农业风险灾害救助体系亟须健全

文/葛燕

按照政府推动、市场运作、农户自愿原则，建立政府补助和商业保险有机结合的农业风险灾害救助体系

今年浙江农业生产风险灾害接二连三，一波未平一波又起。灾害性天气频繁、突发性事件频发，威胁到保障粮食安全及农产品有效供给等诸多方面。更值得关注的是，在风险灾害面前，农业生产“靠天吃饭”的特性充分显现，农户的生产积极性受到严重影响，进而有可能加剧农业兼业化、农村空心化、农民老龄化等一系列问题。究其原因，除了农业基础设施薄弱、抵御风险灾害能力脆弱之外，根本还在于农业风险灾害救助体系不完善、不健全，在风险灾害面前显得苍白无力。

——主体定位不清晰。农业风险灾害救助包括保险救助和财政救助两种形式。由于农业保险的赔付率过高，保险救助也包含着政策性保费补贴支持，也就是说，目前的农业风险灾害救助实际上依赖政府主导。但由于政府财力有限、可供支配的资源有限，使得现有的政策性农业和农房保险还较为薄弱，财政救助也仅仅是一种应急行为。2013年3月1日正式实施的《农业保险条例》，无疑为农业保险快速发展带来新的机遇，但也给农业保险的市场运作带来巨大挑战，目前改革还处于“试水期”，农业保险的市场运作主体尚在发育成长中。

——保障能力较弱。一方面，受资源、财力限制，农业风险灾害救助更多地着眼于自然灾害的救助，而对频频出现的突发风险事件关注较少；着眼于生产环节的风险救助，忽视储存、运输、销售等环节的风险。另一方面，救助保障的水平较低，农户投保的积极性不高。“低保费、低保障”的农业保险政策削弱了农业保险对农民的吸引力，农民实际获得的补偿水平与受灾损失程度往往不成比例，加上部分不甚合理的参保及受偿条件，低保障水平的农业保险无法满足部分有支付能力的农户对农业风险的保障需求。

——覆盖面不广。政策性农业保险在品种、范围等方面覆盖面不广的问题比比皆是。政策性农业保险普遍以种养数量为参保标准，并不考虑产量因素，且必须达到一定的种养数量方可参保，使得一些小户、散户难以参与其中。另外，政策性农业保险品种也十分有限，仅涉及水稻、生猪、部分家禽、大棚蔬菜、林木等常规性品种，仍有较多农业品种不在政策性农业保险范围内，虽然部分地区已开展某些特色品种的涉农保险试点，但范围及品种仍然限制重重。例如，在今年历史罕见的高温干旱灾害，浙江政策性农业保险再一次遭遇尴尬，由于旱灾不在政策性农业保险范围，使得参保水稻等农业保险的农户求助无门。

浙江从2006年开始试点政策性农业保险，至今已试行了7年，并且创新建立了“政策性农业保险共保体”经营模式，政策性农业保险险种已扩大到33个，走在全国前列。然而，农业生产面临的风险、灾害频繁加重，进一步健全完善农业风险灾害救助体系已刻不容缓。下阶段，要按照政府推动、市场运作、农户自愿的原则，建立政府补助和商业保险有机结合的农业风险灾害救助体系。

首先，增强风险保障的市场化运作能力。规范农业风险灾害保险救助，以龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户为重点对象，采取“民办公助、互助合作”的模式开办农业保险，受益主体要从保障大户为主逐步向兼顾散户方向发展。同时要协调处理好政策性农业保险的非赢利性与经营主体的赢利性之间的矛盾，加强保险宣传，促使更多农户参保，提高保险公司经营农业保险的风险承受能力，分担财政救助的压力。

其次，提升风险灾害救助保障水平。推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策，适当提高部分险种的保费补贴比例，探索采用分层补贴的机制，对于不同的保障程度采用不同的保费补贴比例，鼓励农户根据自身意愿和支付能力选择更高的保险保障，真正弥补参保户因风险灾害带来的损失。

最后，不断扩大风险保障覆盖面。在“农民可接受、财政能承受”的前提下，根据农业产业发展方向，做好新品种的选择和开发，逐步增加保险品种，进一步扩大政策性农业保险的范围和覆盖面。继续开展地区性特色农作物品种保险试点，坚持需求导向，开展符合农户需求的政策性农业保险，从而更好地解决农户“多年致富、一灾致贫”的问题。