美国不当劳动行为裁决机制评析

黎建飞 阿梅娜·阿布力米提

(1.中国人民大学法学院，北京 100872；2.新疆财经大学法学院，新疆 乌鲁木齐 830012)

美国不当劳动行为裁决机制评析

黎建飞1阿梅娜·阿布力米提2

(1.中国人民大学法学院，北京 100872；2.新疆财经大学法学院，新疆 乌鲁木齐 830012)

美国1935年制定的《国家劳工关系法》中设立了一个独立的联邦机构“国家劳工关系委员会”，藉以执行该法所规范的事项，防止雇主或工会有不当劳动行为的不法举动，同时采取纠正和救济行为。美国全国劳工委员会处理不当劳动行为的裁决机制能够为日后我国导入该项制度提供借鉴。

不当劳动行为 国家劳工关系法 国家劳工委员会

不当劳动行为(Unfair Labor Practices)，又称“不公正劳动行为”，作为劳动法律的概念，其含义是指劳动关系中的双方当事人——雇主或工会以违反劳动法律原则的手段来对抗对方当事人，妨碍或限制了对方或第三人行使合法权利的措施或行为。[1]P212其含义最初是指雇主凭借其经济上的优势地位,以违反劳动法律原则的手段来对抗工会的措施或行为。[2]P71不当劳动行为的法律规定最初于二十世纪30年代出现在美国，建立该制度的主要目的，是“为了确立‘自由贸易’以及建立对等、公平的劳资‘集体协商’关系。”[3]P101935年，美国通过《国家劳工关系法》(即瓦格纳法)建构了不当劳动行为裁决机制，经过国家劳工关系委员会七十多年的执行运作和改善后，为美国传统集体劳资关系中的团体协商制度奠定坚实基础。

一、不当劳动行为的救济部门：美国国家劳工关系委员会(NLRB)

国家劳工关系委员会(National Labor Relations Board，以下将简称为NLRB)是负责处理不当劳动行为案件的专职机关，其内部构成可分为委员会、主任检察官以及其他工作人员等。除此之外，还设置有外部的行政法法官，是一个复杂但高度分工的行政机关。不当劳动行为的救济是美国国家劳工关系委员会的专属事项，法院只能对国家劳工关系委员会所做的命令进行司法审查。

(一)国家劳工关系委员会简介(NLRB)

国家劳工关系委员会依据《国家劳工关系法》(National Labor Relations Act，以下将简称为NLRA)规定的编制分为委员会和主任检察官两个主要办事机构，两者相互独立，保证了裁决程序的公正性。

根据NLRA第3(a)①条的规定，委员会是负责审理与裁决不当劳动行为案件的准司法部门。国家劳工关系委员会的委员由总统提名，经参议院同意后出任，任期五年。委员须为专任，不得兼职。下设行政法法官部门、法务室、委员会成员的法律助手等。此外，第3(a)条就委员会的组成、任命方式以及任期等，也有详尽地规范。

根据NLRA第3(d)②条的规定，主任检察官为不当劳动行为案件调查、追诉的准检查部门。主任检察官代表委员会，就不当劳动行为的申诉采取调查、发出不当劳动行为控诉以及起诉该控诉等事项，享有最后的决定权限。另外，主任检察官对所有法务官以及地区办公室的职员(行政法法官与委员会成员的法律助手除外)有监督的权责。关于主任检察官的任命方式、任期与职位空缺的处理等，第3(d)条，皆有详尽的规范。

国家劳工关系委员会总部设在华盛顿特区，目前，全国共有51个地区办公室，每个地区办公室由一名地区性办公室主任领导，地区性办公室主任是由五人委员会任命的。

为了协助委员会成员以及法律总顾问执行其任务，还需要大量的工作人员。因此，在全美主要的54个城市中，除了上述两种机构，国家劳工委员会还设有两类重要工作人员：律师和行政法法官。律师可以在地区办公室服务，成为地区律师，也可以在总部担任五人委员会的法律助手，其职责是负责准备法律文件、调查分析案情、收集资料、代表委员会出庭和向法院申请禁令等。众所周知，美国的政府是三权分立的政治体制，联邦法官受司法部门雇用，在地方法院、上诉法院和最高法院任职。但行政部门也可以雇用法官，这些法官被称为行政法法官，专门处理与劳工相关的事务，并作出裁定和救济措施。

在此需要特别指出的是，由于《全国劳工关系法》并不是刑事方面的法律，而是具有纯粹的救济性质，它主要是矫正不当劳动行为，如果工会或雇主触犯了该法规定的不当劳动行为时，国家劳工委员会作出的裁定并不会处罚行为者。如果劳动者因雇主之不当劳动行为而被解雇，救济方式是使该劳动者复职，并由雇主给付拖欠工资。此外，不当劳动行为的审理调查程序规范在美国《国家劳工关系法》第10章和第11章中，国家劳工关系委员会的运做必须遵守宪法上关于程序正义的要求。

(二)国家劳工关系委员会的特色

1.独立性

美国国家劳工关系委员会是一个独立于政府的机构，负责处理不当劳动行为的调查、补偿以及工会选举的事务。该机构独立性体现在其权力行使不受总统的监督，比如委员的任期(五年)比总统任期(四年)时间长的规定；被赋予准司法及准立法权限，③裁决通过合议的方式进行。之所以这样设计，除了担心总统权限的过度强化外，另一重要理由是促使准司法权能够公正的行使。

2.中立性

1935年，《国家劳工关系法》通过后，所设置的国家劳工关系委员会被明确定义为法律的解释、运用与执行的准司法机构，当时委员会的委员是由三位公正人士担任，1947年修改法律后委员人数由三人增加为五人。这样的设置与国家劳工关系委员会的主要任务在于不当劳动行为案件的裁决有很大关系。

3.法律专门性

国家劳工关系委员会的另一特征在于参与不当劳动行为案件审查的人员具有法律专门性。首先，按照惯例委员会除了委员自身须具有律师资格外，委员的法律助手也都具有律师资格。其次，行政法法官也被要求具有律师资格，以及要具备参与司法程序或行政审判程序的经验。然后，地区性办公室主任大多也具有律师资格，地区办公室下辖的地区律师的任用也要求具有律师资格。

4.中央集权性

不当劳动行为的申诉事项是由地区办公室提起的，如前所述，主任检查官办公室所辖的51个地区办公室，分布在美国的主要城市，专门负责受理申诉、调查及追诉。裁决程序则是由行政法法官负责进行，而《国家劳工关系法》的解释最终是由五人委员会的委员来判断以求得统一。由此得出，严密的、多层次的构造，上下统一的整体，使裁决和解释的一致性得到了比较充分的保证。

2009年会计年度,美国国家劳工关系委员会总共收到25,855件指控或申请的案件，其中属于不当劳动行为的指控案件有22,943件，确定代表权的申请案件有2,912件；2008年会计年度共有11,551件案件未解决，因此2009年会计年度实际上的合计案件数是37,406件；在37,406件案件中，2009年有25,367件案件结案，另有12,039件未解决。④

2009年有22,547件不当劳动行为案件结案，其中97%是在地区办公室处理完毕，而在结案的案件中有34.8%的案件是在行政法官作出裁定之前自行解决，另外有33.9%的案件是在地区办公室正式提出控告之前撤回，另外则有28.4%的案件是经过调查之后决定不予受理。⑤

由以上数据可见，虽然美国的工会运动目前面临空前危机，雇主采用各种不当劳动行为手段来打压工会的筹建，这也成为非农业私营事业部门的工会组织率在近年来滑落至10%以下的主要原因。“但在各项倡议的改革措施中，却从未见有应将此一准司法之裁决机制加以废除之看法提出，而在日益蓬勃公共部门的集体劳资关系中，禁止不当劳动行为的规范仍然发挥着重要的作用，足见在可预见之未来，此机制仍能继续存在而发挥一定之功效。”[4]P459-490

二、美国国家劳工关系委员会裁决程序

美国不当劳动行为救济程序的一大特色为救济程序的准司法性质。在实际运作上，救济程序接近于民事诉讼程序，同时参照适用民事诉讼规则，从程序上保障了裁决的公正。[5]P45

美国不当劳动行为案件的裁决程序大致可以分成下面几个步骤：

(一)指控

受雇者、雇主或工会都可以作为申诉人针对雇主或劳工组织提出一个不当劳动行为的指控。指控必须在不当劳动行为发生的六个月内向国家劳工关系委员会提起。申诉人须填写指控表，并签字立誓。若超过六个月的期限，则国家劳工关系委员会不得颁发正式的控诉。规定六个月的期限，目的在于可以有足够的时间了解当事人本身是否真的知悉其行为已构成不当劳动行为。

在此特别注意，国家劳工关系委员会对于不当劳动行为的审查并没有自行开始的权限，必须等待救济申诉才能开始。

(二)调查

不当劳动行为指控案件提出后，国家劳工关系委员会地区办公室的人员代表主任检察官进行调查。提出指控的当事人必须向委员会提供其所掌握的相关证据、证人名单等信息，当事人参与调查程序只是提供相关信息给地区办公室的成员，而主要调查的责任还是由法律总顾问所指派的人员负责。一般来说，调查程序结束后会决定是否颁发正式的控诉，有些较为复杂的案件则必须递交在华盛顿的主任检察官再行指示。

1.撤回诉讼

经过地区办公室的调查，若发现并没有不当劳动行为事实或证据不充分时，地区办公室主任会劝告申诉人撤回申诉。⑥而针对其拒绝或驳回，当事人可以向华盛顿的法律总顾问提起上诉，但上诉者在主任检察官前获胜的可能性很小。

一般来说在缺少证据的情况下，地区性主任会正式的要求提出指控的当事人撤回其指控，如果拒绝撤回则地区性主任会将该案驳回。大部分的不当劳动行为指控案件都是在这个阶段撤回其指控。通常，地区性主任通常都会诱导提出指控的当事人撤回指控，或利用某些非正式的和解程序来解决此类的纠纷。

2.提出诉讼

主任检察官办公室所属的地区办公室负责调查、提起控诉、在听证时举证。这样的构造是因为美国不当劳动行为救济制度所要保护的是公共的利益。对于申诉人来说，既是一项行政上提供的服务，也有助于听证程序的效率。[5]P25如果经过调查认为有足够的证据提起指控，地区性主任会尝试先解决该项争议的案件。大部份多是用非正式的和解程序来解决此类的纠纷，和解的时间可以在正试颁发控诉前也可以在颁发控诉之后，通常和解都是在调查程序结束后，而正式决定颁发控诉前的阶段内完成。

(1)非正式的解决方式：自愿和解

在不当劳动行为的救济程序里，有许多阶段都会尝试着以和解的方式来解决。在控诉前、听证前都有寻求和解的可能性。近年来，美国导入了由行政法法官主导和解进行的法官制度，即在地区办公室发出控诉后，经当事人请求，可选择负责和解的行政法法官来进行和解程序。

提出指控的当事人可以在被指控的当事人提出相当的补偿计划之后撤回其诉讼，但和解必须经过地区性主任的认可。如果案件已正式颁发控诉，行政法法官也已经着手进行听证会，在此期间当事人才提出和解，则行政法法官有权利接受或拒绝和解的提议，不论法律总顾问或当事人是否反对。

(2)正式的解决模式：提出控告

案件经过调查显示确实属于违法行为，则将案件交由国家劳工关系委员会负责审理进入司法的执行程序。国家劳工关系委员会依据一定的原则与政策，衡量法律的目的和相关的事实、证据来认定是否构成不当劳动行为，提出相应的救济指示，并开始进行下一步的控告程序。

(三)颁发控诉与答辩

颁发控诉的内容必须包括管辖权的声明、不合法行为的描述并公告听证会的时间和地点。而被告则必须在颁发控诉的10天内提出其答辩，被告答辩的内容必须针对指控内容里所指称的每一项事实一一予以承认或否认，除非有不知情的情况。被告所做的否认可以作为其抗辩，而在听证会进行之前或进行中被告也可以修改其答辩的内容。

(四)听证程序

听证程序类似司法程序。听证时，行政法法官具有传唤证人、命其宣誓、指挥听证等权限，并且，应尽可能依照联邦民事诉讼规则的证据法则进行。因此，行政法法官依照听证时提出的证据进行事实认定与法律判断，并作出裁决。如果正式的控告一旦提出，就要召开一个由行政法官主持的听证会。在举行听证会时，一般是由主任检察官所派的律师作为提起指控当事人的代表，而被指控从事不当劳动行为的雇主或工会则是以被起诉人的身份出席。所有的当事人可以传唤证人、审问、交叉诘问、提出证明。一般而言这种听证会通常是在国家劳工关系委员会的地区性办公室举行。

(五)裁定

1.行政法官的裁定

行政法官在听证会举行结束后会提出其意见书，意见书的内容包括案件的完整陈述、发现的事实、法律结论和建议性的命令。对于行政法官所提的意见书，当事人任何一方都可向委员会提出异议。如果当事人没有提出异议，或在该项决定正式颁发后二十天内没有任何提出异议的行动，则五位劳工委员所组成的委员会会采用行政法官所做出的决定，作为该不当劳动行为指控案件最终的裁决结果。

2.委员会的裁定

如果当事人针对行政法官所提出的意见书提出了异议，则该案的内容、诉讼事实要旨及其他相关文件应移送到位于华盛顿的劳工关系委员会做出重新的考虑和裁定。针对行政法官所做出的决定，委员会须召开会议重新考虑及裁定，对是否应完全的确认、部份的确认或推翻行政法法官所做出的决定在会议中讨论，并做出最后的裁定(指令)。实践中，大约只有4%不当劳动行为的指控案例会移送到国家劳工关系委员会做最后的裁决。

三、联邦上诉法院的强制执行与复审程序

当国家劳工关系委员会做出裁决结果之后，其本身对于裁决结果并没有执行 力，如果当事人对于委员会所做的裁定有争议，则必须交由联邦上诉法院来执行。上诉法院如果裁定支持全国劳工关系委员会的救济裁定，工会或雇主则必须遵守并予以执行，否则法院可以藐视法庭论罪判刑或罚款[6]。

如果雇主或工会不满全国劳工关系委员会的裁定，也可以直接向联邦上诉法院请求复审。《美国劳工关系管理法》也特设专章“劳工组织提出的诉讼或对劳工组织提出的诉讼”, 规定：“ 雇主和代表职工的劳工组织之间，或劳工组织相互之间发生按本法规定为违反合同的诉讼时，可以向能够管辖有关各方的任何美国地区法庭提出。”⑦针对裁决结果若有必要，联邦上诉法院也可以再做复审，考虑是否予以执行或撤回。

实践中，所有提出雇主或工会不当劳动行为的指控案件，每年只有不到10%的案件能到达国家劳工关系委员会最后的裁决程序。而委员会所做出裁决的案件又有四分之一到三分之一的案件会上诉到联邦最高法院，但每年最高法院审理的案例却是少之又少，平均每年能到达最高法院的案件仅有个位数而已，甚至在2005年最高法院对于不当劳动行为的案件没有做出任何的判决。

四、对美国不当劳动行为救济机制的评析

(一)实际运作情形及制度的优点

美国不当劳动行为裁决制度贯彻至今，通过救济命令来排除不当劳动行为，维持了美国劳资关系一定程度的秩序与和谐。以2003年度为例，国家劳工关系委员会共接受287，080余件申诉案件，为劳工争取到9100万美元的积欠工资、费用和会费等，还让2300多位劳工得以复职，其中有1830多人实际接受复职。更重要的是，地区办公室在做调查后，共提出2067件正式控诉，而进入听证程序，同时，委员会也作出380件裁决。该年度共结案30，600多件，仅有2万多件积案未决。通过和解程序也使得1万多件案件得到救济，避免了正式诉讼。同年，由联邦上诉法院判决的上诉案件中，全面维持或部分维持委员会裁决的数目高达85%，仅有7%被驳回，6%的案件判委员会败诉。[4]P459-490

应该说，国家劳工关系委员会在处理不当劳动行为案件的表现上，还是相当令人满意的。美国的裁决机制具有以下优点:

第一，设有独立的行政救济机关，并对不当劳动行为案件有专责管辖权。专责管辖保证了案件处理的统一性；独立的机构中配备专业人士来处理案件，人员素质较高，裁决结果大多能受到法院认可；独立的行政委员会性质排除了政治势力的介入，能够做到基于公正的立场来判断。

第二，救济机关的组织上，中央集权联邦机构(国家劳工关系委员会)的构造有利于统一不当劳动行为案件的判断与法律解释。

第三，救济程序的准司法性质。救济程序在实际运作上都接近于民事诉讼程序，可以参照适用民事诉讼规则，从程序上保障了裁决的公正。

第四，对和解的重视。通过劳资双方合意而自行解决的和解机制扮演着很重要的角色。它被广泛的运用于救济程序的各个阶段中，有效的促成了当事人双方争议的自主解决，与救济命令相比，更有助于劳资关系的长期安定和谐。

(二)当前裁决机制的不利因素分析

近些年来，由于各种因素，在处理不当劳动行为争议过程中，美国不当劳动行为的裁决机制也出现了一些问题，还有待继续改善。现将存在的问题归纳如下，为日后我国导入该项制度时提供借鉴。

1.《国家劳工关系法》的受限性

(1)国家劳工关系委员会与司法审查的冲突

《国家劳工关系法》给司法机关保留了有限的权力去执行国家劳工关系委员会的救济命令，但由于法院本身却又无法完全取代或控制不当劳动行为的案件发展，对于有异议的案件只能发还给委员会重新审议，并要求委员会做出解释是基于何种政策观点才做出这样的结论。由于立场、观点的不同，因此法院的态度有时会和国家劳工关系委员会职权的行使产生冲突，甚至是架空了国家劳工关系委员会的职权。

首先，法院可以拒绝执行国家劳工关系委员会所做出的裁决结果，而发还给委员会重新审议。国家劳工关系委员会身为一个专家、中立的机构的角色，对于不当劳动行为的指控案件有发现事实、解释法令、发展法理基础等功能，但很有可能在最后被法院所拒绝接受。尤其是在受到政治的影响时，法院更是希望国家劳工关系委员会能做出有利于当时主政者政治立场的结论。而且大部分的法官对于劳资关系、团体协约的技巧及方式较为陌生，同时法官也未直接的接触到证据，自由裁量时会受到其个人理解程度的影响或受到委员会成员所做的辩论所影响。第二，《国家劳工关系法》的政策走向与其他法规政策的整合也成为现阶段需要解决的重要课题。国家劳工关系委员会只专注于《国家劳工关系法》，而无法同时与其他法规政策的和谐发展。而法院承担整合这些法律规范或政策方向的重要责任，在考虑《国家劳工关系法》的同时也必须兼顾仲裁法、反歧视法、反托拉斯法、破产法等。[7]P174

(2)国家劳工关系委员会与司法机关观念的差异

在普通法的概念下，雇主依其“所有者”的天性本来就应享有决定工资、单方决定工作条件的权利，同时也有以任何理由解雇受雇者或者是拒绝雇用任何他所不愿意见到的劳动者。[7]P176但《国家劳工关系法》的立法取向却有意取代司法保护私有财产权的概念，以法律保障受雇者自我组织工会、进行团体协商等权利。但最高法院对于保护私有财产权的保护往往更胜于工会与受雇者的权利。当法院面临劳动者权益与雇主财产权相冲突时，仍会给予私有财产权较多的保护。

法院在见解的形成过程中是否应该坚守传统的原则，抑或能融合《国家劳工关系法》的基本原则，如何调和雇主私有财产权利益与受雇者基本权益，并且在保护雇主的同时给予受雇者更多的保障是另一个重要的课题。

2.国家劳工关系委员会制度的模拟两可

(1)政治力量的介入

如前所述，国家劳工关系委员会委员的组成以及主任检察官的任命，是由美国总统提名，再经参议院的协商及同意后而任命的。而在总统制的政府体制下，美国总统即为最高行政首长，独揽行政大权，并任命各部官员，官员直接向总统负责⑧。由于该委员会是属于政治任命，因此其所做出的裁决结果自然会受到政治立场的倾向而左右其结果。

从早先的艾森豪威尔、肯尼迪、尼克松到近期的里根等历任总统，都会因委员会成员政治倾向而影响到裁决的结果。尤其是在80年代，共和党的里根总统时期，国家劳工关系委员会更增添浓厚的政治色彩。当时里根总统倾向于资方的立场，因为在不当劳动行为的裁决案件中自然偏向给予资方较多的保护，因此有许多最重要法律基础遭到了逆转或重塑。

其实这也是“民主政治”可以预期的将会带来的结果，或许也反应出了当时社会大众对于政治、哲学、经济和社会问题所持有的立场。[7]P186只是国家劳工关系委员会的成员之所以被任命是以一个专家的角色来处理劳资之间争议的问题，是以专业的知识介入于劳资关系之中并表达其观点来执行这困难的任务。而且其为准司法机构，因此国家劳工关系委员会的立场、法理标准也应环顾过去即有的传统标准，并衡量当时的社会情况、大众的观感等因素，再做出公平地、合时宜的裁决结果。

(2)实际的不当劳动行为调查者

撇开政治上的问题来看，不当劳动行为发展仍有一项人为的因素就是实际的不当劳动行为指控案件的调查者应当是谁？国家劳工关系委员会是否是根据实际了解个案的内容而做出裁决结果？虽然委员会是以专家机构的角色，并被期待着是充分的了解劳资关系、有经验的学者专家来组成，但实际上那些实际的进行不当劳动行为调查程序者只是各地区办公室的成员，他们是直接对主任检察官负责，而不是对委员会负责。

不当劳动行为推动了70年以来，委员会接触的对象只有行政法法官和地区办公室，因此被认为其未致力于针对劳资关系提出重大的改变和影响。基本上不当劳动行为裁决制度的架构本应当是基于“事实资料”作为裁决的基本架构，而委员会少了这部分的了解会使人感觉多了一些猜测、推定的意味。也正是由于对于事实的理解不够透彻，使委员会的意见书在分析法律争议时，较少以精炼的文字来分析个案的法律问题，而大多以过去的案例结果作为支持本案裁决结果的裁判基础。让人感觉委员会的裁决结果总是被限制在过去所形成的一些理论见解的框架中。

3.救济实效的延迟性

(1)救济迟延

根据2005年度的统计，从当事人提起不当劳动行为申诉起至国家劳工关系局发布控诉止，平均要花费95天，而从该局正式发布控诉至行政法官听证程序结束又要花费106天。从结束听证程序到行政法官做出裁决之间另需74天，如此，共要275天。若再由委员会做出正式的裁决，则平均一件申诉案由提出到该委员作成裁决，平均要费时695天，还有一些积案已久的案件更要花费1200余天，才会做出最后的裁决结果。而这种迟延的发生，主要是因为行政法官人数不足的缘故。如果上诉至联邦上诉法院及联邦最高法院，则更是可能长达四、五年之久。⑨

所谓迟来的正义不是正义，裁决制度的设立主要目的也主要是希望通过中央主管机关所设立的裁决委员会及时做判断，迅速确认是否为不当劳动行为，缩短劳工寻求行政救济与司法救济之路程，保障劳工的基本劳动权。

(2)委员会救济效果不足

不当劳动行为通常具有多样性，所产生之效果往往不一，因此救济的方式亦有所不同。首先最常见的就是单纯的停止命令，而此救济方法实在无法达到《国家劳工关系法》希望保障受雇者筹组工会及进行团体协商的权利。从而，又赋予该委员会更大的自由裁量权，即 “填补损失命令”，也就是命令将因不当劳动行为而受害的被害人，尽可能恢复到未遭受此类行为侵害之前的经济地位。包括复职、补偿工资或命令工会归还过当行为的费用。但委员会的立场也只是局限在“恢复原状”，而不会有惩罚性的损害赔偿结果出现，可以说过于轻微而不具任何威慑的效果。

例如“复职”可以使得受雇者回复到解雇之前的状态，但劳动者必须等待不当劳动行为案件审理结束后才能复职，对于劳动者来说不管在经济上及精神上都是一种消耗。又或者在团体协商的案件里，若要等到委员会发出补偿命令要求劳资双方再度坐上谈判桌则可能要等待二年的时间，而这段时间对于雇主来说更是可以加以利用，去打击工会、受雇者的士气，也使得往后的团体协商受到影响。同时，《国家劳工关系法》对于团体协商的双方所要求的忠诚义务，何谓有违于忠诚义务的标准在实务上是很难提出证明的。再者，委员会的补偿最多也只是要求劳资双方重回谈判桌，对于恶意的雇主来说是可以轻易的再次拖延团体协商的进行而仅获得轻微的处罚或完全不会受到处罚，这样的结果也将失去不当劳动行为制度的规范意义。

结语

现代劳动法最重要特征是劳动保护,而有关承认团结权是劳动保护强制法规的重心。不当劳动行为规范,以保障团结权(劳动基本权)为前提，在法律上对工会活动赋予积极保护,目的在于集体劳资关系运作之下抑制雇主妨害工会存在及其活动。尽管中国的团结权立法不很完善,但是不论就法律原则还是就成文法而言,中国的法律都还是承认团结权的。[2]P75这是在中国实施不当劳动行为立法的法律依据和基础。

而我国现行劳动法虽然同欧美工业先进国家一样致力于劳动保护与保护劳动法，然而在保护劳动者团结权方面，我国现行法上却有缺失。此外，我国虽在现行法中有保护工会会员规定，但因没有明确规定不当劳动行为样态及其救济规定，所以只能经由行政机关行政救济及司法救济。因此，参考外国立法及我国现况，我国的不当劳动行为立法规范应在工会法中拟定不当劳动行为禁止规定，设置处罚并加重处罚，使劳资关系运作有所依据。他山之石可以攻玉，美国是该规范制度最初发展者，我国将来在不当劳动行为制度制定和运行的过程中，美国的经验可以为我国提供重要借鉴。

注释：

① 条文原文：Section 3(a)The National Labor Relations Board (hereinafter called the "Board")created by this Act prior to its amendment by the Labor Management Relations Act, 1947, is continued as an agency of the United States, except that the Board shall consist of five instead of three members, appointed by the President by and with the advice and consent of the Senate. Of the two additional members so provided for, one shall be appointed for a term of five years and the other for a term of two years. Their successors, and the successors of the other members, shall be appointed for terms of five years each, excepting that any individual chosen to fill a vacancy shall be appointed only for the unexpired term of the member whom he shall succeed. The President shall designate one member to serve as Chairman of the Board. Any member of the Board may be removed by the President, upon notice and hearing, for neglect of duty or malfeasance in office, but for no other cause.

② 条文原文：Section 3(d)There shall be a General Counsel of the Board who shall be appointed by the President, by and with the advice and consent of the Senate, for a term of four years. The General Counsel of the Board shall exercise general supervision over all attorneys employed by the Board(other than administrative law judges and legal assistants to Board members) and over the officers and employees in the regional offices. He shall have final authority, on behalf of the Board, in respect of the investigation of charges and issuance of complaints under section 10, and in respect of the prosecution of such complaints before the Board, and shall have such other duties as the Board may prescribe or as may be provided by law. In case of vacancy in the office of the General Counsel the President is authorized to designate the officer or employee who shall act as General Counsel during such vacancy, but no person or persons so designated shall so act (1) for more than forty days when the Congress is in session unless a nomination to fill such vacancy shall have been submitted to the Senate, or (2) after the adjournment sine die of the session of the Senate in which such nomination was submitted.

③ 《美国国家劳工关系法》第6条规定:委员会在贯彻执行本法的决定时，有权根据行政程序法规定的程序，随时制定必要的规章制度、修改和废除这些制度。

④ 全国劳工关系委员会主要处理不当劳动行为的指控案，以及有关工会代表权的申请案。参见：NLRB (2010a).《Seventy-Fourth Annual Report of the National Labor Relations Board》，第91页( http://www.npf.org.tw/post/2/8203)，访问日期：2012年11月3日。

⑤ 参见：NLRB (2010a).《Seventy-Fourth Annual Report of the National Labor Relations Board》,第6页(http://www.npf.org.tw/post/2/8203)，访问日期：2012年11月3日。

⑥ NLRB Statements of Procedure§101.5.available at http：//www.nlrb.gov/nlrb/legal/manuals/rules/part101.pdf(访问日期2012年11月22日)。

⑦ 参见《美国国家劳工关系法》第三章第 1 条 a款。

⑧ NLRA 第3(c)条规定，委员会必须向国会以及总统就重要案件与其运作作一摘要报告。条文原文：section 3(c)The Board shall at the close of each fiscal year make a report in writing to Congress and to the President summarizing significant case activities and operations for that fiscal year.

⑨ 参见：美国国家劳工关系局2005年年报。http://beta.bls.gov/dataQuery/find?st=0&r=20&more=0&fq=m:[Labor+Force]，访问日期：2012年10月22日。

[1] 周长征.劳动法原理[M].北京：科学出版社，2004.

[2] 常凯.论不当劳动行为立法[J].中国社会科学，2000，5.

[3] 林裕杰.不当劳动行为之救济研究─以美国国家劳工关系法为中心[D].(中国台湾)国立高雄大学法律学系研究所学位论文，2011.

[4] 焦兴恺.美国不当劳动行为裁决机制之研究[A].法律哲学与制度—马汉宝教授八轶华诞祝寿论文集(公法理论)[C].台北：元照出版社，2005.

[5] 鲍晶晶.不当劳动行为法律研究[D].安徽大学硕士学位论文，2011.

[6] 卫民.美国不当劳动行为案件的处理机构与程序[A].国政研究报告(社会(研) 099-010)[C].http://www.npf.org.tw/post/2/8203,访问日期:2012年12月23日。

[7] 潘世伟.美国最高法院对不当劳动行为裁决制度之研究[D].(中国台湾)中国文化大学硕士学位论文，2006.

AnalysisofRulingMechanismonUnfairLaborPracticesintheUnitedStates

LiJian-feiAmeinaAbulimiti

(1.Law School of Renmin University，Beijing 100872；2.Law School of Xinjiang University of Finance &Economics，Urumqi Xinjiang 830012)

The unfair labor practice remedy system is first established in the United States in 1935．The main purpose of dissertation is introducing unfair labor practices in the United States which includes the organization, operation and authority of NLRB will be introduced and described, also including causes and effects of quasi-judicial of NLRB. And through discussion of specific issues in order to improve and advance the adjudication institution in China.

unfair labor practices； National Labor Relations Act； National Labor Relations Board

1002—6274(2013)03—032—07

DF47

A

黎建飞(1956-)，男，四川江油人，法学博士，中国人民大学法学院教授，博士生导师，研究方向为劳动与社会保障法；阿梅娜·阿布力米提(1977-)，女，新疆库尔勒市人，新疆财经大学法学院讲师，中国人民大学法学院博士研究生，研究方向为劳动与社会保障法。

(责任编辑：黄春燕)