简政放权背景下的行政审批改革*

魏 琼

（华东政法大学法律学院，上海200042）

简政放权背景下的行政审批改革*

魏 琼

（华东政法大学法律学院，上海200042）

我国历次行政审批制度的改革经验充分表明，法治化道路是行政审批改革的必由之路，故新一轮行政审批改革必须立足于《行政许可法》及国务院的相关文件的框架下，认真对待并彻底治理非行政许可审批，应当严格遵循行政法治原则，进行精细化的改革，即在取消和下放行政审批问题上，贯彻与落实行政审批权的法制化、规范化、科学化，铲除非行政许可审批，规范行政审批事项，监督新增行政审批。

简政放权；行政审批改革；非行政许可审批；依法行政

简政放权，就是要确立政府职能在市场、社会中的公共属性地位，既包括政府向社会与市场放权，也包括上级政府向下级政府放权。行政权力是一种公权力，行政审批是政府行政权力配置和进行公共管理的一种常态方式，是行使这一公权力的重要体现。当下，第七轮的行政审批改革是简政放权背景下的行政审批改革。其核心和要旨就是要探求对这一行政权力的有效制约框架，将其纳入到法治的轨道上运行。

一、法治化道路是行政审批改革的必由之路

我国行政审批改革由来已久，取得的成效不小，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的颁布施行就是这一改革的法治化成果。然而，历经约十年之后，国务院通过取消部分行政审批权力和放权给地方等形式，仍在努力推进第七次行政审批改革。这也表明了，行政许可法律制度的实施成效并不理想。因此，新的一轮行政审批改革，应当立足于《行政许可法》所确立的基本制度框架和基本原则，真正将行政审批改革举措纳入到法治轨道上来，依法快速实施推进。

（一）反思历次行政审批改革

所谓行政审批，是行政审批机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为。从法律意义上讲，行政审批是一种行政执法行为，内含行政审批主体与被审批主体双方之间的双重法律关系，即行政法律关系和经济调节法律关系。就其表现形式看，它是行政审批机关（主要是行政机关，也包括有行政审批权的其他组织）依据法律规定的条件，对公民、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，作出准予或者不准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定权利能力和行为能力的行为。作为政府行政权力配置和进行公共管理的一种形式，行政审批行为普遍存在于市场经济国家、计划经济国家和转型经济国家。可以说，任何一个有效的政府都存在必要的行政审批制度，随着政府管理策略在不同时期的改变，政府也相应对其进行改革。在我国亦是如此。我国的行政审批制度脱胎于计划经济体制，当时的一切资源分配权力高度集中在政府手中，行政审批对那个阶段的社会经济发展起了重要作用。改革开放以后，政府、社会和市场的关系不断调整，以充分解放生产力并进而改变生产关系，政府管理方式的改革也在持续推进。特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来，改革行政审批制度就成为创新政府管理方式，规范政府、市场和社会关系的一个重要着力点。改革行政审批，就是要让政府在成熟的市场经济体制中找到其恰当的位置，同时让政府的一切行政行为都在法治的轨道上运行。

2004年3月22日，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中郑重承诺，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。也就是在这一年，《行政许可法》正式实施，它是世界上第一部有关行政许可的单行法律，也是我国行政审批改革的法治化成果。它为我们树立了一个全新的理念，即政府必须切实转变职能，坚持有所为、有所不为，没有法律法规依据，任何行政机关不得设定或变相设定审批事项以增加公民、企业和其他社会组织的责任和义务。近十年来，国务院已经先后取消和调整了数千项行政审批项目，占原有行政审批项目总数的近七成，各地方政府取消和调整行政审批的数量更是不胜枚举。例如，浦东新区作为上海行政审批改革的综合试验区，从2001年至2011年，先后进行了四轮行政审批改革，行政审批事项从最初的724项减少到244项，减少审批率达到了66.3%。1然而，综观历次行政审批改革，不难发现，已经公布的六次集中清理的行政审批事项均属于批量改革，缺少制度革新的亮点。也就是说，以往改革大多采用合并（即将两个或两个以上的审批项目合并为一个审批项目）、取消和改变管理方式等形式。此举仅仅是将原先的审批方式改为审核、核准或备案等其他相对比较宽松的管理方式，相关改革举措并未真正撼动行政审批的既有格局和利益，政府行政权力仍然很大，尤其是通过行政审批权力设租、寻租的现象屡禁不止。其主要原因在于两个方面：一是《行政许可法》未得到一体遵行和有效实施；二是行政审批改革中出现了边清理边新增的现象。这些现象主要表现为，有些已经被取消的项目，以核准、备案乃至非行政许可审批等新名称变相设定或者继续存在，规避了《行政许可法》的调整，达到实际审批的目的。

显而易见，考察行政审批改革成功与否、衡量行政审批改革成效如何的一个重要参数，就是取消和下放行政审批事项是否真正落实了《行政许可法》的立法精神和基本制度。行政审批的改革必须在法治轨道上进行，才能实现改革的目的和取得实效，这是历次行政审批改革留给我们的一个经验教训。

（二）现阶段新一轮行政审批改革的评析

以目前正在紧锣密鼓进行之中的第七轮行政审批改革来说，它是政府的一场“自我革命”，是对传统行政管理体制的扬弃和变革，是行政体制改革和政府职能转变的突破口，更是落实《行政许可法》的一个难得机遇。此次改革涉及政府部门职能定位和权力调整，承袭以往改革经验，其举措仍然有二，一是取消行政审批事项，二是下放行政审批权限。其目的在于简繁政、放实权。那么，应当如何贯彻这一改革精神，推进依法行政呢？即行政审批权限应该如何简和如何放？这些问题是重中之重。

2013年5月15日，国务院发布了《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，决定取消和下放117项行政审批事项，其中被取消的行政审批事项达71项之多，它们可以归纳为以下五大类：一是特定活动，如“企业投资扩建民用机场项目核准”、“举办全国性人才交流会审批”等；二是获得特定权利，如“水利工程开工审批”、“林业科技示范县审批”、“石油、天然气、煤气层对外合作合同审批”等；三是获得特定资质、资格，如“通信用户管线建设企业资质认定”、“价格评估人员执业资格认定”等；四是检验、检疫以及检测的事项，如“境内单位或者个人从事境外商品期货交易品种核准”等；五是获得主体资格，如“安全培训机构资格认可”、“设立出版物全国连锁经营单位审批”等。比照《行政许可法》第12条规定，上述这些事项似乎在可以设定行政许可的范围之内，为何被取消呢？其主要原因在于随着经济社会的发展以及法制的完善，上述这些项目可以通过由公民、法人或者其他组织自主决定，或者可以由市场竞争机制进行有效调节，或者可以通过行业组织等非政府机构能够自律管理，甚至有的可以通过行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够予以解决。《行政许可法》第13条在行政审批领域确立了个人自治优先、市场优先、自律优先和事后监督优先的原则，依此规定上述五大类事项可以不设立行政许可。

“法无授权不可为”，这是法治政府应当遵循的一项重要原则。行政权力应当来自法律授权，无法律即无行政。高度集中的行政审批权（包括行政许可权、行政确认权及非行政许可审批权）应当依法而为。否则，在缺乏法律的有效调整下，在缺失监督制衡的情况下，行政审批权即便是掌握在最高层级的行政机关手中，也很容易异化为权力寻租的工具。比如，在宏观经济调控过程中，国务院某些部门或者省级政府的行政审批权限过大，管得过多过细，这样不仅管不好，相反还可能助长权力腐败、行政性垄断等。此轮行政审批改革，惟有立足于《行政许可法》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》和《国务院机构改革和职能转变方案》等法律及规范性文件所确立的基本制度框架、基本原则和行政体制目标，才能较以往改革取得更大成效。

二、治理非行政许可审批是行政审批改革的关键

虽然我国施行《行政许可法》已近十年，同时已连续六次大幅减少和调整行政审批项目，但据不完全统计，截至2013年第一季度，全国层面上仍有约1.8万项需要行政审批的项目，其数量之多在市场经济国家中极为罕见。《行政许可法》在规范行政审批改革中的应有作用并没有充分发挥出来，其根本原因在于我国行政审批的外延大大超出行政许可的范畴，《行政许可法》在很多领域形同虚设，依法行政和科学行政仍是步履维艰。

（一）非行政许可审批是历次行政审批改革的衍生物

2013年5月中旬，国务院分两批取消和下放了133项行政审批事项，其中格外引人瞩目的是取消了一批非行政许可审批事项，如“举办全国性出版物订货、展销活动审批”、“在境外展示、展销国内出版物审批”、“渔业污染事故调查鉴定机构”、“非营利性科研机构认定”、“国家级示范生产力促进中心认定”及“烟草基因工程事项审批”等事项。那么，什么是非行政许可审批呢？它为何成为行政审批改革的削减对象呢？这要从行政审批、行政许可及非行政许可审批的源流关系说起。

通常情况下，行政审批可以分为内部行政审批和外部行政审批。在行政审批制度改革之初，国务院行政审批改革工作小组把这一改革对象限定为针对行政相对人的外部行政审批，至于行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定，则不纳入行政审批改革的对象范围。在《行政许可法》起草初期，行政审批和行政许可还基本被认为是一个等同的概念。但在该法律颁行之后，这一认识却有了转变，即根据该法第2条和第3条的规定，其仅调整针对行政相对人的外部行政审批，不包括内部行政审批。此外，作为我国行政审批改革的另一对象，行政确认也不纳入该法的调整范围。这样，《行政许可法》颁行后，行政审批成为行政许可的上位概念，行政许可是行政审批的一个重要组成内容，但行政审批却不仅仅指行政许可，“而是一个包括了行政许可行为在内的诸多行政行为的结合体，行政许可仅是行政审批行为的一部分”。2这就是说，亟待改革的行政审批，其外延变得非常广泛，内容甚是繁杂。

诚然，以《行政许可法》颁行为契机，我国行政审批改革上了一个新台阶，法治政府建设正在稳步推进。在中央层面，国务院取消和调整了大量行政审批项目，对确需保留的行政审批项目以决定的形式设定了行政许可。2004年6月29日国务院发布的《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》对具有特殊信誉、特殊技能的资质、资格认定等500项设定了行政许可，自当年7月1日起施行。3然而，大量的行政审批事项以“核准或备案不是行政许可”为由，或者以“内部管理事项”的名义，开始从行政许可中不断分离出来，作为“非行政许可审批”事项而规避了《行政许可法》的调整。

例如，2004年7月16日，在《行政许可法》生效约半个月之后，《国务院关于投资体制改革的决定》指出，“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况施行核准制和备案制”。就此导致此类核准或备案不被视为行政许可，可以不适用《行政许可法》。其实，有些备案属于事后告知程序，而有些备案则必须在备案机关回复同意备案后，报备事项才得以生效，后者在本质上仍是行政许可。与此情形类似的，还有诸如审定、核查、认定、同意、确认、登记、年检、验证、验收、年审、监制以及准销证、准运证等，它们均被视为“不属于行政许可的行政审批”、“不作为行政许可的行政审批”、“不属于行政许可法调整的其他行政审批”等事项。

又如，2004年8月2日，国务院办公厅发布了《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（以下简称《通知》），进一步缩小了行政许可的范围。这大概是政府文件中首次公开提出“非行政许可审批”这一概念。4《通知》指出：“根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要，经国务院同意，对其中的211项（非行政许可审批）暂予保留。这些项目，主要是内部管理事项，不属于行政许可。”在《通知》所列举的211项事项中，如“非营利性科研机构认定”等事项明显属于行政许可的审批项目，却以内部管理事项为由而被纳入非行政许可审批范围，也不受《行政许可法》的调整。这211项非行政许可审批项目是国务院一次性列举保留的审批事项，本来只是一种过渡性的行政措施。正如《通知》所强调的，对于211项非行政许可审批仅暂予保留，并“随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或者做必要的调整”。况且，依据《立法法》的相关规定，《通知》既不是法律也不是行政法规，不应当成为各地方政府“批发”设定审批项目的根据。但此后，一些国务院部门和地方各级政府却仿照国务院的做法，采用列举的方式以规章或者其他规范性文件为载体，详尽地列出了本部门、本地区非行政许可审批或涉密类非行政许可审批的项目目录，赋予了自身极大的行政审批权限。

由此可见，“非行政许可审批”基本上是与《行政许可法》相伴而生的一项制度，是历次行政审批改革的衍生物，已演变为政府由“审批型政府”向“服务型政府”转变的牵制性因素。

（二）非行政许可审批的外延

审视行政法规、国务院决定、部门规章、地方政府规章乃至“红头文件”或者“内部文件”所罗列的非行政许可审批事项，并结合《行政许可法》的规定，不难发现，现有的“非行政许可审批”已远不止当初《通知》设定的所谓“内部管理事项”，即内部行政审批，其外延至少还包括了以下四种审批事项。

第一，有权机关设定的不符合《行政许可法》第12条设定条件的具有行政许可性质的审批事项。例如，深圳、珠海经济特区边境管理区通行证核发、外商投资企业有关企业所得税减免事项审批等；5退出电信业务市场审批、互联网电子公告服务专项审批（备案）等；6经营性互联网信息服务提供者境内上市前置审查、房产测绘单位资格初审等。7这些均属于根据相关行政法规设定依据而存在多年的审批事项。

第二，有权机关设定的符合《行政许可法》第12条的设定条件，但可以依据《行政许可法》第13条予以规范的审批事项。譬如，《国务院关于投资体制改革的决定》中所列举的企业投资建设一定规模、某些领域的核准项目，如企业投资日产300吨及以上聚酯项目；企业投资城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造等13项审批事项。8这类投资审批项目属于投资主管部门可以通过监管、备案等事后监督形式，在其职责范围内可以依法采取措施进行行政管理的事项。

第三，无权机关设定的虽然符合《行政许可法》第12条的设定条件，但可以依据《行政许可法》第13条予以规范的审批事项。例如，某省质监局2012年7月废止“暂行”了14个月的《生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》，该文件所规定的小作坊加工油条、卖馒头“都需要办行政许可证”的审批事项。9这一事例属于不具有行政许可设定权的职能部门超越法定职权恣意干涉市场的典型。虽然这类生产活动直接涉及消费者健康与安全，但这类食品加工生产行为却是属于市场竞争机制能够有效调节，并且相关职能部门通过事后质量监督等方式能够解决的事项。

第四，无权机关设定的不符合《行政许可法》第12条的设定条件，但具有行政许可性质的审批事项。比如，河北省某县委发布《县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》，明确规定“确需放倒、撂倒玉米秸秆的农户，需持有县秸秆还田和禁烧指挥部统一印制的《秸秆放倒证》，并做到当天放倒，当天清运。否则，按影响农机统一作业论处”。10又如，依我国《宪法》规定，村委会、居委会等属于社会自治组织，依法拥有自治权，它们并不具有行政审批权，而有些村委会、居委会却以“乡规民约”形式设定某种行政审批事项，并规定未经村委会、居委会的审批，不得从事某种行为。另外，某些中介机构、学会或者年会等在其章程中也规定，未经该社会团体的审批，不得从事某种活动。这类事项均属于无权机关设定了不符合《行政许可法》却具有行政许可性质的审批事项。

上述审批事项均是变相地设定行政许可，这种“非行政许可审批”，实际上是违法审批。经过行政机关的自行解释和对其行政许可色彩的淡化，“非行政许可审批”的范围不断地扩大，包括“涉密类行政审批”在内的一系列与行政许可相并列的事项，统统被归类为“非行政许可审批”事项。由于这些“非行政许可审批”的背后还隐含着巨大的利益，它们呈现出蔓延的趋势，国务院一些部门和地方政府“审批经济”大行其道。虽然经过历次清理之后，现在的“审批经济”的吸引力已大不如前（“审批经济”的收益在土地财政兴起之前，全国各种收费、基金、附加等的总和，曾经相当于全年财政收入的一半），但是，仍然有很多收费多且频率高的项目以“非行政许可审批”的形式游离于《行政许可法》的规范之外，有些地方的非行政许可审批项目，甚至完全以收费为存在目的，常以变换名称的方式躲避清理，为审批权力设租、寻租创造了现实条件，“审批经济”的长盛不衰就根植于此。时至今日，非行政许可审批事项的范围几乎涵盖了社会经济生活的各个领域。

由于是“非”行政许可，不管是在设定权限上还是在实施程序上，这些非行政许可审批实际上都不在《行政许可法》的调整范围之内，因而强化了行政权对公民、市场乃至社会的过度干预，妨碍了社会主义市场经济体制的发展。实践也已表明，缺失了法律控制的非行政许可审批不仅挑战了《行政许可法》的权威，而且还成为阻碍社会进步、制度创新的羁绊。如，在我国教育领域，增设专业、扩大招生名额、更改校名等都要审批，此举扼杀了民间力量参与办学、发展教育的积极性；在卫生领域，行政机关一般通过严格的药价审批来实现对药品的限价，但忽视了对廉价药品生产商的补贴扶持，这势必导致廉价药品无利可图而被迫停产，最终造成老百姓买药难，买廉价常见药更难的局面。又如，2009年《保守国家秘密法》修改时，相关职能部门曾提出一个修改动议，要求增加一项涉密资格许可规定，由国家保密机关来对哪些宾馆、饭店可以召开涉密的会议，哪些印刷厂可以印刷涉密的文件等，颁发许可，即试图以法律来设定“涉密类行政审批”。11这些现象都深刻反映出，非行政许可审批的存在，有悖于我国历次行政审批改革的初衷，也有违制定《行政许可法》的立法目的。因而，能否依法切实治理这些非行政许可审批，决定着此轮行政审批改革的成败。

三、依法行政是行政审批精细化改革的路径

我国行政审批改革一直以来都是采用强制和渐进并举的模式，应该说是且行且进，认识上也在不断深化。惟有法律可以切实厘清和理顺政府、市场和社会的关系，可以“把错装在政府身上的手换成市场的手”，让政府回归其本位。同时，让政府的一切行政行为都约束在法治的轨道上运行。12因此，在行政审批改革中，应当严格遵循行政法治原则，在取消和下放行政审批问题上，贯彻与落实行政审批权的法制化、规范化、科学化，铲除非行政许可审批，规范行政审批事项，监督新增行政审批。

（一）依法取消行政审批事项

在我国，行政权对市场和社会的干预与管理，一般是通过行政审批来实现的。取消行政审批事项是各种既得利益进行激烈博弈的结果，是在真正革“权力”的命，是要减权、削权、限权乃至放权。取消行政审批事项直接的后果就是政府及职能部门退出私权领域，不再进行微观干预与调节，将属于社会与市场的权利交归原主。

行政审批主要是依审批主体和审批形式来界定其权限的。一般说来，行政审批权包含了三大要素，即审批管辖权、审批处理权及审批适用的条件。具体表现为审批指标额度、审批裁量权、最终决定权等内容，因而每一项行政审批权限，无疑包含了一项甚至若干项的行政权限。根据政府职能转变要求和市场经济发展的需要，衡量一项行政审批事项是否有存在的价值，应该以合法性和合理性为标准。为此，笔者认为，取消违法或不当的行政审批的举措有三项。

一是建立严格的行政审批事项准入制度。不可否认，在现阶段，行政审批作为服务性政府依法行使调节市场功能的重要形式之一，有些行政审批仍有存在的必要，但它们必须被约束在“市场失灵”的方面，并且应当依法定程序进行设定和实施评估。首先，应当以法律、法规或者省级政府规章的形式设定行政审批；其次，对于拟设定的行政审批的事项，应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见；再次，向制定机关、行政相对人及社会公众说明设定该行政审批的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；最后，设立专门机构负责对每一项行政审批的合法性进行分析，进行事前审查、把关，提高行政审批项目设定的准入门槛。

二是清查现存的行政审批事项。对于属于行政许可性质的行政审批事项，应当尽快纳入行政许可法的调整范围；对于没有法律法规依据的非行政许可审批，要予以取消；确有法律法规依据，但性质上不符合行政许可规范的非行政许可事项，要按行政确认、内部管理、服务事项等标准进行分类管理，加强对它们的后续监管，及时向社会发布，从而建立起一个比较完备的审批项目动态清理机制。

三是设定机关应当定期对增量的行政审批进行评价和监管，建立一个动态的行政审批评价机制，通过定期评价，对每一项行政审批的合理性进行分析，作出成本和收益衡量，对已设定的行政审批中属于必要的、可行的行政审批继续实施，而对存在问题的行政审批，则应当及时予以修改、调整、废止。

（二）依法下放行政审批权限

下放过于集中或者庞杂的行政审批权限要依法进行。无论是行使行政审批权，还是下放行政审批权，都要依法而为，受法律约束。行政审批应当由具有行政职权的行政机关在其法定职权范围内实施，遵循行政高效、便民原则来实施行政审批。审视此次国务院的《决定》所下放管理层级的行政审批项目，共有20项，有关投资活动、生产经营活动等的行政审批设定权、管辖权及处理权限等由国务院各部委下放给省级相应的职能部门，这是行政权力纵向配置的一种积极尝试。笔者就此主张，此种尝试应当在《行政许可法》的框架下进行，对于审批项目的下放，要从以下两个层面做好工作。

第一，科学确定可以下放的行政审批事项。我们应当依照以下三大标准进行权衡与甄别后，合理地配置这些事项的审批权限。首先，必须看有没有法律法规明确规定必须由省级人民政府及其职能部门审批；其次，必须看属不属于需要本行政区域内统一管理、综合平衡的项目；最后，必须看是不是涉及公民和社会的重大安全事项。经过这些筛选，才能确定能够下放给下级行政机关的行政审批权。例如，2013年6月，上海市政府通过了《关于开展向上海张江高新技术产业开发区各分园下放行政审批权限试点的实施意见》，决定将包括土地出让、规划参数调整、外商投资企业设立审批、环境影响评价、上海市高新技术成果转化项目认定及企业登记等在内的13类20项行政审批权限，下放给上海张江试点。其中涉及到的几乎都是直接面向基层、量大面广或者由地方实施更方便、更有效的事项，如预防性卫生审核、企业登记注册资本零首付和企业集中登记等项目。这些也是符合上述三大筛选标准的，性质上属于行政许可的审批事项。

就此看来，行政审批改革中所谓下放行政审批权限，下放的大多是行政许可权限。为了充分发挥最基层的行政审批机关的活力，《行政许可法》第11条有关设定行政许可的总的原则，亦可成为规范下放行政审批权的重要法律根据之一，达到科学行政的目的，即下放行政审批，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

第二，依法规范下放行政审批行为。从内容上来说，有权下放行政审批权的行政机关必须在其法定的行政审批权限内进行下放，并且可以被下放的行政审批权限，应是共有权力而不是专有权力。该行政机关在下放行政审批权时，应当恪守职权法定原则，在其法定权限范围内下放审批权，超越职权范围的下放行政审批权是违法行政行为、无效行政行为，应当依法追究其法律责任。因下放而获得行政审批权的行政机关，其行政审批权应当与其外部行政管理职能相一致，审批权限的大小应该与管理权限的大小相一致。当然，行政审批权也可以依法下放给那些法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织，但这种行政审批权移转应当要通过法律、法规、规章的方式来实现，而非通过行政命令、行政指示、行政任务等方式来实现。

作为行政法三大法律支柱之一的《行政许可法》，既是一部实体法，更是一部程序法。该法第三章、第四章专门就“行政许可的实施机关”及其“实施程序”做出了较为详尽的规定。这些规定既是行政审批权限下放的依据，也是获得行政审批权的下级行政机关必须严格遵行的审批规则，依此规范自身的行政审批行为，实行“阳光审批”，打造出一个行政审批最开放、最透明、最高效的法治环境。正如上海张江的相关职能部门向媒体表示的，针对下放张江试点的20项行政审批权，试点分园在一定条件下，拟对多个关键事项实现园内审批。如在指定场地对不涉及前置许可的服务业企业集中登记。13这些配套措施和后续工作表明，下放行政审批权限，实际上为行政权力横向配置模式——相对集中行政审批权创造了制度运行的有利条件。下放行政审批权限在一定程度上有助于确保行政权力真正回归市场，服务于社会，有助于激发市场、地方乃至社会的创造力与积极性，有益于实现社会主义市场经济是法治经济的时代需求。

四、结语

行政审批改革与政府职能转变，其实就是一个问题的两种表述，二者的核心问题都是如何控制与规范行政权，实现简政放权。未来的行政审批改革理应坚持“以不审批为原则，以审批为例外”的原则，将行政审批尽可能地纳入《行政许可法》的调整范围之内，最大限度地适用《行政许可法》来规范与控制行政审批权。当然，对于《行政许可法》中已不适应我国行政体制改革和经济发展要求的内容进行必要且及时的修改，也是势在必行的。

注：

1陈奇星、吴津：《行政审批改革：浦东的实践和思考》，《中国浙江省委党校学报》2011年第3期。

2王克稳：《我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范》，《中国法学》2007年第4期。

3有学者撰文指出，在国务院保留的500项行政许可事项中，却有很多已在各地自行开展的审批制度改革中被彻底清理，不仅不再是行政许可事项，也不再是任何性质的审批事项，从而无需审批。参见冯威、朱恒顺：《认真对待“非行政许可审批”》，《政法论丛》2009年第1期。

4应松年：《行政审批改革：反思与创新》，《学术前沿》2012年第5期。

5参见《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2007〕33号）。

6参见《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发〔2010〕21号）。

7参见《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）。

8参见《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号）。

9冯志军：《甘肃省质监局发文废止食品小作坊加工许可管理办法》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/df/ 2012/07-09/4017862.shtml，2013年6月25日访问。

10薛子进：《河北成安农民收玉米需办秸秆放倒证》，《法制日报》2007年10月30日。

11王亦君：《对行政审批改革的进一步思考》，《中国青年报》2013年6月6日。

12胡敏：《行政审批改革的根本点在于转变政府职能》，《中国经济时报》2012年5月15日。

13吴凯、李治国：《上海20项行政审批权下放张江试点》，《经济日报》2013年6月17日。

（责任编辑：姚魏）

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1005-9512（2013）09-0058-08

魏琼，华东政法大学教授，法学博士。

*本文系作者主持的国家社会科学基金一般项目“行政法视野下的行政性垄断问题研究”（项目编号：11BFX 097）的阶段性成果。