香港与内地职业教育中外合作办学法规比较

杨春芳，孟霞光

自20世纪80年代以来，随着经济的全球化，跨国高等教育在世界各地迅速发展。在这一背景下，我国职业教育的发展不仅要重视人才培养的规模效应，而且还要注重国际化的办学标准。《中华人民共和国中外合作办学条例》指出:“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”[1]，职业教育中外合作办学，对于引进发达国家优质的教育资源，吸纳和借鉴国外先进的课程设置、教学内容和教学方法，提高职业教育的国际竞争力，缩小与发达国家的差距具有积极的意义。我国高等教育领域中外合作办学取得了一定的成绩，但职业教育在中外合作办学的监管方面仍然存在诸多问题，相关的法规政策也亟待进一步健全和完善。

一、香港与内地关于合作办学的相关法规分析

（一）香港关于合作办学的相关法规

香港与境外合作办学的主要形式之一为非本地课程，出台的相关法规主要是《非本地高等及专业教育（规管）条例》以及与之配套的《非本地高等及专业教育（上诉委员会）规则》和《非本地高等及专业教育（规管）规则》。从法规适用面看，《非本地高等及专业教育（规管）条例》规管的对象限于颁发境外文凭或资格证书的中等后教育，条例将香港与境外的合作办学分为两大类，一类必须申请注册，一类可以豁免注册。如果外方是与香港大学等11所本地高等教育机构联合开设高等及专业教育课程，而本地高等教育机构的主要行政负责人愿意证明那项课程是符合注册条件的话，则可以豁免注册。这既是对香港大学等11所本地高等教育机构办学水平和自律能力的充分信任和肯定，也为政府节省了大量监管经费和人力，还使境外的优质教育资源能够更方便地引入香港。香港政府特别申明，如果有关课程根据《非本地高等及专业教育（规管）条例》获准注册或获豁免注册，但并不表示该课程在香港得到特别地位，或获得承认等同本地学位课程。在该类课程中结业获得的相关证书在求职时获得承认与否，概由个别雇主自行决定。[2]

（二）内地部分省市关于合作办学的相关法规

上海在与境外合作办学起步较早、发展较快，自1991年设立第一家中外合作办学机构以来，截止2004年底已有232个与境外合作办学的机构和项目，占中国内地同类机构和项目总数的四分之一强。[3]上海在与境外合作办学相关的法规制度建设方面也走在全国前列。早在1993年12月，上海市人民政府就发布了《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》，并于1997年做过一次修订。1994年，市政府有关部门还颁布了《上海市国际合作办学人事管理暂行规定》和《上海市国际合作办学收费管理暂行规定》等配套的细则性规定。上海在中外合作办学相关的法规建设方面卓有成效，在内地率先建立起了相关项目的审批、许可证、广告审核、年审、质量评估等诸项制度。

北京市教育委员会于1996年发出了《北京市中外合作办学审批程序的若干规定》，1998年，转发了《北京市物价局、北京市财政局关于本市中外合作办学收费审批程序（试行）的函》；2004年9月17日下发《关于对中外合作办学机构和项目进行复核的通知》明确规定了中外合作办学机构、项目的重点核查内容、程序等。2007年为加强对中外合作办学的管理，规范中外合作办学行为，结合北京市的实际，制定《北京市中外合作办学审批程序的若干规定》，规范了中外合作办学审批程序。为进一步规范中外合作办学机构和举办中外合作办学项目学校的办学行为，保障学生的合法利益，建立良好的中外合作办学秩序，提高中外合作办学质量，2009年6月15日起试行《北京市中外合作办学招生简章和广告备案管理办法（试行）》。

江苏是我国开展中外合作办学最早的省份，十五期间江苏已与16个国家和地区合作建立了232个办学机构和项目，占全国总量的五分之一多；江苏是全国唯一在海外设立交流基地的省份。[4]江苏在履行国家法规的同时，结合本省实际情况，出台了具有本省特色的优惠政策和措施。如:（1）征集中外合作办学需求信息。为大力推进中外合作办学进程，搭建高校合作办学信息平台，2005年6月8日，江苏省教育厅办公室下发《关于征集中外合作办学需求信息的通知》，全面了解全省高校中外合作办学需求信息。（2）出台一系列鼓励中外合作办学优惠政策和方案。（3）出台中外合作办学实施意见。2008年6月，江苏省教育厅出台《关于扎实推进中外合作办学工作的意见》，内容包括:充分认识中外合作办学的地位和作用；进一步明确中外合作办学的思路与目标；坚持能力建设的政策导向；切实提高人才培养的质量和水平；加强中外合作办学的领导和管理。这一意见的出台，使省内中外合作办学有了更加明确具体的依据。

2009年2月16日，浙江省教育厅对全省高等职业教育中外合作办学情况开展了调查研究。依据本省经济社会和高等教育的发展需要，综合考虑中外合作办学的专业、国别选择、数量布局等因素，编制了《浙江省高等职业教育中外合作办学五年发展规划（2009-2013年）》，内容主要包括:高等职业教育中外合作办学发展规划制定的背景和指导思想；高等职业教育中外合作办学的发展目标和主要任务；促进高等职业教育中外合作办学发展的政策措施。浙江省这一发展规划在全国也是首例专门针对高职教育中外合作办学做出的发展规划。

二、香港与内地中外合作办学相关法规的比较

（一）从立法完善程度来看

内地与香港在与境外合作办学方面的差距，不仅表现在发展的数量上，同时亦反映在法规的完善程度上。内地有关中外合作办学的主要法规，基本上由政府制定，2003年以来，国家相继出台了《中华人民共和国中外合作办学条例》、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》。《中外合作办学条例》分为总则、设立、组织与管理、教育教学、资产与财务、变更与终止、法律责任和附则八章，共64条，计7600余字；《中外合作办学条例实施办法》分为总则、中外合作办学机构的设立、中外合作办学机构的组织与活动、中外合作办学项目的审批与活动、管理与监督及附则六章，共63条，计7100余字。香港立法机关制定的《非本地高等及专业教育（规管）条例》共44条[5]，内容分为:导言及对非本地高等或专业教育的限制；处长及注册记录册；豁免注册；课程的注册；经注册课程的营办；上诉和杂项等七大部分，计16700余字。篇幅明显大于内地的《中外合作办学条例》。香港立法机关还授权教育统筹局局长制定了《非本地高等及专业教育（上诉委员会）规则》（共12条，计2000余字）和《非本地高等及专业教育（规管）规则》（共7条，计3100余字），作为对《非本地高等及专业教育（规管）条例》的细节性补充。这些法规都通过了立法机构的审议。

（二）从立法宗旨来看

香港《非本地高等及专业教育（规管）条例》的目的，是要防止未达水准的境外课程在香港开办，保障香港消费者的利益，同时，也表明香港重视笃实可靠和国际认可的学术及专业水平，以便提高香港的声誉。[2]在强调引进境外优质教育资源的同时，香港更多地强调维护消费者权益。香港立法者明确将合作办学机构的学习者视为消费者。而我国《中外合作办学条例》第三条明确提出“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。”同时，内地的法规不允许外方在境内单独办学，香港的法规则无此限制。

（三）从立法监管来看

1.监管责任。《非本地高等及专业教育（规管）条例》第五条规定，由教育统筹局常任秘书长或由其委任的一名公职人员担任非本地高等及专业教育课程注册处处长，统一监管在香港开设的非本地高等及专业教育课程。内地的监管部门则相对分散，不仅有中央和地方多个层级，不仅教育、劳动、工商等多个行政部门都参与监管，而且即使是在教育行政部门内，亦往往涉及外事、发展规划、高等教育等多个职能部门，这样就容易导致政出多门、标准不一、部门间界限不清、责任不明等问题。

2.监管重点。香港对与境外合作办学的监管重点在课程而非机构，政府受理部门只接受作为课程的申请，审查的重点是境外教育机构的资质、课程内容、课程授权、授课计划、授课师资、作业及考试的要求与规定、证书颁发及认证情况等。内地对与境外合作办学的审批，则过于重视是否设立了一个什么机构，该机构的内部管理体制如何，而疏于对课程和教学标准的审核。

3.监管透明度。香港在对与境外合作办学项目的监管方面，除了在注册时要求提交相关证明材料外，还要求这些材料能为广大市民所查阅。为方便社会的监督，香港非本地课程注册处须在媒体刊登告示，向社会公布经批准注册课程，向公众免费开放周年报告等做法，加大了社会对办学者的广泛监督，在机制上保证了办学者依法办学和自律规范办学的意识。而我国内地，关于中外合作办学机制仍存在一定缺陷，求学者如想了解有关与境外合作办学的信息，也相对较为困难。

（四）从审批程序来看

对与境外合作办学，香港采用注册制，只对申请材料进行形式审查，而内地对中外合作办学项目或机构采用审批制，要对申请材料进行实质审查。《中外合作办学条例》第十三条规定:“设立中外合作办学机构，分为筹备设立和正式设立两个步骤”。尤其是要设立实施本科以上高等学历教育的与境外合作办学机构，更需层层报批，手续繁琐，费时费力。在香港，开设非本地课程可以随时申请；而在内地，如要设立中外合作办学的机构或项目，一般只能在每年的3月或9月提出申请。

（五）从违规处罚来看

香港的相关法规对与境外合作办学过程中可能出现的违规行为作了明确的定义，并且有明确的处罚措施。《非本地高等及专业教育（规管）条例》的第3条明确规定，非本地课程未经同意注册或豁免注册不得开班招生，如有违反，当事人“即属犯罪，一经定罪，可处第4级罚款及监禁2年”。相关法规还规定，获豁免课程的主办者如没有合理理由而不按规定期限向课程注册处提交相关资料，当事人“即属犯罪，一经定罪，可处第3级罚款”；经注册课程的主办者或指定人士，在原注册的相关信息发生变化后，必须在1个月内向课程注册处报告，如有违反，“即属犯罪，一经定罪，可处第3级罚款及监禁6个月”；凡因课程提前结束或被撤销、停办而应向学员退还所收费用，但未能在规定时间内退还者，“该课程的主办者即属犯罪，一经定罪，可处第4级罚款及监禁6个月”；任何人如果向官方提供有关课程的虚假材料，或发布有关课程的虚假广告，“即属犯罪，一经定罪，可处第4级罚款及监禁2年”[5]，等等。而我国中外合作办学条例对于违规处罚的有些规定则比较模糊。

三、内地加快职业教育中外合作的借鉴

近年来，我国职业教育的发展取得了显著成效，但在引进国外优质教育资源，扩大中外合作办学方面，相关法规依然滞后。香港是亚洲可数的法治社会，对于非本地课程也有一整套严明且行之有效的法规去监管并促进其发展。因此，内地在完善中外合作办学相关法规的过程中应多向香港学习，可以从以下几个方面寻找突破。

（一）加快地方性配套法规、规章的完善

在不违背全国性法规立法精神的前提下，各地的地方法规应当更多地突出地方特色，放眼全球，立足长远，不回避难题，力争有所创新。另外，也可考虑学习香港的经验，由立法机构而不仅仅是政府来制定相关法规，以便在更大的范围集思广益，使之更加完善，以便提高法规的权威性和效力。除了制定相关法规外，还应当根据形势的变化对相关法规条文及时做出相应修改，除了主体法规外，还有其他一些法规（例如有关工商和税务的法规）亦与中外合作办学有关，这些法规条文之间的关系有待清理，不能互相冲突，让人无所适从。

（二）有效解决公益性和营利性之间的矛盾

现有条例一方面规定，与境外合作办学属于公益性事业，但合作办学者可以取得合理回报；另一方面，相关法规又规定，合作办学机构不得从事营利性经营活动。其实，有关禁止营利性经营活动的规定缺乏可操作性。各地要积极引进优质职教资源，在这方面应大胆突破，外方通常并非慈善机构，它们投资于职业教育就是把它视之为一种产业，就是要盈利赚钱，因此，要制定双方能够实现共赢互利的政策，以激发发达国家或地区教育投资的积极性。

（三）政府有关部门要完善公示监管机制

各部门要责任明确，统一归口管理。对未经审批程序擅自与境外开展合作办学活动的行为要及时制止，并追究当事人的法律责任。建立与有关合作办学的信息披露机制、办学质量评估机制和消费者投诉仲裁机制，以确保教育质量，更加注重维护受教育者的权益。

（四）发挥高职示范院校与境外合作办学的领军作用

高职示范院校管理较为规范，办学水平较高，有些院校在与国际交往方面已经积累了一些经验，由他们带头来吸引国外优质教育资源，相对较为容易。对于这些院校与国外教育机构建立合作办学关系，相关法规应有具体的特别鼓励措施，例如在审批时对相关材料的提交要求应适当放宽，并且应建立快速通道，简化程序，对其评估和年检也应适当简化一些。在条件成熟时，对于与境外合作办学项目设立的申请，可向香港学习，改审批制为注册制。

（五）从严控制低层次办学比例

目前有的合作办学项目中与引进国外优质教育资源的初衷并不相符，政府主管部门在审批时应注意引导，提高本科及以上办学层次的比例。对外方合作者必须设置必要的门槛，注重其有无国外认证机构的认证和评价。现阶段与境外合作办学过于集中在某些专业，今后应加以积极引导和适度制约。在这方面，可以考虑制定《上海市与境外合作办学专业设置指南》，对相关申请进行引导。

（六）给予合作办学以必要政策支持

各地可学习借鉴江苏经验，对中外合作办学给予特殊的优惠政策，如引进的教育资源特别优质（例如是在某些高等教育发达国家中排名前几名的课程），适当简化申报程序；收费可以更多放权给办学单位，特别是放权给资质较高的名牌大学所设立的与境外合作办学项目。物价部门应当组织专家对从境外引进的教育资源等级进行分类判断，制定不同的标准，真正体现“优质优价”。

（七）侧重课程引进

我们现行的中外合作办学管理规章中的审批模式和思路，主要借鉴审批外资企业的做法，疏于对课程和教学标准的审核。在香港，政府受理部门只接受作为课程的申请，审批的重点是鉴定境外教育机构的资质、课程内容、课程授权、授课计划、授课师资、作业及考试的要求与规定、证书颁发及认证情况等。中外合作办学的真正目的是引进国外优质的教育资源，尤其是优质的课程。而过分侧重对机构设立的审批，将会误导中外合作办学真正方向。

[1]中华人民共和国国务院令（第372号）.中华人民共和国中外合作办学条例[Z].2003-03-01.

[2]张晓鹏.内地中外合作办学与香港非本地课程相关法规比较研究[J].香港中文大学教育学报.2005（1-2）.

[3]本市高等教育中外合作办学发展态势良好[EB/OL].http://www.shanghai.gov.cn.

[4]江苏出台鼓励中外合作办学优惠政策和方案[N].扬子晚报，2006-04-14.

[5]非本地高等及专业教育（规管）条例第493章[EB/OL].http://www.chinalawedu.com，1999-06-30.