河南省新型农村社区建设研究

张占仓，蔡建霞

(河南省科学院，河南 郑州 450002)

2011年9月，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》出台，标志着中原经济区上升为国家战略。2012年11月，国务院批复中原经济区规划，标志着中原经济区建设进入全面推进阶段。中原经济区建设的核心任务是在推进信息化过程中，持续探索“两不三新”三化协调科学发展的路子，三化协调的焦点是发展空间［1］，而河南省各地已经进行的大量试验与示范，确实通过新型农村社区建设找到了破解发展空间的可行途径［2］。因此，在河南省深入研究新型农村社区建设具有特别重要的示范意义［3］。对于人多地少的中国，包括对大量存在类似问题的发展中国家都具有科学借鉴价值。

一、基本概念

1.定义

结合河南省的实际，我们定义新型农村社区是指打破原有村庄界限，把两个或两个以上行政村，按照城镇标准，经过统一规划，通过多种模式建设新的居民住房和公共服务设施，统筹产业发展和居民就业，以优惠政策引导，以群众自愿为基础，在一定期限内迁村整合，形成城乡结合的新居住模式、管理模式和发展模式，并纳入城镇体系管理［4］。

2.内涵

首先，这个概念不是新农村建设的含义，因为新农村建设的目的是把农村建设得更加美丽，促进农村地区加快发展。建设以前当地是农村，建设以后当地仍然是农村。而新型农村社区建设，是促进当地以一种新的方式实现城镇化，促进当地城乡一体化发展。所以，这种社区按照城镇标准规划与建设，强调基础设施完善与配套，让进入社区的居民可以享受到城镇居民的基础设施与公共服务，从形式到内容均能够让居民在这里过上与城里人一样的生活。正因为这样，新型农村社区要求根据不同地区的实际情况，要具有科学的规划与一定的建设规模，以保证未来管理运行的规模效益［5］。目前，河南省多数地区试行的标准是山区每个社区3 000人以上，丘陵地区5 000人以上，平原地区8 000～10 000人以上，已经涌现出20 000人以上的社区。

其次，关于进入新型农村社区居民的就业问题，是所有人最为关心也最容易引起质疑的问题。很多人第一反应是，进入社区以后农民干什么?还让他们种地吗?其实，这是一个时代已经回答了的问题。众所周知，中国已经出现所谓刘易斯拐点，即劳动力资源出现紧缺现象，劳动力不再是无限供应的资源，最主要的标志就是普通劳动者工资已经连续几年稳定上涨，招工难逐步替代了原来的就业难。在这样的宏观背景下，其实在没有建设新型农村社区以前，大量的农民也早就不再种地了，大多数早已进入城镇二、三产业，只不过我们国家由于特殊的城乡户籍制度约束，他们是“农民工”，没有在体制上融入城镇。建设新型农村社区以后，只要本人愿意，在继续维护他们作为农民国家给予的各种土地承包权等优惠的同时，可以办理城镇户籍、办理城镇社保，突破了体制上对他们的限制。他们原来在哪里就业，还可以继续在哪里就业，或者回到当地产业集聚区就业。至目前，还没有出现说哪一个新型农村社区居民因为就业问题，影响了建设进程。

第三，这种城乡结合的社区在国际上早有大量探索与试验，经验值得我们借鉴。英国埃比尼泽·霍华德(E.Howard，1850～1928年)1898年出版《明日，一条通向真正改革的和平道路》(后改名为《明日之田园城市》)，提出田园城市(Garden City)思想，并在距离伦敦不到40公里的莱奇沃思(Letchworth)、韦林(Welwyn)等地开展了建设实验，非常成功地探索出这种介于原来城乡之间的一种社区模式［6］。1950～1955年，日本大量试行“迁村并点”，并把2 000人以上的居民点纳入城镇管理，快速推动了城镇化进程［7］。1970年以后，韩国开展的新村运动，也促进了居民向城镇的集中。我们国家从2006年开始，探索新农村建设途径，河南省新乡市结合自己实际，很快开始从城乡结合的视角，探索新型农村社区建设，已经在促进城乡协调发展、盘活农村土地资源方面积累了一定的经验。2010年，河南省九次党代会，总结了新乡市以及其他地方的经验，把新型农村社区建设上升为省委的重大决策，促进了新型农村社区建设在全省的持续探索与试验［8］。至今，省委省政府并没有出台具体的新型农村社区建设的要求，只是鼓励各地积极探索与试验，就是感觉这件事太大了，需要更加全面系统的试验与摸索，以积累更多的经验。

第四，这种做法得到国家肯定。2012年，经国务院同意，建设部批复河南省城镇体系规划，已经同意河南省把新型农村社区纳入城镇体系管理，说明国家层面对这种管理体制创新探索是肯定的。

第五，这种探索符合党的“十八大”要求。党的“十八大”提出，推动城乡发展一体化，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。2013年中央经济工作会议又进一步指出要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。河南省进行新型农村社区建设的探索，符合中央的要求。

二、基本定位

1.方向

根据我们的调查研究，我们认为新型农村社区建设的基本定位是：新型农村社区建设是新型城镇化的切入点，城乡一体化的结合点，农村发展的增长点，三化协调发展的突破点。

过去的城镇化仅限于城镇范围，不包括农村，结果导致城乡出现二元结构，不利于城乡统筹发展。新型城镇化，把农村涵盖进来，突出了城乡统筹发展、城乡一体化发展的理念，突出了为新型工业化、新型农业现代化服务，突出了农民整体素质的提升、生产生活方式的转变［9］。在推进新型城镇化过程中，一定要让广大农民得到更多实惠，决不能侵犯农民权益、损害农民利益。以农村宅基地为例，建设新型农村社区需要对农民的宅基地进行整合，整合出来的土地仍然是农民的，一部分可以作为耕地，一部分可以调剂为建设用地，保障城镇化、工业化的用地需求，但一定要保障农民的土地权益不受损害。

2.目标

按照这种定位，新型农村社区建设的目标：把空间留给“三化”，把利益留给“三农”。因为“三化”协调发展最需要空间，而在河南省这样开发程度非常高的地区，向已经开发的土地要空间，是最容易见效的做法。实践已经证明，河南省现有1 500万户农村居民，而其宅基地和村庄占地竟高达2 300万亩(包括闲置宅基地)，户均1.5亩。如果建设新型农村社区，按照连体别墅(户均建设住房200平方米)标准，户均占地0.23亩，可见土地资源节约集约利用潜力巨大。而伴随农村这一类土地资源逐步盘活，未来城镇化、工业化和农业现代化都有了宝贵的空间［10］。但是，在这个重大变革过程中，如何保障农民利益，确实大有文章可作。不少地方的试验操作，抱着把利益留给“三农”的思路探索，当地农民确实通过这种途径，不仅实现了过上城镇人生活的愿望，也确实提高了经济收入水平［11］。

建设新型农村社区的核心功能，是能够破解统筹城乡发展的一系列体制障碍［12］，调动更多的政策资源和社会资源向农村倾斜，支持农村加快发展步伐，有利于通过体制创新，让越来越多的农民彻底改变生活环境和发展环境，共享改革发展的成果，促进和谐社会建设，保障国家的长治久安。

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三、基本方法

我们系统调研新型农村社区建设进展情况，总结出基本方法就是：一保留，八变化。

1.一保留

指对于进入新型农村社区的居民，保留国家原来给予农民的所有权益，包括农民原有土地承包经营权、耕地补贴、良种补贴权等;对农村居民点集中以后，腾出来的土地享有开发收益权;通过土地流转，享有稳定的土地收入;保持原有的计划生育政策不变，等等。

2.八变化

指农民居住集中化，可以共享公共基础设施;基础设施现代化，提高生活质量;居民财产资本化，为财产性收入奠定制度基础;户籍社保居民化，社会地位提升;居民就业非农化，平均收入提高;产业发展集聚化，形成各具特色的产业集群，提高了发展效益，有利于居民就业;居民管理社区化，弱化家族势力影响，形成相互交融的社区文化;土地利用节约集约化，为“三化”协调发展腾出宝贵的空间［13］。

其中，居民财产资本化，主要是对于进入社区的居民，发放集体土地使用证和房产证，使千百年来没有合法财产性收入的农民，依法享有了财产性收入的权利。因为发展的需要，他们可以依法通过抵押贷款，获得银行资金支持，这在大部分市县都已经实现。一旦因为人口流动，需要处置土地和房产，就可以通过正常的市场交易，实现资产流动。伴随土地资源和固定资产的升值，农民也可以获得正常的资产增值收益。产业发展集聚化，对于河南省的发展来说具有特别重要的意义。从2008年开始，全省规划建设了180个产业集聚区，各地产业发展纳入更加科学的轨道，招商引资的项目也更加易于落地。伴随产业集聚区的快速发展，很多原来在外地打工的农民，逐步转回家乡务工，实现了就近就业［14］。居民管理社区化，对基层社会管理意义非常大。因为，过去农村一直按照传统行政区划管理，而家族势力对基层政权一直影响非常大。而通过这种大范围的迁村并点，特别是由于当地居民收入水平、认识水平差距的自然筛选，使基层居民居住实现了大混合，彻底打散了家族势力的根基，有利于从长计议，加强基层政权建设。

四、基本模式

由于各地条件差异显著，河南省在新型农村社区建设方面大胆探索，充分发挥一线干部群众的积极性和创造性，先后涌现出一批具有示范意义的典型案例。我们按照主要动因分析，把全省新型农村社区建设大致分为以下6种模式。

1.移民搬迁型

由于水利建设、矿区塌陷或者是贫困山区生产生活条件较差导致的移民搬迁。过去传统的做法是由原来的旧村搬到后来的新村，村还是村，居民居住依然分散，生产要素和生活要素难以集中，影响发展效益。近几年，各地总结历史经验，适应新型城镇化建设的需要，按照靠近城镇、靠近产业集聚区、靠近交通干线的思路，采用统一规划、一步到位的方法，直接规划建设新型农村社区。因为这类社区一般有专项搬迁补贴费用的支持，所以建设速度比较快，成效比较显著。如南水北调移民搬迁社区建设，新密煤矿塌陷区建设等均属于这一类。

2.产业集聚区建设集中型

3.龙头企业支持型

依托龙头企业的管理优势与资金运筹优势，由其支持建设新型农村社区，推动地方经济发展，企业本身再通过市场运作获得相关发展效益。如长葛市石象乡古佛寺社区即是由著名企业众品集团公司支持建设的，浚县王庄镇中鹤社区由鹤壁市中鹤集团为主投资建设。

4.中心村合作升级型

在原有规模比较大的中心村，在对外合作的基础上，经过进一步规划与建设，升级为新型农村社区。如辉县市裴寨社区，以张村乡裴寨村为中心，整合周边11个行政村联合建设了一个超万人的大型新型农村社区。濮阳县庆祖镇西辛庄村近些年发展较好，群众收入比较高，周围15个村的群众纷纷表示自愿并入西辛庄，目前已经启动规划建设西辛庄社区。这类社区一般当地都有比较好的集体经济基础，有群众拥护的带头人，建设起来比较快。

5.中心镇拓展型

依托原有城镇向外拓展，进行新型农村社区建设，既节约城镇基础设施配套建设费用，也容易得到当地老百姓的认可，是深受基层群众欢迎的一种新型农村社区建设模式。河南省舞钢市八台镇丰台社区，枣林镇枣园社区，尹集镇柏都社区等都属于这种类型。这种社区一般依托原有中心镇，选择建设条件相对较好的地区，规划建设标准较高的社区，成本相对比较低，加之原有相关基础设施，特别是学校、集市、医院、公共上下水、警务等配备齐全，早已是地方经济社会活动的中心，建设完成的社区容易吸引居民进驻，是目前很多县市推进量比较大的一种类型。

6.旅游开发型

依托当地旅游资源，建设新型农村社区，让进入社区的居民主要从事旅游服务业，既解决了原来分散居住导致的生产生活条件比较差的问题，也较好地解决了集中居住以后居民的就业问题，大大提高了居民收入水平，改善了群众的生产和生活方式，往往还能够造就出各具特色的风情小镇。汝阳县西泰山新型农村社区，距离县城50公里，依山而建，建筑错落有致，形成宛如坐落在群山环抱中的旅游风情小镇，原来分散居住在山区的居民在此集中居住。小镇群众依托当地旅游资源，家家户户办起农家乐，开展旅游接待，农民人均纯收入由搬迁前的2 760元增加到2011年的9 000多元。舞钢市尹集镇张庄社区，也是依托当地旅游资源开展旅游为主的社区［15］。

实际上，河南全省各地开展的新型农村社区建设还有更加丰富多彩的内容，我们也只是在初步调查研究的基础上，归纳出这些模式。伴随这场农村发展史上革命性创举的不断深化，相信必将涌现出更多值得我们关注、有推广应用价值、为当地群众带来更多利益和人文关怀的、更好的模式。

五、基本成效

1.新型农村社区建设是农村发展方式的重大变革

新型农村社区建设有利于促进土地流转，形成规模经营，实现农业产业的升级。它不等同于新农村建设，不是简单的人口聚集，而是要用城乡统筹的思想营造一种新的城乡结合的生产生活形态，让农民享受到和城里人一样的公共基础设施和公共服务，顺利进入二、三产业就业，提高收入水平，逐步打破城乡二元结构，实现城乡发展一体化。

2.新型农村社区建设是破解土地资源瓶颈的有效途径

大量的实践已经证明，一般情况下，新型农村社区建设可以大幅度提高土地资源节约集约利用水平。从农村居民过去长期分散居住，到新型社区的集中居住，大约可节约1/3到1/2以上的农村居民点建设用地。根据很多市县试验，新型社区建设多层住宅，每个行政村大致可以节约400亩建设用地。按照这个数据打折一半计算，河南省5万个行政村，仅此措施如果经过一个比较长的时段完成的话，即可节约土地资源1 000万亩，可见政策潜力之大。这部分土地资源，将为工业化、城镇化提供巨大的土地资源供求平衡空间。

3.新型农村社区建设为农民财产性收入提供了制度保障

由于过去相关制度缺失，中国广大农村居民财产性收入一直没有基本制度保障，而进入新型农村社区的居民，可以拿到住宅的集体土地使用证和房产证，而且可以(在当地)进行交易，可以抵押贷款，为进入社区的居民从制度层面提供了财产性收入保障，使千百年来没有财产权的农村居民也成为有产者。这不仅对提高财产性收入有利，而且为这部分居民贷款创业或者流动就业打开了制度上的方便之门。

4.新型农村社区建设是拉动有效内需的可靠途径

2011年，中国城镇化水平大致相当于美国1920年的水平，比较低;而中国制造业产能过剩是普遍性问题。在现有条件下，一般领域的投资，风险比较大。而面向广大农村，面向农民、面向基层的投资是向社会弱势群体的投资，将会激发社会的有效需求，加之针对新型农村社区的投资是一种长期行为，大约要持续20年左右，所以这种投资是有效的，可以拉动内需，对国家长期发展有利，对建设和谐社会有利。在中国内需日益成为经济发展主要动力的情况下，应该从国家利益和国家战略高度考虑部署针对新型农村社区建设的投资，为农民城镇化解决现实问题，为国家长期发展增加动力。

六、基本问题

新型农村社区建设涉及数以亿计农民的切身利益，各地发展与建设条件又差异巨大，过去因缺乏实际运作的经验，所以在探索中遇到和出现的问题确实比较多，集中体现在以下五个方面。

1.政策问题

新型农村社区建设，涉及土地政策、管理政策、财政资金投资政策等政策创新，对于农民腾出来的土地如何使用、对于另外介入者的利益如何保障等一系列政策问题都需要认真讨论与逐步明确。我们认为，把利益留给“三农”是总的方针，如何合理分摊新型农村社区建设的各种费用?各地做法差异非常大。但是，多予少取是基本要求。河南省委要求政策先行，政策必须对农民有利，要立足于为农民实现城镇化服务。同时，农民不能够被“上楼”，被规定什么时间必须如何。要充分考虑农民个体差异和实际情况。

2.资金筹措问题

一般情况下，省财政、市县财政把新型农村社区建设列入重点项目预算，给予一定的财政补贴。规划设计费用、公共基础设施建设费用、公共管理费用一般由地方财政负担，对于不少财政收入并不高的市县，这方面的资金压力比较大。公共基础设施所用建设费用可以由商业门面房拍卖收回一部分，减轻地方财政压力。对于各种涉农资金一般可以打捆使用，政策上需要逐步认可。对于入住居民要尽可能减少购房资金压力，尽量让农民看到现实利益，否则推动难度比较大。

3.居民就业问题

进入社区的居民，要立足于进入二、三产业就业。各地可以根据产业集聚区建设进展情况，把当地产业集聚区发展与新型农村社区建设进度有机衔接，如果就业安排比较困难，就要考虑减缓新型农村社区建设进度。

4.传统文化传承与保护问题

建设新型农村社区，就要面临对搬迁以后的旧村庄的复耕问题，而在这个过程中，当地传统文化的传承与保护需要高度重视。一般情况下，可以在规划时专门安排民俗博物馆、重要标志保护、重要非物质文化项目保护等。传统文化是我们的历史，农耕文明是我们的血脉。对过去了解多少，昭示我们对未来把握多远。经济愈发达，地方特色文化愈重要。保护、传承、弘扬地方传统文化，就是建设老百姓的精神家园。

5.科学规划问题

城镇要有必要的规模，才能够使其具备规模效益，没有应有的规模，将来正常管理与运行压力较大。河南省新型农村社区一般要求达到“3581”规模，即每个社区在山区最少3 000人以上，丘陵地区5 000人以上，平原地区8 000人以上，条件具备的最好10 000人以上。另外，规划要注意体现地区文化特色，规划必要的文化项目，保护地方传统文化。规划本身要具有科学性，以保证长远利益。

总之，新型农村社区建设，在筹划、规划、管理、运行、资金、政策等方面需要探索的问题确实非常多，需要持续进行大胆的试验、探索、创新、提升。

七、基本结论

1.新型农村社区建设节约集约土地资源作用显著

在人均耕地资源短缺的中国，通过新型农村社区建设，可以节约居民点建设用地1/2到1/3以上，找到了地方城镇化、工业化发展过程中破解土地资源供求平衡的具体路径，具有重大创新意义。

2.新型农村社区建设对改善农民生产生活方式作用显著

通过制度创新，为进入新型农村社区的居民办理土地证、房产证，使千百年来没有合法财产的农民获得了财产性收入的权利，具有历史性意义。继续深化探索，有可能是农村土地市场开放的突破口，对全国正在探索的农村土地制度改革政策示范试验意义特别大。

3.新型农村社区建设对城镇体系管理创新作用显著

河南省把新型农村社区纳入城镇体系管理，得到国务院批复的河南省城镇体系规划，使全国城镇体系由过去的五级延伸为六级，对全国加快推进城镇化具有借鉴价值。同时，新型农村社区建设，可以低成本把农民转化为城镇居民，加速了城镇化进程。因此，这种方法可能是破解人口压力特别大的中国城镇化进程加速的重要制度支撑。

4.新型农村社区建设对中国城乡统筹发展作用显著

中国新型农村社区建设主要是在人口密度比较大的河南、山东、安徽等开展得比较全面，确实与这些地区农村人口密度特别大、原有城镇发展迟缓、无法承载大量人口转移的任务相关。实践证明，这是一项对社会弱势群体有利的大事，应该是先进的制度创新，并且明显改善了农民生产和生活方式，提高了农民的收入水平，对中国城乡统筹发展具有重要的创新意义和实践价值。

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