背景下，如何处理小农户家庭经营和大市场多层次需求的供需矛盾，依赖于农村生产经营体制的创新，而其核心就是要处理好稳定农村基本经营制度和创新农业经营体制的关系，既做到继续发挥家庭经营的优越性，又使其满足现代农业发展的要求。推动农业生产经营体制创新，要做到坚守和创新相结合，要在保障农民生产经营权的基础上探索创新，在稳定农村基本经营制度基础上寻求突破。

2.扶持传统家庭农户与培育新型农业经营组织的关系。在未来一个较长时期内，传统农户在农业生产经营中占据主体地位的格局不会改变。在创新农业生产经营体制中，要处理好扶持传统农户与培育新型生产经营组织的关系，认清两者“主导与多元”的基本定位。首先，充分认识到传统农户与新型经营组织的非替代关系。因为农业生产精细化的产业属性，小规模家庭农户仍是农业生产经营的基本单位，传统家庭农户将长期存在。农业不仅是一种生产方式，更是一种生活方式，尽管农业生产收入占比逐步减少，但是从事农业生产是几千年来农民形成的一种固有生活方式，不能因为强调创新农业生产经营体制，就试图用新型组织形式完全替代传统农户。在实践中，应该结合各类主体的比较优势，在农业生产中承担不同职责，发挥主体综合效益。其次，培育壮大新型农业生产经营组织，形成各类主体合作和联合的新型农业生产经营主体体系。引导一般农户进行标准化生产，专业大户和家庭农场发挥规模化、集约化、专业化示范作用，农业合作社和龙头企业加速科技创新和强化社会化服务，通过加快农村的社会分化和农民的职业分化，扩大规模经营，实现农业现代化经营。

3.规范土地流转和发展适度规模经营的关系。当前，因为农业承包地块细碎化、小规模和高分散等属性，农户生产难以克服规模不经济的局限，无法实现农业发展的机械化、标准化，导致专业化、商品化程度较低，且寻求金融支持困难，限制了生产规模和现代农业的发展。因此，中央一号文件提出引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励发展多种形式的适度规模经营，科学重组生产要素，发挥规模边际效应提高劳动生产率和耕地产出率，进一步提高农业生产能力。但是，在具体推进中，必须将推动规模经营与规范土地流转相结合，充分把握好经营的规模和流转的速度。一是必须坚持流转以不改变农地用途为前提，严格控制农地转为非农建设用地，严格遵循依法自愿有偿的原则，坚持流转要以尊重和保护农民土地权益为核心，土地流转不能损害农民的土地经营收益，更不能损害农民的土地承包权益;二是，充分把握土地流转与规模经营的因果顺序，不能因为发展适度规模经营而强行推动农民将承包土地流转，应根据农业劳动力转移步伐，在确保农民当下和长远利益的前提下，将农业转移人口的承包土地进行流转。

4.培育新型农业经营主体和促进农业劳动力转移的关系。一方面，加快培育新型农业经营主体，提升农户集约经营水平，以更高的的机械化水平替代传统人力劳动，有利于更多的农民从土地的束缚中解脱出来，尤其随着农村社会保障制度的完善与养老逐步社会化，农民对土地的传统依赖逐步减弱，农业转移人口市民化的进程将不断加快。另一方面，培育新型农业经营主体，要与农业规模化推进程度相适应。结合土地流转的层次及阶段，分步推动剩余劳动力向城镇转移，要切实尊重农民意愿，不能强行推动土地流转来实现土地规模经营。

［1］张照新，赵海.新型农业经营主体的困境摆脱及其体制机制创新［J］.改革，2013，(2):78 －87.

［2］楼栋，孔祥智.新型农业经营主体的多为发展形势和现实观照［J］.改革，2013，(2):65 －77.

［3］顾益康，孙永鹏，胡豹:加快构建新型农业双层经营体制的政策建议［N］.农民日报，2013—02—28.

［4］叶兴庆:农业经营体制创新的前世今生［J］，中国发展观察，2013，(2):7—9.