美国环境外交的国家利益透视——以《京都议定书》为例

李淑文

(中国传媒大学思政部，北京 100024）

自《京都议定书》诞生以来，美国近几届政府经历了从克林顿政府的积极倡导，到小布什政府的消极退出，再到奥巴马政府的务实应对的过程。透过美国近几届政府对《京都议定书》态度上一波三折的变化过程，折射出了美国环境外交的深层动因——国家利益，维护国家利益是美国环境外交不可撼动的底线。

1 《京都议定书》

1992年5月22日，联合国的环境与发展大会在巴西首都里约热内卢举行，大会通过了《联合国气候变化框架公约》。

由于《联合国气候变化框架公约》没有规定具体的减排指标，因此1997年12月11日又在日本的东京召开了《联合国气候变化框架公约》的第三次缔约方大会，缔约方经过谈判，达成了《京都议定书》，全称为《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》，为各缔约方规定了具有法律约束力意义的减排指标。《京都议定书》以1990年各缔约方的温室气体排放为基数，规定在2008－2012年间，发达国家的温室气体排放量平均要比1990年减少5.2%。各减排国的具体指标为:美国减排7%，欧盟减排8%，日本减排6%，加拿大减排6%，俄罗斯、新西兰、乌克兰稳定1990年的排放水平。欧盟各国分摊了8%的平均指标，其中德国减排21%，丹麦减排21%，英国减排12.5%，荷兰减排6%，希腊增排25%，葡萄牙增排27%，爱尔兰增排13%。发展中国家不参加减排。这是历史上第一个具有法律意义的减少温室气体排放的文件。同时《京都议定书》引入了三种灵活机制:联合履约(JI）、排放权贸易(ET）、清洁发展机制(CDM）。

《京都议定书》的生效条件规定有二:一是要有55个《框架公约》的缔约方签字批准，二是55个缔约方中的发达国家1990年的温室气体排放总量要≧发达国家缔约方的55%。美国1990年的温室气体排放量占发达国家的36.1%，但布什政府拒绝批准《京都议定书》，使得《京都议定书》的生效条件满足不了条件二，俄罗斯1990年的温室气体排放量占发达国家的17.4%，由于此国2004年11月18日向联合国递交了加入文件，才使得《京都议定书》绝处逢生，于2005年2月16日生效。

2 美国政府与《京都议定书》

2.1 克林顿政府签署《京都议定书》

克林顿总统执政期间，美国政府及时调整了环境外交政策，签署了《生物多样性条约》;支持并资金援助联合国的人口数量控制方案，仅1994年的援助费用就达数亿美元;承诺遵守《蒙特利尔公约》，积极承担二氧化碳的减排义务;参加了历次联合国气候变化缔约方会议，虽然谈判过程一波三折，但见证了《京都议定书》从制定→修改→签约的全过程，并在其中发挥了重要作用。但遗憾的是克林顿政府并未积极做工作争取国内反对派的支持，考虑到参议院通过该条约的可能性几乎为零，根本没提交国会审议，最终与《京都议定书》擦肩而过。

克林顿政府签署《京都议定书》的原因分析:

(1）国家战略调整。克林顿政府将环境安全纳入了国家安全体系中，扩大了国家安全的外延。

(2）外交政策调整。强调参与多边外交，并通过多边外交解决国际环境问题。试图通过承担国际环境责任成为世界环发事务的引领者。

(3）副总统戈尔的“核心作用”。戈尔一直致力于环境事业，是克林顿政府中的环保主义者。

2.2 小布什政府拒绝《京都议定书》

小布什在竞选总统期间，就表示反对《京都议定书》，在上任不久的2001年3月28日宣布退出《京都议定书》。小布什政府的退出理由有三:

2.2.1 经济理由

在2001年3月29日的记者招待会上小布什总统说道:“我们不打算接受有损我们的经济，并给美国劳动者带来伤害的计划。”

此话道出了小布什政府拒绝《京都议定书》的经济理由有二:①执行《京都议定书》有损于美国的经济发展;②执行《京都议定书》会使大量劳动者失去工作机会。据美国参议院估计，执行《京都议定书》将使美国花费4000亿美元，丧失490万个工作岗位，这将给美国的经济带来极大影响。

2.2.2 国际合作理由

2001年3月，小布什在致函几位参议员的信中说过，“我反对《京都议定书》，因为它把世界上80%的人口，包括人口大户，如中国和印度，排除在减排义务之外，这将给美国经济带来严重的危害。”［1］

这个理由是基于以下两个方面的考虑:①以中国、印度为首的发展中国家不参与减排，这是对美国的极大不公正。②如果发展中国家参与减排，将会大大降低美国沉重的减排负担，减小其对美国经济发展的负面影响。

2.2.3 科学理由

小布什政府认为:科学界对气候变化的研究目前还没有定论，所以温室气体会导致气候变暖的科学根据是有疑问的。疑问体现在两方面:①气候变暖与二氧化碳的关系上。②气候变暖产生的影响上。

2.3 奥巴马政府务实应对气候变化

由于小布什政府在八年的任期内对国际环境事务采取的不合作态度，国际社会对奥巴马政府给予了厚望。2008年11月，奥巴马在竞选时就郑重承诺过，美国将重新回到国际社会应对气候问题的轨道。奥巴马上台后，美国政府从3个方面改变了小布什政府的环境政策:

2.3.1 启动碳排放的总量控制系统

碳排放总量控制的远期目标为:在2020年前将温室气体排放降低到1990年的水平，并到2050年再减少80%，且每年有具体指标。

2.3.2 提出新能源的发展规划

强调新能源和低碳对美国未来竞争力的影响，提出的具体目标为:在未来十年中，在可再生能源领域投资1500亿美元，从而为美国创造500万个绿色就业机会，到2012年，美国10%的电力将来源于可再生能源;到2025年，这个比例则将提高到25%［2］。

2.3.3 倡导多边主义解决环境问题

在解决环境问题的路径上，要重新回到克林顿政府的多边主义轨道，同时督促中国、印度等第三世界国家在环境领域承担更大的责任与义务。

关于第三点，已在2009年的哥本哈根会议、2010年的坎昆会议上有所体现，但在这两次环境会议上，美国并未在温室气体减排方面做出新的承诺。

如果以上措施得到落实，那么意味着奥巴马政府应对气候变化的政策在后京都时代又重新走近了《京都议定书》。然而美国政府要想真正实现上述目标依然任重而道远。

3 美国环境外交的国家利益透视

推动美国环境外交发展的深层动因，正如汉斯·摩根索所说:“国家利益是判断国家行为体唯一永恒的标准”［1］，也印证了美国前国务卿康多莉扎·赖斯的答案:“政策的制定应该从国家的利益出发，而不是考虑虚幻的国际社会效益。”［2］

3.1 经济利益

经济是决定国际竞争力的核心要素，这是历届美国政府的共识，也是美国社会衡量政府政绩的重要标准，美国政坛变数再多，经济在国家诸多政策中的核心地位从未撼动过。1997年12月，在《联合国气候变化框架公约》第三次缔约国会议在日本京都召开之前，美国参议院以95:0通过了一项议案，申明参议院不会通过任何损害美国经济或将发展中国家排除在外的条约，作为给美国代表团东京之行的“临别赠言”。

小布什政府拒绝《京都议定书》的经济原因解读:

虽然《京都议定书》给美国规定的减排份额是比1990年减少温室气体排放7%，但由于美国的温室气体排放基数大，所以如果要达到目标，所承担的减排总量要远远高于他国。按美国自己的估算，其成本高达国内生产总值的4%，要减少490万个就业岗位。根据麻省理工学院的估算，欧盟的减排费用约为300亿美元，日本的减排费用约为340亿美元，而美国的减排花费要达380亿美元。所以在美方看来，执行《京都议定书》是成本巨大又收效不显著的活动。因此2002年布什政府宣布了替代方案《晴朗天空与全球气候变化行动》，该方案规定的减排难度明显小于《京都议定书》对美国减排义务的规定。

《京都议定书》是具有法律约束力的国际合约，按规定不履行合约要有惩罚性措施，议定书规定如果在2012年前，缔约国没有完成减排指标，在2012年后的减排义务将增至到1.3倍。如果美国执行《京都议定书》，依美国现有的排放状况，必然会受到惩罚。所以拒绝《京都议定书》，美国不但规避了经济义务，而且还规避了惩罚义务，这与美国的大国地位无论如何也是不匹配的。

奥巴马的气候新政理念是通过提高能源利用效率以及发展可再生能源，建立清洁能源结构，特别提出设立1 500亿美元的“清洁能源发展基金”，创造500万个绿色就业机会，奥巴马的通过“新能源经济转型”带动美国经济增长，同样也游离不了经济的考量。

3.2 政治利益

由于不同政府代表着不同的资本利益集团，所以不同政府的施政纲领会有所不同，这是各界政府政策变化的原因。

政治立场也是小布什政府改变环境政策的深层原因。布什家族出身石油行业，能源集团支持了小布什的竞选资金，所以其执政过程要向给予过慷慨资助的能源集团以政策上的回报，要维护能源集团的利益。而如果履行了《京都议定书》，必然削减能源消费使能源集团的利益受损。所以从布什政府的政治立场分析，退出《京都议定书》是顺理成章的。

3.3 领导地位

随着环境问题成为全球的焦点，美国的大国地位、经济实力及其价值观决定了一定会积极谋取全球环境领域的领导地位。

克林顿政府签署《京都议定书》，一方面是迫于国际舆论的压力，试图改变老布什政府在国际环境合作领域的不合作态度，另外谋取在气候、环境等非传统领域的话语权与决策权也是重要原因。

小布什政府虽然退出了《京都议定书》，但并不想退出环境领域的大国领导地位，环境外交仍通过局部合作体现其大国的主导意图，如成立了包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、新西兰等国的“伞形集团”等区域合作活动。

奥巴马在竞选时也说过:“我的总统任期将标志着美国在气候变化方面担当领导的新篇章。”

3.4 国家安全

2001年“9.11恐怖袭击事件”之后，气候问题VS国家安全，在美国政府的价值天平上，自然要向国家安全倾斜。这也就不难解读当《京都议定书》危机到国家安全了，小布什政府义无反顾地即刻退出的权益之计了。

美国军队是美国最大的化石燃料使用者，所以在《京都议定书》签署之前，军方就表示出极大的忧虑。根据美国国防部的评估，如果军方因为碳减排的需要而削减10%的燃料消耗的话，对陆军而言，将会导致每年减少3 218万km的坦克训练，并因此较大地降低装甲机械化部队的部署速度;对海军而言，将会因碳减排而每年削减2000个航行日的训练和行动;对空军而言，将会被迫每年减少21万飞行小时的训练和行动［3］。

其实在京都的谈判过程中，军方就派出代表要求将军事行动的碳排放纳入《京都议定书》的豁免范围。而事实上《京都议定书》仅对符合联合国宪章的军事行动所排放的温室气体给予豁免，克林顿政府时期由于美国外交政策的调整以及副总统戈尔的“核心作用”，安全问题没有成为左右政府签署《京都议定书》的路障。

［1］周放:布什为何放弃实施京都议定书［J］.全球科技经济嘹望，2001，(10）.

［2］奥巴马承诺将带领美国签署全球气候变化协议.2009－03－11.http://env.people.com.cn/GB/8947105.htm.

［3］ Proceedings and Debates of the 105th Congress，Second Session，May 20，1998，144 Cong.Rec.H3505—01.