构建多元利益诉求化解机制的大保障格局——点评社保与商保的关系

文/陈金甫

构建多元利益诉求化解机制的大保障格局
——点评社保与商保的关系

文/陈金甫

从一个时间的切面和各自的视野来谈社保和商保的关系，不免有盲人摸象和自说自话之嫌。如果以社会治理的角度考察，就应走出角色误区和功利之争，着眼多元利益诉求，寻求多元保障格局。

从人类共济的趋势看大保障格局

人类文明的历史同时也是一部人类互助共济的发展史。保障，是应对个体风险而不断上升和完善互助共济的社会机制。社会机制的核心是以有限的客观资源应对不可预期的无限风险。政府角色天然地带有不得已而为之的成分，如果个人、家庭、社区、机构以及市场能够承担或提供有效的应对风险措施，政府就无须出手；政府之出手，必然是由于社会所必要又为社会所不能。社会保障正是从社会治理功能出发，依据有限资源实施有效且有限的社会危机管理机制。社会保障源出于此也必受制于此。

由此分析，社会保障是政府基于应对社会危机管理的需要，实施主导性（功能或机制）同时也是补充性（份额或责任）的互助共济机制。社会利益诉求越是多元化，社会矛盾越是尖锐化，越要建立健全和强化社会保障的主导性功能，但同时要大力倡导鼓励扶持家庭、社区、机构、商保等非政府性保障机制，从而形成政府主导、全社会参与的大保障格局。从社会治理的角度而非利益竞争的角度，社会保障与商业保障决不应是排斥关系，甚至不是主次关系。

实施基本保障战略必须有多层次保障机制配置

没有无所不能的政府，没有无所不能的社会保障。基本保障的第一含义就是有限性。社会保障之所以必须坚持基本保障战略，是基于有限资源、有限能力、有限责任。在利益多元、矛盾集聚和福利驱动的社会治理环境下，必须认识到政府及其社会保障不能解决所有问题，因此要坚守基本保障战略，必须有非政府、多功能、各显其能、各取所需的其他保障产品，特别是比较成熟规范的市场化运作的商业保险，作为基本保障的补充，形成多元利益诉求和矛盾化解机制。

从当下中国社会保障现实困境和欧洲福利危机的教训看，以商业保险为主形式的多层次补充保障体系的发展、成熟和作用发挥，不仅能够有效应对多元利益诉求，更有利于为政府减压减负。

不仅保障产品如此，保障服务也当如此。委托商保管理服务，意义不仅在减少政府事务性负担，更在于厘清政府职能和责任、提升政府公共管理和社会服务水平。政府直接承担涉及公众利益的公共事务，或行政化管理服务，必将政府作为责任主体和利益相关人角色，形成了政府与公众的利益博弈和矛盾关系。大力推进公共事务去行政化，积极探索政府购买服务，更重要的意义在于将政府拉回到与公共利益一致性角色上来，更好地履行管理监督和利益协调职能。

社保商保衔接需要战略考虑和认真探索

无论是构建多元化的保障格局，还是推行去行政化的公共服务委托管理，涉及复杂的政府治理和社会管理系统。仅以社保和商保关系来考察。

就多元保障格局而言，基本保障已非基本，近十年快速扩张的社会保障发展已经使基本保障（公众）预期功能无限放大，实际保障责任负担超出长期支撑能力。这既囿于商保等多层次保障体系没有同步发展，现实结果又一定程度限制了商保发展空间。但收缩基本保障责任必然会遇到福利刚性壁垒，不收缩则不可持续，因此必须有一个软着陆、柔性调整的过程。这就需要从长期发展战略的高度，像制定社会保障发展战略一样，需要在国家层面制定一个以商业保险为主体的多层次保障体系发展战略，并制定相应的发展规划。必须树立一个理念：发展商保，不是出于产业政策去考虑政府扶持商业保险市场的措施，而出于社会治理的角度形成多元利益化解机制。

就社保委托商保管理而言，既不是出于减负需要的政府放权，也不是出于盈利目的的机构揽活，而是通过行政化改革和创新公共管理服务，培植、规范真正具有社会公益性质的独立的社会服务组织。社会保障的制度属性不因委托而改变，而承办机构则因承担社会保障服务而必须改变其纯粹商业行为的盈利性质。此保险还是那个保险，只不过通过政府购买服务而改变了经办主体；此机构已非彼机构，所承办事务的属性决定了管理服务的要求。委托管理不是问题，委托管理中如何实现制度目的、置换管理绩效、规范操作程序，有效监督考核，则需要经过探索和完善。同样的，无论就委托机制还是商保机构的能力，都不能搞全面开花和一蹴而就。

（作者单位：人力资源和社会保障部医疗保险司）