我国学前教育政策的社会性和法律化

屈振辉 杨 莹

在我国的教育法律体系中，学前教育立法应被提上重要日程。刚卸任不久的温家宝总理调研北京学前教育工作时曾指出，要通过立法把发展学前教育纳入法制轨道。[1]在2011年初的全国人大会议上，有关学前教育立法的问题多次引发了热议。教育部早已表示要启动学前教育立法，目前我国的学前教育立法却仍未启动。此种情形也反映出在我国的学前教育立法中，仍有很多关键的基础性问题没有解决。这些问题中，最为关键的是如何定位学前教育法的属性问题，这些问题的解决关系着如何制定学前教育法。学前教育在现代已是重要的公共产品，所以立法需体现出学前教育的公益性。我国需在学前教育立法中强调其社会公益的地位，摈弃过去教育立法中的行政意蕴。在此方面我国已颁布许多的相关政策，其中多数政策都表达出其社会公益性，但从性质上来说还是属于社会政策的范围。现阶段我国学前教育立法极其重要的任务，就是促进这些政策实现法律化。

一、社会公益性是学前教育政策与立法的构建基础，更是学前教育的基本所在

社会公益性是学前教育属性的基本所在。《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）明确指出：学前教育“是重要的社会公益事业”。“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。”在个人发展方面，学前教育能促进个人德智体等方面的发展；在社会效益方面，可以整体提升家庭的生活质量与教育效益，并增加社会的稳定性，尤其是在保障弱势群体教育的公平起点上，可打破贫困的代际循环，维护社会公平，为我国的可持续发展播撒正能量。因此，学前教育内含显著的公益性，学前教育的根本性质是公益性。[2]在我国当前的学前教育领域中却具有明显的功利主义偏向，与公益性相违背。“当前偏重于功利价值的现实社会需求，使得学前教育的工具性价值占据主导地位……使学前教育出现了一种泛功利化倾向，主要表现在：一是学前教育机构社会化。市场运作下一些幼儿园为了追逐利润，办园贵族化、精品化而去大众化的趋势日益严峻。”[3]为避免此种功利主义的蔓延，必须将学前教育的社会公益性放置在第一位。确定学前教育的社会公益性在政策与立法的角度上，也含有深层次的涵义。由于“社会政策也体现了一定的公共利益……它是一定时期‘公益性’利益的体现”[4]14，这表明内含社会公益性的学前教育政策，需要从教育政策中升格为社会政策。而正在发展中的学前教育也和社会政策有着千丝万缕的联系。幼儿园、托儿所等学前教育组织形式的出现，许多都是职工主要是有关女职工社会福利政策的产物。在计划经济时代，“各级教育、卫生部门举办的幼儿园和托儿所，各企业、事业、机关、部队举办的园所由举办部门和单位负责，作为职工福利的一部分。”[5]91但学前教育政策社会政策性质的确立，对于学前教育立法更具有意义。“学前教育政策不仅指导着学前教育立法的过程，而且指导着学前教育法规的运行和实施，是学前教育法规的灵魂……学前教育政策是制定学前教育法规的依据，学前教育法规是学前教育政策得到实施的保证。成熟的、稳定的学前教育政策在一定的条件下可以转化成学前教育法规。”[6]30所以在我国的学前教育领域中，当前的学前教育政策也应是今后立法不可或缺的一环。“社会政策转变为立法，是把经过实践验证证明是正确的并具有长期稳定性的成熟的社会政策，用法规的形式固定下来。”[7]9我国学前教育政策应是符合社会公益性的社会政策，所以其法律化产物的立法也应符合社会公益性。

二、深入领略和辨识当前的学前教育政策，研究我国今后的学前教育立法导向

在政策和立法问题的关系上，法理学与政策科学似有着相同的见解，即将政策作为法律的灵魂和导向。“法律以政策为指导。首先，政策是法律制定的依据。在立法过程中，无论立法动议的提出，还是法律草案的起草，都应当参考当时国家和执政党政策的总体精神。”[8]14这表明在我国学前教育立法出台前，国家的有关政策是立法的导向。新中国成立后颁布了一揽子学前教育政策。“从新中国成立初期至‘文革’前所出台的学前教育相关政策来看，我国的学前教育政策体系基本成型。”[9]但自改革开放以来，我国原本的学前教育格局破裂，国家因此颁布了一些新的政策，如《关于发展农村幼儿教育的几点意见》《关于改进和加强学前班管理的意见》《关于企业办幼儿园的若干意见》《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》《九十年代中国儿童发展规划纲要》《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》《中国儿童发展纲要（2001—2010）》《幼儿园教育指导纲要（试行）》《中国儿童发展纲要（2011—2020）》等。国家还颁布了一些学前教育法规，如《幼儿园工作规程》《幼儿园管理条例》等。2010年，国务院颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》。这些都是对我国当前学前教育发展富含指导意义的政策，对我国学前教育领域中的多数问题提出了原则性规范，这为我国未来的学前教育立法打下了基础。有学者认为，我国学前教育立法应抓住影响我国学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，特别是要对学前教育性质、政府职责、投入体制、管理体制、办园体制、幼儿教师的身份与待遇等重点问题作出规定。[10]笔者认为，这些问题在《关于当前发展学前教育的若干意见》等政策性文件中已有涉及，下一步是要尽快将这些政策性的规定提升为国家立法。如前所述，学前教育应是富含社会公益性的事业，学前教育的政策也是内含社会公益性的社会政策，它们若升格为国家立法需达到一定的条件，即只有“成功的和成熟的”、“具有长期稳定性的”和“对全局有重大影响的”政策才能转化为立法。[11]22从目前的情况看来，我国实行的学前教育政策基本合乎上述要求，因此，可以此为蓝本制定相关学前教育立法。实际上，我国有许多地方性质的学前教育立法早已出现，如北京、上海和浙江等地的学前教育条例，其他省份的学前教育立法也正在制定当中。这也让我国的法制领域出现了“地方性立法大面积赶超国家立法”的奇观。这既表现出地方性政府对学前教育的重视，也给我国学前教育立法施加了相当重的压力，因此，我国学前教育立法的正式行文迫在眉睫。

三、描绘今后我国学前教育立法的基本框架，争取制度创新并处理重大性问题

对学前教育立法存在的问题，一方面有理念、目标和认知层面的，另一方面也有基本制度设计和具体内容层面的。有许多学者先于本文对此进行了深入的研究，取得了一系列内含重要实际价值的研究成果。笔者无意重复学界友人的研究成果，只在自身的领悟上对此问题提出一些见解。这些见解包含以下三点：

（一）充实当下的学前教育政策，并促使其向社会政策转变，巩固学前教育立法的根基

前文论及我国学前教育政策应是富含社会公益性的社会政策，但实质上是我国学前教育政策发展的未来展望。当前我国的学前教育政策与社会政策仍相距甚远，此等差距也许会极大程度地影响我国的学前教育立法进度。一般说来，“政府的社会政策具有社会性的目标，这种目标在各国可能有所不同，但一般包含以下几个方面：满足社会成员的基本需要、维护社会公平、解决社会问题、保持社会稳定和提高社会生活质量等。”[12]11只可惜我国新近颁布的学前教育政策，对以上社会性目标的体现却不显著。实际上学前教育所覆盖的问题在当代中国需作为首要的社会问题上来解决，而不能以教育问题一以概之。幼儿入园难、教育资源分配不合理等问题的本身就隐藏着难以言明的社会动因。由于学前教育问题所蕴含的社会问题性质，这使我们应运用社会政策去妥善解决它。“社会政策本身就是针对社会问题而形成并展开的活动过程，在社会问题的解决中发挥着作用。”[12]75所以，我国需对现行的学前教育政策开展有针对性的修补工作，如前文所述的社会公益性，让学前教育政策升格为公益的社会政策。在这一方面，国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》中“保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”、“提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”、“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”等内容内含显著的社会政策色彩，是目前我国现行学前教育政策中最具社会政策意义的内容。我国若要制定出有社会公益性的学前教育立法，就一定要主动吸收这些政策的精神，并将之法律化。

（二）潜心研讨学前教育立法模式，统筹与义务教育的转接事宜，衡量现法与新法间的关系

为社会立法，更是为社会利益立法。“法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现。”[13]292人类法律发展至近代出现了一种新的类型，即以维护社会利益为其价值本位的社会法。它以增进人类社会共同福祉、促进社会的均衡发展为其主旨。[14]9-10如前所述，学前教育应富含社会公益性，因此它的立法也应富含社会公益性，应被划入社会法的范畴当中。将学前教育法归入社会法的范畴，是对于传统教育立法的创造性改变。“对于教育法在法律体系中的地位，国内法学界一般认为教育法附属于行政法，因为教育行政部门属于行政机关，教育行政领域的法律自然要归入行政法系统。”[15]我国其实早已开了社会法性质教育立法的先河——《义务教育法》。此法从内容到理念上都表达出了社会公益性，是一部千真万确运用到实际中的社会法，而这也在一定意义上启迪了我国的学前教育立法。对此已有学者进行了专门的研究。[16]我们的问题是：两者在立法上能否“合并”？众所周知，我国的学前教育体制在改革开放后发生了巨变，最明显的就是学前教育领域中的“国退民进”，即公办园日渐萎缩而民办园却充斥着市场。我国学前教育的一系列问题，如收费不合理以及由此而引发入园难等，似乎都与这种“国退民进”的现象有关系。因此，我国当前学前教育领域最重要的政策，即《关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出“大力发展公办幼儿园”，这实质上是今后实施学前义务教育的前奏。义务教育向下延展至学前教育阶段，会成为未来我国学前教育发展的潮流。我国是依旧制定单行的学前教育立法，还是对现有《义务教育法》做适当的修改，让它的适用范围扩大和延伸到学前教育领域？这也是我国学前教育立法需要考虑的问题。笔者认为，在我国现行的教育立法体系框架下，后一种做法更似合理和符合实际些。当前在基础教育阶段，现行的义务教育已相当成熟，但学前教育较基础教育更为“基础”，因此，它也有着归属于义务教育的理由。但零至三岁的早教甚至于出生前的胎教，皆不能划分到义务教育中，否则义务教育的范围就未免太宽泛了。

（三）立足于我国的国情与现实，强调立法上的制度机制创新，制定有中国特色的学前教育立法

虽然很多西方发达国家与部分发展中国家在学前教育立法方面领先于我国，但考虑到各国的经济、社会发展速度，学前教育发展水平及法制化进程，情况会大不一样。我们诚然可以汲取他国的先进经验，但也必须坚持一切从实际出发，立足于我国国情制定学前教育立法。除此之外，在学前教育立法过程中还需强调制度上的创新，现行的学前教育政策对此已提供了指引。如《关于当前发展学前教育的若干意见》中指出，对于面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园，国家将采取“政府购买服务”等方式予以支持。众所周知，政府购买服务是当代公共管理发展的产物，它现在主要被广泛应用于社会工作等领域。把政府购买服务借鉴到学前教育领域当中，可说是政府履行其学前教育责任的重大举措，也是我国学前教育领域里的一大创新机制。它将有利于减缓我国公办学前教育资源的紧缺问题，更好地为广大群众提供公益性和普惠性服务。笔者建议，我国在制定学前教育立法时，应有针对性地将这项内容加以吸收并将之制度化。再如《关于当前发展学前教育的若干意见》中指出，要采取各种措施“努力扩大农村学前教育资源”。当前农村学前教育最为头疼的就是师资匮乏问题，其解决之良策在于建立免费师范生制度，并将特岗教师的范围延展到学前教育领域，目前这两项制度仍主要限于基础教育领域。笔者建议我国在制定学前教育立法时，将这些列为农村学前教育的制度保障性条款。这些制度也会成为有中国特色的学前教育立法不可或缺的内容。

综上所述，由于我国国情与学前教育发展状况的限制，再加之我国社会主义国家的国家性质所决定，不论在学前教育的政策还是在立法之中，都需要把社会公益性放在首位，立足于学前教育所富含的社会公益性特点，制定出以社会利益为本位的学前教育法和蕴涵社会政策性的学前教育政策，并且在此方面鞭策学前教育政策的法律化。以社会公益性为立法导航，将对我国学前教育的立法路径起到引领作用。