寒地黑土区农业生态保护和防灾减灾法律体系建设研究*

王宏宇

(绥化学院思想政治理论部，黑龙江绥化 152061)

目前，在世界上仅有3块黑土地，一块分布在美国密西西比河流域，一块地处乌克兰大平原，一块位于中国东北松嫩平原。中国东北松嫩平原的黑土地位于东经125°～127°、北纬44°～49°，北起黑龙江，南至辽宁盘锦市，西到内蒙古东部大兴安岭山地边缘，东达乌苏里江和图们江，总面积101.85万km2，是世界上最佳寒地黑土核心区域［1］。专家考证，在寒冷气候条件下，地表植被经过长时间腐蚀形成腐殖质后演化形成的黑土土壤层，有机质含量高、土壤肥沃、土质疏松、最适合农耕，黑土区就成为了我国优质粮食主产区。黑龙江省就处于几块典型黑土地的中心区，是典型的寒地黑土区，蕴涵着无尽的财富。黑龙江省是我国的农业大省，是中国的大粮仓，为国家的粮食安全保证做出贡献。黑龙江省依托寒地黑土资源，大力发展以绿色农业、生态农业、品牌农业为标志的寒地黑土经济，倾力开发推出寒地黑土产品，寒地黑土经济展示着勃勃生机，备受世界关注。寒地黑土经济的坚实基础是寒地黑土，失去了寒地黑土，寒地黑土经济就失去了生存和发展条件和空间。近年来，随着工业化进程的加快，对农业过度使用，黑龙江丰富肥沃的黑土层出现了不断变薄的趋势，土地沙化、荒漠化、盐碱化的现象较为突出。黑龙江省旱涝灾害频频发生，自然灾害给黑龙江省农业丰收带来很大的挑战，可持续发展面临困难。因此，构建寒地黑土区农业生态保护和防灾减灾法律体系，为寒地黑土区农业生态环境和防灾减灾提供完善的法律保障制度支持十分必要。

1 寒地黑土区农业生态环境基本现状及存在的主要问题

胡锦涛考察黑龙江时指出:“黑龙江省有丰富的能源资源，良好的生态环境，这是推进发展的宝贵条件，务必珍惜。”黑龙江省位于我国东北部，得天独厚的自然条件最适于农作物生长。黑龙江作为生态大省、全国最大的绿色食品基地、重要的商品粮基地，注重生态环境的建设，采取多项举措推动生态建设，例如积极推进生态省和生态示范区的建设，并在此基础上又加强了生态村建设，实施农村小康环保行动计划等。

黑龙江省农村生态环境建设取得了突破性的进展，但是黑龙江省作为资源型省份，黑龙江省部分地区的农业资源环境恶化趋势比较明显，发展环境不容乐观［2］，在农村生态环境方面也存在一些不容忽视的问题。

1.1 黑土耕地面积急剧减少、黑土层变薄

目前黑龙江省拥有耕地1 333万hm2，占全国耕地总量的1/9，不仅是中国粮食主产区，更是中国最大的商品粮生产基地，享有“北大仓”的美誉。但近十几年来由于不合理利用，森林面积锐减;使得水土流失和自然灾害严重，生态环境恶化［3］。由于水土流失不断发生发展，生态环境遭到严重破坏，耕地面积不断减少，土地生产力下降。黑土面积逐年锐减，黑土层厚度由开垦初期的80～100cm，减少到现在的20～30cm，有的地方已经露出植物不能生长的成土母质。与之形成鲜明对比的是，每生成1cm黑土需要200～400年的时间［1］。此外，全省每年流失的黑土资源达3亿t，流失的氮、磷、钾折合成标准化肥达400万～500万t，这严重制约了黑龙江农业发展。

1.2 春旱夏涝、冰雹、风沙等自然灾害频繁

由于毁林开荒、毁草开荒等人为地不合理开发利用，使得黑龙江省农业生态环境不断恶化，资源匮乏，环境污染严重，土地盐碱化等农业地质灾害和冰雹、风沙等自然灾害频发。特别是近些年来，随着全球气候变暖，黑龙江省自然灾害呈现以下态势，即春季多风沙，春夏之际干旱，夏秋之际冰雹、洪涝的灾害。

1.3 农业面源污染严重

面源污染是指沉积物、农药、化肥、薄膜、废料、致病菌等分散污染源引起的对水层、湖泊、河岸、滨岸、大气等生态系统的污染［4］。目前一些农户一味追求单纯的短期经济效益，采用掠夺式经营，而忽视农业的可持续发展，在黑土地上大量盲目地施用农药、化肥，大量使用农膜地膜。这种掠夺性开发，不仅难以推动粮食增产，随着残留量的逐年上升，反而破坏了土壤的内在结构，使土壤养分平衡失调，黑土中有机质含量减少，造成土壤板结，土壤肥力逐渐下降，可耕性越来越差，抗御旱涝功能下降，白色污染遍布田间地头。这对于将绿色食品构筑起黑龙江农业发展的新优势的寒地黑土经济是致命的打击与破坏。

1.4 草地资源退化、沙化、盐碱化，湿地大幅度萎缩退化

由于大规模的农业开垦，不合理的放牧，草地资源退化、沙化、盐碱化，生物多样性减少，杂草入侵，草地生产能力下降，湿地面积大幅度锐减，湿地所具有的抵御洪水、蓄洪抗旱、调节气候、防止水土流失、净化水质以及维持生物多样性等方面的生态功能严重衰退［5］。

1.5 畜禽、水产养殖污染及农作物秸秆焚烧的污染

黑龙江省蕴涵着丰富的水资源和草原资源，适宜于畜禽、水产养殖。但是一些畜禽、水产养殖企业，对于大量畜禽粪便、废水随意丢弃处置，导致了周围地区地表、地下水污染程度的大幅度上升，严重破坏了水体的饮用、灌溉、养殖利用价值。农作物秸秆被随意丢弃或焚烧的现象也较普遍，堆放的秸秆腐烂后，大量的营养物质和有毒物质随着雨水和地表径流进入水体，产生污染［6］。这既造成农业可再生资源的大量浪费，又严重影响了农村地区的环境卫生安全。

2 寒地黑土区农业生态环境法律保障机制的现状及其存在的问题

从目前的现状看，黑龙江省农业生态环境保护的法律措施方面，所依据的法律法规主要包括:一是国家层面的法律法规。如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《排放污染物申报登记管理规定》等。二是地方层面的法律法规。黑龙江省积极完善涉及农村环境保护方面的立法，出台了有关农村环境保护方面的地方性法规、政府规章、规范性文件。如黑龙江省人大常委会颁布的《黑龙江省环境保护条例》、《黑龙江省农业环境保护管理条例》、《黑龙江省基本农田保护条例》、《黑龙江省种畜种禽管理条例》、《黑龙江省环境保护厅环境违法案件挂牌督办管理办法》等，明确了农村环境保护部门和有关部门责任，强化了环境管理措施，为农村环境保护依法行政提供有力保障。

这些法律法规，对于防治黑龙江省农业环境污染和生态破坏、协调经济发展与农业环境保护之间的关系起了积极的作用，为寒地黑土区农业生态环境保护提供了基本的法律依据。但是正视寒地黑土区农业生态环境的现状，在农业生态环境法律保护方面仍然存在以下不足。

2.1 农业生态环境保护的法律法规体系不健全

从国家的立法层面看，国家对农业生态环境的保护与建设的内容分别规定在农业、森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护和水土保持等资源保护和污染防治法之中，这种分散立法与农业生态环境具有内在的整体性和系统性特征不相适应［7］。目前还尚未建立起适应农村环保实际需要的一部独立的农业环境保护的法律、法规，农业生态环境保护综合立法依然缺位。农村环境保护在农业植物基因资源及新品种的保护、如何提高资源能源的循环利用率、农村养殖业污染、农村饮用水水源保护等方面还存在一定的立法空白。

从地方立法层面看，目前黑龙江省有关农业生态环境保护的法律、法规还不健全，初步形成了一个以《黑龙江省农业环境保护管理条例》为核心的环境保护法规体系。但是该法规所规范的内容已不适应新形势下农业生态环境保护的要求，而且针对农村环境保护的关键方面和重要的领域还存在立法空白。如农村专业养殖污染、农业塑料薄膜污染、农村饮用水及饮用水源保护、农村噪声污染、农村生活和农业污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本空白。与此领域相关的一些立法如农村废旧物品的回收利用、农村环境管理方面的立法也严重不足［8］。

2.2 农村环境行政执法不力

目前，有些环境执法部门注重城市环保而轻视农村生态环境，农村生态环境保护执法不受重视。一部分行政执法人员素质不高，缺乏环境法律专业知识或者不具备环保专业技术知识，缺乏环境管理实践经验，因而，在履行法定职责时，由于知识所限，违反法定程序，滥用行政处罚自由裁量权，执法不规范等情况都时有发生。农村生态环境保护执法“刚性”不足，存在地方保护主义、人情执法、关系执法等执法不严的现象。

2.3 农民环境法律意识淡薄

经济状况是守法的客观条件［9］。守法作为一种有意识的行为，是人们在法律意识支配之下进行价值判断和行为选择的过程与结果。法律意识的高低影响着人们守法的状态和程度［10］。黑龙江省是农业大省，经济欠发达省份，就黑龙江省农村而言，一部分农民的生活方式落后，法律观念不强，法律意识较为淡薄，尤其是环境法律意识较为薄弱。对于自身破坏环境的行为，周边生存空间的污染和破坏的危害性认识不足，更没有认识到寒地黑土经济之所以展示勃勃生机，寒地黑土农产品之所以备受青睐，就是源于寒地黑土特有的黑土地及农业生态环境。如果不增强农业环境法律意识，不注重农业生态环境的保护，这必将成为阻碍寒地黑土经济进一步壮大发展的桎梏。

3 结论与建议

3.1 建立健全农业生态环境保护法律法规体系

针对我国当前农业环境法律体系非常不健全，建议立法机关尽快制定农业生态环境保护的专门法律法规，尤其要注重对一些农业生态环境保护空白领域的立法问题，为农业生态环境保护提供法律依据。黑龙江省要结合寒地黑土区域农业生态环境特点，有必要制定相关的地方性法规和政策，力求体现寒地黑土区农业生态环境保护与建设的立法特色。针对已有的法规所规范的内容已不适应新形势下农业生态环境保护的现状，建议修改《黑龙江省农业环境保护管理条例》，科学设定《黑龙江省农业环境保护管理条例》的框架结构，填补农业生态环境保护的关键方面和重要的领域存在的立法空白，健全、完善地方农业生态环境保护法规和监管制度。

3.2 健全农业生态环境行政执法体制，提高环保执法能力

建设完备的环境执法体制是黑龙江省当前及今后一段时期环境保护工作要着力解决的大事。为此要着力做好以下几点:一是大力加强环境保护机构队伍建设。加大人才培养力度，努力造就一批环境保护学科带头人和专业技术人才。加强执法人员业务素质、职业道德素质的教育，强化廉洁执法教育，提高执法人员的执法水平，规范行政处罚自由裁量权的行使，加大环境与资源保护法律法规的执行和监督力度。二是继续开展专项执法活动。例如黑龙江省为维护环境卫生，改善环境质量，保障环境安全，开展了环境保护“清风行动”，开展了“龙江环保世纪行”，开展了主要污染物减排项目专项执法检查等等专项活动。这些专项执法活动有力地维护了生态环境。三是强化环境保护责任追究制度。严格贯彻执行监察部和国家环保总局联合颁布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等，建立环境保护重大决策监督与责任追究制度。对于不执行环境保护法律法规和政策，妨碍环境保护执法检查，造成严重后果的;对于放任、包庇、纵容环境违法行为，或对社会反映强烈的环境污染问题长期不解决或处理不当等，要依法追究有关单位及其负责人的责任。对于执法犯法、不作为、滥作为的，将视情节予以严肃查处，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

3.3 加大法制宣传教育力度，提高农民生态环境保护的法律意识

日本法学家川岛武宜认为，“法不只是靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。— —大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的”［11］。学者梁治平先生在论述我国法实施时指出，“中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差距的。而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”［12］我国生态环境法的实施现状告诉我们，如果没有社会公众对法律的信仰和尊重，如果没有公众的普遍守法意识，如果公众还继续把生态环境法看做是可有可无、可遵守可不遵守的“软法”，就是有再多再完善的生态环境法律制度也如一纸空文，绝不可能镌刻在公众的心里和落实到他们的自觉行动中［13］。为此，提高农民生态环境保护的法律意识尤为重要，而加大法制宣传教育无疑是增强公众的生态环境保护意识的一条必要的途径。首先要开展以宪法为核心的法制宣传教育活动，要广泛深入地向公众大力宣传《环境保护法》、《水土保持法》、《草原法》、《森林法》等有关法律法规，为生态环境保护营造良好的法治环境。可以采取送法下乡，利用办展览、发放环保法律书籍和宣传画、文艺表演等多种形式宣传农村生态环境与资源保护的方针、政策和法规，环境保护法律知识。其次加强对新颁布实施法律法规的宣传。例如，重点宣传《侵权责任法》、《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》、《中华人民共和国行政强制法》、《土地复垦条例》、《气象灾害防御条例》等。再次实施全民环境宣传教育行动计划，倡导低碳生活和绿色消费方式，继续开展“龙江环保世纪行”、“倡导绿色文明、创建绿色家园”和生态环境警示教育系列活动。扩大公众参与，鼓励公众检举、揭发环境违法行为，引导和支持公众及社会组织开展环保活动。最后加大寒地黑土经济与农业生态环境关系的宣传力度，增强原产地名称法律保护意识。寒地黑土拥有得天独厚的生态优势，黑龙江依托寒地黑土资源，大力发展以绿色农业、生态农业、品牌农业为标志的寒地黑土经济，倾力开发推出寒地黑土产品，初步形成了众多享誉全国乃至世界的著名农产品。寒地黑土经济的坚实基础是寒地黑土，失去了寒地黑土，寒地黑土经济就失去了生存条件和空间。为此应该加大寒地黑土经济与农业生态环境关系的宣传，让民众知晓农业生态环境对于寒地黑土经济生存与发展的重要意义与价值，提高寒地黑土农产品原产地品牌价值。

［1］张文明.寒地黑上，国之魂.大公报，2004-06-12

［2］王晓林.基于龙江农业区的非物质体育文化遗产保护与传承.农业考古，2011，(6):438～440

［3］乔木，朱自安，徐海量，周生斌，李义玲.伊犁河流域生态恢复与大农业协调发展对策研究.中国农业资源与区划，2007，(06):45～48

［4］冷加起，李本玉，陈秀娥.胶州市农村生态环境保护的对策及建议，中国环境管理干部学院学报，2010，(10):21～23

［5］刘文新，张平宇，马延吉.东北地区生态环境态势及其可持续发展对策.生态环境，2007，(10):709～713

［6］胡久生，邢晓燕，康群，等.湖北省农村环境污染典型调查——洪湖市万泉镇南昌村实证研究.中国农业资源与区划，2011，32(1):24～30

［7］姜双林，姜群华.浅论中国农业生态环境的法治保障.浙江林学院学报，2005，(4):438～442

［8］崔彩贤.西部农村生态环境修复法制问题研究.安徽农业科学，2006，(18):4718

［9］张文显编.法理学.北京:高等教育出版社，2003:258

［10］张文显编.法理学.北京:高等教育出版社，2003:259

［11］川岛武宜［日］.现代化与法.北京:中国政法大学出版社，1994:19

［12］梁治平，等.新波斯人信札.贵阳:贵州人民出版社，1988:101

［13］俞岚，刘海林.农业生态环境法治化与农村和谐社会构建浅探.三江论坛，2007，(02):36-38，45