法律宣传进网格:法制宣传工作创新路径与思考

■陈思明 (北京市东城区司法局)

法律宣传进网格:法制宣传工作创新路径与思考

■陈思明 (北京市东城区司法局)

整合相关城区的“网格化城市管理新模式”和“信访代理制”、“城管综合执法模式”基础上，运用网格理念和现代信息技术，针对当前社会安全稳定和社会服务领域存在的薄弱环节和重点难点问题，进行精细化管理的网格化社会服务管理模式，以责任化、精细化、综合化、信息化和实效化为基本特征。网格作为新型社会服务管理的载体，诸多行政服务管理事项需要纳入网格，以真正实现精细化、网络化管理的目标。“法律服务进网络”成为深化司法行政服务理念的重要组成部分。在人民调解、法律援助等服务力量向社区下沉、向网格延伸的同时，法律宣传同样应当建立各种工作机制和配套制度，以各种形式呈现出来或渗透入相关法律活动中去，以提升法律服务的整体社会效果。

从深层次讲，网格是我国市民社会的基本组成单位，是培育法治社会基础的重要载体，是推进法治政府和法治社会一体化建设的重要社会力量。由于我国市民社会发育不健全，并且改革采取自上而下的推进模式，所以由政府在法律宣传工作中发挥主导作用存在一定的必要。但同时，服务行政模式下治理型政府的建设，需要政府从公共物品或服务的唯一提供者的定位中解脱出来，转而主要担当起监督者和引导者的职能。司法行政力量协调下的律师公证专业人员、人民调解员、法制宣传志愿者等社会力量广泛参与的网格法律宣传工作，成为法治政府强化对网格自治引导的重要方式、加强对法治社会建设指引的重要体现。所以，法律宣传进网格是具有自身价值的重要法律实践活动。

一、法制宣传进网格的实践和意义

在实践层面，借力社区网格化的深入推进，法制宣传工作进入网格的范围和深度在逐步深化。从现有做法角度看，法制宣传进入网格的形式，主要是以“一驻两进”、 “法律服务村居行”、 “司法大讲堂”、“公共法律服务体系”等为依托进行形式多样的法律宣传。从系统支撑来看，法制宣传被纳入网格化司法综合服务管理子系统，力争做到法制宣传底数清楚明确、动态更新及时、服务管理精细化。

在理论层面，为了更好地将法律宣传融入网格建设，需要对法律宣传进网格的法律理论意义进行深刻分析。

第一，法律宣传进网格是对居民自治形式的市民社会发展加强行政指导。随着我国社会经济和政治体制改革的深入，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分需要由城市社区来承接。具体来讲，建立独立于企业事业单位之外的社会化服务社区，需要从社区网格的精细化服务入手。根据《城市居民委员会组织法》第2条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其法定义务中第一项即是“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动”。网格作为社区居委会的下属单位，由于没有立法定位，故网格应当被视为社区居委会的组成部分，而不是独立的行政主体或自治主体。《城市居民委员会组织法》第2条规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”所以，与居民委员会的协助作用相对，推进司法行政法律宣传进入社区网格成为司法行政机关对社区居民自治活动进行行政指导的重要形式。需要说明的是，尽管法律宣传活动对行政相对人个体来讲，不是行政指导，仅是行政事实行为，因为行政相对人对法律规定遵守与否不具有选择权。但是，司法行政力量协调的各种力量进入社区网格进行法律宣传活动，对于基层群众自治活动来讲是一种行政指导，因为作为基层居民自治形式的细胞，居民对网格法律宣传的组织和形式等具有一定的自治权，司法行政法律宣传的开展需要对居民自治权给予尊重。从深层次讲，服务行政不仅要以公民利益的实现为宗旨，在服务的供给和形式等方面公民同样应当有必要的话语权，这是从行政实体和行政程序两个层面对服务行政内涵的诠释。相应地，法律宣传进网格，作为服务行政的重要内容，采取行政指导方式较为适宜。

第二，法律宣传进网格促使服务行政的对象更为宽泛、服务行政工作服务覆盖面更为均衡、距离服务行政相对人的距离更近，有利于提高司法服务行政的合理化水平。与法律宣传进社区的范围和深度相比，法律宣传进网格呈现宣传面更广、宣传内容覆盖比例更高的特点，深刻体现了服务行政深化发展的时代要求。在制度层面，行政法在很大程度上是以行政合法性原则为核心，在具有行政裁量权的具体行政行为中，行政合理性原则的重要性才受到重视。服务行政深入发展过程中，行政合法性原则对服务行政的制约作用较为微弱，在这种情况下，行政合理性原则的制衡作用更应当受到重视。法律宣传是司法行政服务行为中的行政事实行为，虽然其不会直接引起行政相对人权利义务的变化，但其与大量行政相对人直接打交道，对舆论导向和司法行政机关形象有很大的影响。所以，在对行政事实行为等服务行政行为缺乏行政合法衡量的前提下，法律宣传进网格可以促进完善行政合理元素的规制。具体来讲，在法律宣传过程中从以人为本的服务理念出发，从行政相对人的角度对法律行为等进行“情、理、法”的分析，营造良好舆论氛围，树立司法行政机关正面形象，不断提升司法行政服务行为的合理化水平。也就是说，法律宣传进网格的深度和广度促使行政主体更加注重行政行为的合理性，使法律宣传的行政事实行为在行政合法的前提下，增强行政合理维度的说服力。在法律宣传的行政事实行为中，实现行政主体和行政相对人的双赢，行政相对人通过法律宣传进网格，增长了法律知识、提高了法律意识，行政主体在推动网格法律宣传中，提升了司法行政行为的合理化水平，深入践行了依法行政的理念。

第三，法律宣传进网格实践了网格管理精细化，形成对法律体系整体运作的有效补充，成为推进法治社会建设的重要形式。我国立法多以宏观、概括见长，其中缺乏对细节的关注;行政执法机关具有大量的行政裁量权，尽管对行政相对人的具体情况给予了一定的关注，但是行政主体的优越地位以及行政法律的纷繁复杂使得行政相对人对执法细节等不能切实了解;司法机关具有处理纠纷的专业性，由于个案主体范围特定、纠纷处理方式等问题，其对于社会层面的法律宣传作用有限。法律宣传进网格，以“法律服务岗”的形式出现，“法律服务岗”容纳了法制宣传、法律咨询、法律援助、矛盾化解、社区矫正、帮教安置等基层司法行政工作的大部分职能。这便于网格内的居民在咨询中明晰具体法律规定与原理、在矛盾解决中知悉法律对权益的具体保护方式，在普遍宣讲和个案宣传中不断增强对社会主义法律理念的认同，从而实现法制宣传法律效果和社会效果的统一。也就是说，网格运作的精细化特征使得法律宣传进一步突破宽泛普法的形式，从法律咨询、法律援助、矛盾化解等全方位法律服务的角度实现法律宣传的精细化。从深层次讲，这是对宏观立法、行政裁量执法、个案司法的良性补充，从普法层面提高法律体系运行的现实社会效果，成为立法、执法、司法、普法互补模式的经典尝试。同时，司法力量、行政力量、志愿者力量、专业律师力量等在社区网格内的融合式法律服务为多层面、多角度推进司法行政法律宣传开启了新的思路。多种力量参与的网格法律宣传，成为发挥法治政府优势、整合社会资源、凝聚优秀社会力量，提升法治社会治理水平的重要尝试，也是法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的重要体现。

二、法律宣传进网格的完善

为了进一步推进和完善法律宣传进网格活动，应当将法律宣传进网格放在当今时代背景下进行分析。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。“建立法治国家要以法治社会为基础，法治社会的形成，需要法治国家为主导。而如今所要研讨的主要问题是，在建设法治国家的过程中，如何重视并同时促使法治社会的形成;在逐步削减国家权力社会的过度干预，给社会自主自治权力让出适度空间的同时，为积极的社会组织和社会权力创造合适的政治和法治环境。这实际上是要求政府必须承担起促进法治国家和法治社会之统一的艰巨责任。①杜飞进:《法治政府建构论》，浙江人民出版社2011年第1版，第28页。”网格作为社区居民基层自治的重要载体，应成为推进法治社会建设的重要主体。基于此，法律宣传进网格是法治政府建设与法治社会建设的对接点，法律宣传进入网格，尤其是司法行政机关推进的法律宣传活动进入社区网格，可以视为是司法行政力量推动法治社会建设的重要体现。所以，法律宣传进网格，既体现了法治国家和法治政府的先进社会治理方式，也是深入践行法治国家、法治政府和法治社会一体建设的直接体现。

在推进法治政府和法治社会建设层面，可以从以下几方面完善法律宣传进网格活动。

第一，在指导市民社会创建方面，司法行政法律宣传增强基层自治组织专业化水平的同时，应着重理顺基层司法行政和基层居民自治的关系。一方面，我国法治社会创建离不开行政力量的扶植和指引。在司法行政机关主持下，调动各种国家和社会力量参与网格法律宣传活动。另一方面，法律宣传进网格，应当对网格居民、单位、组织等的自治权给予应有的重视，要注意行政力量参与的“度”，既要发挥行政指导必要的主导、指引作用，也要尊重网格内的社会自治力量的参与主体地位和核心作用。

第二，在提高司法行政行为合理化水平方面，应当深化对规制行政事实行为的认识。进入网格的法律宣传活动，在与居民更近距离的接触中，行政行为的任何瑕疵都会影响法治政府形象。所以，一方面，应当从行政合法性角度对行政事实行为进行必要规制，其中行政程序规制应为必要的选择。在网格法律宣传活动的需求征集、活动启动、信息反馈等程序方面深化参与理念，提高行政行为的社会参与度，引导多种社会力量参与法律宣传，从而扩大法律宣传的覆盖面、提升法律宣传的实际社会效果。这既是法治政府建设的应然要求，也是培育法治社会的价值体现。另一方面，为进一步提升法律宣传行政事实行为的合理性，应以市民社会更容易接受的形式完善行政事实行为的合理维度。注重道德、情理等在法律宣传方面的引导作用，强化法律宣传与道德宣教相结合的法律宣传方式，可以让居民更容易理解和接受相应的法律规定和理念，更好地实现法治政府与法治社会的对接。且法律宣传应当与职业道德等基本道德宣教进行良好融合，以便提高法律宣传行政事实行为的社会认可度，既使法治社会的道德基础更加夯实，又可发挥法治政府对法治社会建设的引领和示范作用。

第三，在立法、执法、司法和普法完善整合方面，有针对性地在网格法律宣传活动中对立法、执法和司法制度等薄弱环节进行适当补足，重点实现合法利益保护方面的基层法律服务均等化目标。从本质上讲，法律是各种利益的表达和实现，如果说法治政府主要侧重于保障国家利益，那么法治社会则倾向于公共利益和个人利益的保护。基于理性“经济人”的逐利动机，在法律意识不断增强的情况下，个人利益保护机制在动力和能力等方面日益完善。相比之下，公共利益保护可能存在缺位。也就是说，“公民也存在堕落和腐败的可能，它的集中表现就是公民的公共精神的丧失;而防范公民腐败不能单依靠公民自身的德行完善，也需要求助于‘城邦的使命’，即通过执法去发展和提高公民的公共性。” “在建构法治社会的过程中，为了防范公民出现堕落和腐败，为了增进公民所应当具备的公共精神，政府 (城邦)肩负着重要的职能。②傅达林:《马路上的规则》，《法制日报》2013年4月13日，第7版。”相应地，公共利益保护应当成为法制宣传的重点。尽管公共利益在宪法和法律层面得到确认和保护，特别是新《民事诉讼法》对公益诉讼的形式进行了规定。但是，由于相关法律规定过于原则，公益诉讼等公共利益保护机制存在启动及运行困难。在这种情况下，针对公共利益保障存在的问题进行相关法律理念的宣传，一定程度上可以起到弥补立法、行政、司法体制缺陷的作用。

从深层次讲，对以公共精神为基础的公共利益进行保护，应当发挥法治政府对法治社会创建的推动作用，在执法的个案中提升公民公共素养，在法律宣传的司法行政行为中普及法治社会必须的公共精神，其中法律宣传进网格成为发挥法治政府对法治社会引导作用的重要途径。通过法治政府的国家力量引导法治社会完善公共利益保护，既可以促进依法行政为核心的法治政府建设，又可以强化以市民社会主体公共精神为基础的法治社会建设。也就是说，法律宣传进网格，为实现国家利益、公共利益和个人利益的全方位保护开辟了新的方向。网格精细化运作使各种合法利益得到应有的重视和保护，以便更好地实现基层公共法律服务在利益保护方面的均等化。法律宣传进网格带动的法律服务覆盖面扩大、法律服务程度深化，是实现和拓展基层公共法律服务均等化的有益尝试，促进法治社会的自治群众基础更为广泛，推动法治社会建设的步伐不断加快。

(责任编辑 赵海鸥)