论检察机关对公安派出所监督机制的构建

文◎闫 实

公安派出所作为公安机关的基层单位，理应接受检察机关的监督，但长期以来，无论是检察机关的主动监督还是公安派出所接受监督均不甚理想。究其根源，是缺乏行之有效的监督机制，导致监督的随意性和不确定性所造成。监督机制是监督行为的保障和依据，构建对公安派出所的监督机制需要将监督工作有效、有力的目标与公安派出所工作职责和管理的特殊性协调、统一。

一、区分双重职责与监督范围确立

公安派出所作为公安机关的派出机关和基层单位，既是人民政府的职能部门之一，又是国家的司法机关。这种职责的双重性决定在检察机关对公安派出所的监督上必须有所区分。

一是公安派出所的双重职责。公安派出所的职责包含两个方面：一是行政管理与社会服务的行政职责，另一个就是刑事案件侦查和处理的司法职责。根据2007年公安部公安派出所正规化建设规范，公安派出所具有九项主要职责，其中七项职责包括人口户籍管理、治安综合管理、辖区安全防范、情报信息管理等是纯社会行政管理职责，另两项为具体治安管理和突发事件应急等兼有一定程度司法职责的行政管理职能和简单刑事侦查和辅助侦查职责。由此看出，在公安派出所的双重职责划分中，行政管理和社会服务职责占很大比重。以往较为重要的刑事侦查职责在不断弱化，由原先的刑侦主导地位，逐步转变为“办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其他案件。”这种职责的转变对检察机关的监督提出了新的要求。

二是检察机关非诉监督职权的限制。检察机关的法律监督职能中的“法律”本应做广义的解释，具有两层含义：一是作为监督对象的法律应具有广泛性；二是监督范围应涵盖法律执行的全过程。但是，检察机关目前的监督职责范围却在理论和实践中均被做狭义的处理，更多的局限于三大诉讼法所赋予的诉讼监督职责之内，本应享有广泛监督职责的检察机关，被制度性的设立了牢固的枷锁，检察机关的司法权限和职责被设定在诉讼司法的位置上，而在社会管理和行政职权监督方面显得无能为力。在监督工作上的重要表现就是监督的僵硬化，缺乏具有延展性的弹性监督机制。在依法治国的理念下，检察机关的监督职能被细化并以各种规程的形式予以固定，每一项监督工作都须有章可循、有据可查；延展性的监督虽有诸多尝试，但始终没有建立广泛而统一的监督模式。在这种情形下，检察机关对公安派出所的监督在监督范围上就遇到了尴尬：一面是公安派出所工作职能向社会管理职能和社会服务职能的转变与加强，另一方面则是检察机关在非诉监督职责上的缺失与弱化。

三是适当监督原则下的范围确立。检察机关在对公安派出所的监督过程中，监督的必须性与盲目性是并存的，既要加强监督又不知道监督什么，容易形成“全部监督”和“全不监督”，这两者都是不可取的。由此，我们就必须确定一个监督范围，明确检察机关应当监督什么。笔者一直提倡检察监督应在整个国家监督体系中占据主导地位，但具体到对公安派出所的监督上，笔者还是认为应以适当监督为原则。适当监督是在固有监督职责基础上，对监督职责的延伸做出有限定性的规定，既不超越原有监督职责，又能将监督有效的推行，扫除监督障碍。在公安派出所的监督上，检察机关行使的是外部监督权力，公安机关内部还并行着垂直的领导与监督体系。采取适当监督原则既可以避免检察机关监督过宽，形成事实上的代位领导，使外部监督形式化；又可以防止监督的空白。能够最大限度的做好监督的“抓”与“放”。

根据适当监督原则，笔者对于检察机关监督公安派出所的监督范围做了如下的确定：

首先,基于检察机关刑事诉讼监督职权的监督，这方面的监督是检察机关刑事诉讼监督职权的体现。目前，虽然公安派出所的刑事侦查职权有所弱化，但是简单刑事案件的受理、立案、破案及相应的刑事强制措施的适用还是由公安派出所来执行。同时，公安派出所由于其基层机关的属性，在大量刑事案件中都是最先到达发案现场，最先开始刑侦工作，其工作的质量对案件的继续侦查有比较重要的作用。所以对公安派出所在刑事侦查程序上的监督应是监督的重点：（1）立案监督。通过立案监督，防止公安派出所有案不立或不应立而立，侵害当事人双方的合法权益。（2）侦查活动监督。公安派出所处理简单刑事案件和协助其它案件侦破时会进行大量的侦查活动，包括调取各类证据、讯（询）问案件当事人、勘察现场、相关证据鉴定等。依法对公安派出所在刑事侦查过程中每一个具体侦查行为进行监督是检察机关必须的监督职责。（3）刑事强制措施监督。公安派出所是绝大多数刑事强制措施的决定与执行机关，由于刑事强制措施适用的敏感性，所以加强这方面的监督也很有必要。（4）初查处理监督。对公安派出所初查后处理情况的监督是刑事诉讼程序高效、顺利进行的保障。

其次,保障刑事诉讼效果的监督。保障刑事诉讼效果就是在刑事诉讼进行过程中与完结后，为保障刑事诉讼所应产生的法律效果而进行的必要监督。这方面的监督包括两个方面：（1）刑事诉讼进行中的保障监督。刑事诉讼进行中的保障主要是对适用取保候审、监视居住强制措施及部分审前羁押需要就医的犯罪嫌疑人进行的监督，还可以包含对部分特殊案件当事人与被害人的监督。监督的目的就是为了保障上述刑事案件当事人能够及时、顺利的参与刑事诉讼活动，保障刑事诉讼侦查、审判的无障碍进行。（2）刑事诉讼执行的保障监督。刑罚执行中的缓刑、管制、剥夺政治权利等是由户籍所在地的公安派出所执行。公安派出所在监外执行的管理方面有大量的工作内容，容易产生疏漏，造成监外管理漏洞，这就需要检察机关在现有监督职责基础上不断的丰富监督措施，加强监督力度。

再次,与行政执法相衔接的监督。司法与行政执法相衔接一直是检察机关在推行监督工作中所强调的。建立司法与行政执法相衔接的体系，在行政执法过程中引入司法监督制约机制，对保障行政执法活动的规范有极为重要的作用。公安派出所在行政执法活动中，既有自身受理的大量治安案件，又要协助承担大量的如房屋拆迁、市容整顿及配合工商、烟草、税务等部门执法的行政执法活动。对公安派出所的这些行政执法活动进行监督，一方面可以监督派出所自身行政行为的合法、正当性，另一方面更可以由此延伸监督各行政部门所请求协助的行政执法活动的合法与正当性。

最后,与社会矛盾化解和社会管理有关的监督。公安派出所的职责中承担了相当一部分的社情民意了解、社会矛盾化解与社会管理服务的职责。检察机关对这部分职责的监督目前比较薄弱。在今年中央政法委所提出的三项重点工作中，社会矛盾化解与社会管理创新是重中之重。在监督公安派出所的过程中，依托监督职责，做到及时掌握相关辖区的社情民意、协助化解社会矛盾、促进社会管理水平，在促进与帮助公安机关的工作同时，又达到了监督的目的。

二、专门监督主体与专业化监督管理

确定检察机关对公安派出所的监督职责范围，是明确对公安派出所监督过程中应该做什么。下一步就是确定谁来做，也就是监督的主体。笔者认为应将短期临时性监督与长期专门化监督结合，逐步建立具有专业化监督管理水平的专门非诉讼监督内设机构。

（一）侦查监督部门的监督职责

在临时性监督阶段，侦查监督部门应承担起对公安派出所的监督工作。因为在监督职责范围中的与刑事活动有关的监督和部分与行政执法相衔接的监督工作属于侦查监督部门的工作职责范围，在监督上具有传统的职责优势。同时，侦查监督部门在执行侦查监督权的过程中与基层公安派出所的联系与交流较检察机关内部其它部门更为紧密，相关监督工作的开展更为便利，可以在短期内形成有效监督。但从长期的工作来看，建立专业化的监督管理部门不仅是对公安派出所监督工作的需要，更是检察监督工作专业化建设的需要。

（二）专业化监督机制的必要

检察机关为了更好的实现服务社会管理职能，建立社区检察室或工作站，更加贴近基层工作。因此，检察机关对公安派出所的监督有的也仿效驻看守所检察室和驻社区检察室的方式，采取驻派出所监督的方式进行监督。但笔者认为这种派驻监督的方式既缺乏有效监管性更容易造成监督成本与效率的反比。根据三项重点工作开展的需要，在检察机关内部设立专门偏重于社会服务与监督的非诉讼监督机构可以整合相关监督资源，集中行使监督职权，同时又能与检察院内其它部门相配合，体现监督的优势。

（三）非诉监督机构的设想

这个非诉讼专门监督机构可以承担刑检、监所部门内与行政执法相衔接的工作、检察建议服务社会管理的工作、监外执行监督与管理的工作、诉讼保障等非刑事诉讼监督与管理工作，也可以承担控告申诉部门、民事行政检察部门内涉及的非诉讼法律控诉与接待工作，更可以承担对社情民意收集、整理与分析的工作。这样一来，集中的监督管理机构、不需要太多的监督人员与成本，辅之以科学的监督管理制度，非诉讼监督管理机构既能够实现检察机关促进社会管理水平的工作需要，又能将其它职能部门从繁杂的非诉工作中解脱出来更好的履行诉讼监督职能，实现检察工作的专业化科学管理。

三、互相促进的监督管理关系

在检察机关对公安派出所的监督中，更多的是监督权力的执行，监督派出所在行使职权的同时遵守相应的义务，这种监督关系必然会使双方处于一种微妙的关系之中，为了使监督有效、有力，也为了将监督与被监督之间的对抗降到可以忽略的程度，在监督过程中应充分贯彻、执行以互相促进为原则的监督管理方式。

（一）促进是监督的目标

在对公安派出所的监督中，虽然诉讼监督与非诉讼监督并行，但更多体现的是对社会管理和行政管理的监督。在这样的监督要求下，以往检察机关在诉讼监督中所采取的标准化监控与强制性纠错方式会略显强硬，容易造成监督关系僵化，以促进管理为原则的监督管理更为适用。监督的目标是促进，每一次的监督无论是否发现问题，其实就是对工作全方面的促进。监督者最希望的不是监督后所发现问题的重复产生与重复再监督，而是监督后整体工作水平的提升。以促进为目标的监督，可以使监督方的检察机关与被监督方的公安派出所将监督的焦点集中于如何促进工作水平提高上，不再监督与被监督的关系上过于纠缠。

（二）促进是监督管理的准则

基于促进工作水平的监督管理方式必然与普通监督有所区别，在监督方式上，事先监督、事中提醒、事后建议将是监督的主要手段。（1）事先监督。事先监督包括监督内容的事先告知与所监督职责执行预警两个方面。监督的公开化和透明化是监督方对被监督者应尽的义务，被监督者有权知晓被监督的事项，从而在监督之前就规范自己的行为。同样，在检察机关对公安派出所的监督中，对所监督的事项也应以公开的书面形式予以详尽的罗列与说明，使公安派出所在履行职责中对接受监督的范围与具体事项明确，保证监督的顺利执行。在执行的准备阶段，检察机关应以详尽的执行规范对公安派出所的具体职责行为进行执行预警，对其可能做出的违反职责的行为进行有效的事先防范。（2）事中提醒。事中提醒是在公安派出所履行职责的过程中，对不同客观情况所产生的具体职责行为的变化所作出的工作提醒，使公安派出所的具体职责行为能够始终按照职责规范继续下去，避免因职责行为背离规范所造成的侵害。（3）事后建议。事后建议是在公安派出所具体职责行为后所进行的一种评价。这种评价不会是长期的，当一项工作职责能够长时间的规范化执行，并形成一定的工作规律，事后建议便达到工作目的。事后建议既包括对工作中漏洞与缺失的评价，也应包括对良好工作秩序与职责执行的褒奖。