论行政法上的批示

秦小建 陈明辉

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

论行政法上的批示

秦小建 陈明辉

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

作为当下党政干部意志表达最主要方式的批示，承载了权力意志表达形式规范化之诉求。从行政法角度分析，批示是上级对下级公文的书面回复，是党政机关的一种公文形式，它具有记录行政决策过程、作为行政问责依据、规范行政自由裁量、协调行政内部分工、实现权利救济等功能。批示虽有效弥补了科层制的僵化倾向，但若得不到有效规制，最终将冲破科层制约束，走向随人而定的无序。因此，应将其纳入《党政机关公文处理工作条例》，使之成为一种独立类型，并构建相关制度规范批示及其实际运行。

批示；依法行政；公文；科层制

一、问题的提出

一般而言，依法行政可理解为“依法定职权行政”和“依法定程序行政”，以及落实作为后果的法定责任。不过，此种理解并未突出依法行政的形式规范化之要求。所谓“形式规范化”，是指权力意志表达要以规范化的形式作出。职权行使的本质是权力意志的表达，意志表达以口头形式或书面形式作出，基于权力意志表达严肃性、规范性和可记录性的考虑，现代行政的口头方式日益减少，而书面形式被普遍采用。在各类行政活动中，书面形式取代口头形式，反映了行政的形式规范化要求，而行政的形式规范化对于促进依法行政虽不具有决定性作用，但其带来的表达内容的确定性，可以在一定程度上防止权力意志的恣意表达，由此可以监督行政权力的依法行使。而这一点，正是近期颁行的《党政机关公文处理工作条例》的立法宗旨。

从实践观察，相较于《党政机关公文处理工作条例》所列举的其他公文形式，在现实中随处可见的党政干部“批示”，因其方便快捷而更具广泛性，甚至可以说，它已渗透至党政机关日常权力活动的各个环节，乃至有以“批示”串联起整体行政过程之迹象。在很大程度上，批示业已成为当下中国党政干部意志表达的最为主要的方式，是行政运作过程中的常态机制，由此深刻影响了行政决策、行政执法、行政责任追究的全过程。然而，由于缺少相应的规范依据，有关批示的法律制度尚不健全，因而极易对依法行政造成负面干扰。一方面，部分领导干部法治意识较为淡薄，加上对批示行为缺乏必要的监督，批示者的批示权力容易出现异化，导致实践中充斥着大量的不当批示。批示的不当不仅给依法行政带来巨大伤害，本应作为权力意志规范化表达方式的批示，也受此殃及而被斥为“人治”和“助纣为虐”。另一方面，批示频繁的使用也会削弱法律法规的权威性，导致一些政府职能部门产生批示依赖，在现实中甚至衍生出诸如“无批示不作为”等以“批示”替代“法定职权”的不正常现象。

目前，理论界对于批示这种对依法行政产生深刻影响的行政现象，缺乏必要的关注。既有文献停留在新闻工作者对批示现象的事实报道和对依法行政的呼吁上，尚无对批示的客观而系统的理论分析。本应担当此任务的行政法学界，则将其作为程序性要求置于行政程序中一笔带过，尚未意识到批示对于当下中国行政法治建设的独特意义。

依法行政的推进，是一个系统的社会工程，它需要以点滴的进步推动法治的全面实现。因而，我们在关注宏大问题和热点问题的同时，还应关心那些未进入理论视野但实际上潜含着重大理论意义的“微小问题”。实践中乱象迭出的批示现象已经足以引起相应的学术关注。本文尝试根据现实观察，对批示的特征及其行政法性质和基本类型作出归纳，并重点关注批示在社会转型期行政运作中易被忽视的积极功能，从行政法学的角度提出一些批示规范化的建议，抛砖引玉，求教方家。

二、批示的性质与特征

根据《现代汉语词典》的解释，“批示”有两种基本含义：一是作动词，指“（上级对下级的公文）用书面表示意见”；二是作名词，指“批示的文字”。1从法律规范体系来看，批示并非法律用语。国务院新近发布的《党政机关公文处理工作条例》所规定的十五种公文类型中，并没有明确使用“批示”这一公文类型。尽管理论上和法律文本中并无批示的存在空间，但在实践中，无论是突发性事件的处理，还是某地农民的增产增收都有批示的存在。2在一些国务院部委和地方政府的文件中，可以发现批示已然是通行的行政术语。3现代行政部门奉行首长负责制，因而，党政机关领导干部表达出来的个人意志，在某种程度上可以作为党政机关意志的最终代表。因此，批示的权威来自于国家公权力，而不是党政领导干部个人。那么，带有公权力属性的批示，是否属于行政法上具有法律效果的行政法律行为，抑或是不具有法律效果的行政事实行为呢？

笔者认为，批示既非行政法律行为，也非行政事实行为。行政法律行为是指“具有行政权能的组织通过一定的意思表示，行使行政职权或履行行政职责所实施的、能够产生法律效果的行为”。4行政事实行为是指行政主体行使行政职权或履行行政职责所实施的、不能够产生法律效果的行为。批示本身只是作为最终作出行政行为的一个辅助性或者补充性程序，是行政机关领导干部履行法定职权所采用的一种行政手段，不具备直接发生法律效果、引起行政法律关系产生、变更和消灭的法律效力。而且，行政事实行为必须是依据职权产生的行政活动，而许多批示则并不是由具有法定职权的主体做出的。一方面，批示是党政机关领导干部进行日常行政的一种手段，而且是可选手段。比如，对于下级机关送交来的审批材料，有些事项领导干部可以直接作出批示，有些事项可选择会议决定。另一方面，批示本身作为领导干部职权意志的文字材料和书面载体，并不具有直接的法律效力，而需要在其他法律手续齐备后，组成一个完整的行政行为时才能发生效力。批示的最终结果可能是具体行政行为，也可能是抽象行政行为；既可能是内部行政行为，也可能是外部行政行为。然而，批示行为作为行政机关领导干部行使职权表达其领导意志的程序和方式，具备决策内容的批示可能被作为行政行为作出的决策依据，但并不能简单地理解为行政行为本身。据此，批示的性质可以理解为党政机关领导干部在行使职权时，表达其权力意志的外在形式和书面载体。

将批示与《党政机关公文处理工作条例》所列举的公文类型相比较，批示的内涵，主要包括在“决定”（对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项）、“意见”（对重要问题提出见解和处理办法）和“批复”（答复下级机关请示事项）等三种类型中。从字面解释上看，《现代汉语词典》中的“批示”释义与“批复”最为类似。但批示形式和程序更为灵活，范围也更大，并不能被既有的公文类型所涵括。依照“批示”一词的语义，结合现实中对批示的使用情况，批示可以界定为上级国家机关领导干部对下属机关及其公务人员的书面回复，是党政机关的一种公文形式。根据该定义和批示的应用情况，批示的特征可以归纳为以下几点。

第一，批示的主体是具有法定职权的国家党政机关领导干部，但并不是所有的国家工作人员都有批示权，而是具有一定行政级别并掌握一定领导权力的领导干部才可享有。

第二，批示的效力范围具有内部性的特点。批示一般只在批示者的职权范围内批给下级，并不能对行政相对人作出。批示的效力范围也仅限于批示者职权范围内的行政机关及其公务人员，并不能对行政相对人产生直接的强制力。值得注意的是，尽管在现实中大量存在公民通过领导批示来解决自身问题的事例，但这些批示是通过领导干部对下级督促和提出意见的方式来处理问题的，因此批示的效力仍然仅及于机关内部。

第三，批示的形式灵活多样。批示既有对个案处理的审批决定、意见，也有宏观层面上对部门整体工作的指导和规划。批示的形式也不仅仅局限于严格意义上的党政公文，可以是严格的审批回复，也可以是对报纸杂志或者内部资料的随手批示。批示的后果，既可能是下达新的任务，也可以是指导性的对工作作风的改进意见，或者是对下属单位、个人或行政相对人的肯定或鼓励。

第四，批示的效果具有很强的实效性。批示效果的实效性并不是指批示能够发生直接效力，使得行政法律关系产生、变更或者消灭，而是指批示作出后能够迅速引起相关责任人的反应，促使其积极行使职权，使批示得到有效落实。批示一般都是领导干部向下级机关做出的职权行为，其下属机关往往非常迅速地予以传达、执行。与之相比，一些没有得到领导批示的职权行为，行政机关往往反应不够及时，执行不够积极、彻底。

三、批示的类型化

在明确了批示的性质和特征之后，有必要对批示作出类型化处理。批示的类型化是指依据一定的分类标准对批示进行类别上的划分。批示的类型化有助于明确批示的外延，以及掌握各种不同类型的批示的特殊性。根据不同的分类标准，批示可以分为不同的种类。以批示的主体为分类依据，可以把批示分为党内批示和政府批示；以批示的效力为分类依据，批示可以分为有约束力的批示和无约束力的批示；以批示的内容为分类依据，批示可以分为决策型批示、程序型批示和情感型批示。基于对批示的功能、存在的问题和如何规范等问题的考虑，本文将其分为“决策型批示”、“程序型批示”和“情感型批示”。

（一）决策型批示

所谓“决策型批示”，是指根据批示内容，可以直接作出行政决策，交付执行程序的批示类型。这类批示的最大特点在于将批示作为一种直接决策方式。批示作出后，接到批示的下属机关及其公务人员就可以直接履行批示内容。决策型批示又可以分为督促型和批准型批示。督促型批示往往是领导通过下级报告、群众来信来访、新闻媒体得知某些事项，认为自己的部门有权力作出处理，从而对下属做出批示，要求及时处理。批准型批示指下级向上级请示，领导表示批准，如以“同意”、“请XX同志负责（协同）办理”等话语或以“圈阅”的形式表示同意的决策方式。批准型批示与督促型批示的不同在于，后者多用于上级主动批示的情形，而前者多用于下级请示上级、上级被动作出批示的情形。

（二）程序型批示

所谓“程序型批示”，是指批示内容并不直接对相关事项给出决策结果，而只是在决策程序上起衔接作用，将决策步骤引导至另外的决策主体的批示。程序型批示主要应用于以下三种情形：第一，批示者无权作出批示，需要向上级请示；第二，批示者认为事情复杂或重大，需要交付会议集体讨论决定；第三，批示者认为事情不在自己的职权范围内，应转送其他领导干部决定。

（三）情感型批示

所谓“情感型批示”，是指批示者借用批示的形式来表达自己的一些观点、看法和建议，或者对下级机关及其公务人员进行非正式的表彰或批评，或者向民众表示慰问的方式。这类批示的效果更多地依赖领导干部的个人影响力，对批示对象并不具有强制力。5

四、批示的行政法功能

当下中国正处于转型时期，社会变迁复杂迅速，这就要求行政权以一种更为积极、更为广泛和更为灵活的姿态参与到社会变革中去。虽然建设法治政府、实施依法行政要求权力运作要有明确的法律依据，但在面对日益复杂的社会关系和社会问题时，行政权的扩张就成为必然趋势。这就产生一对矛盾，面向社会转型的行政权扩张，特别是行政自由裁量权的扩张，与行政权运作的谦抑性和规范性之间，产生了巨大的张力。如何克服这一张力，是现代行政法理论关注的焦点问题。现代行政法普遍强调通过对行政程序和监督制度的完善来达致这一目标。

实际上，批示因其形式的灵活性、传达的通畅性和落实的有效性等特点，可以使行政职能得到切实的履行；并且其作为一种书面化的表达形式，本身就是对行政自由裁量权内容的确定和记载，可以作为审查和监督行政自由裁量权行使的直接证据。因此书面化、规范化的批示能够较好地缓解行政权的扩张本能与谦抑性要求之间的矛盾，保证行政权的灵活和效率，同时能够在一定程度上防止行政权的恣意行使。从某种意义上讲，批示可以成为中国行政法实践在回应这一问题时所提供的一种“本土资源”，理应受到重视。

（一）批示是行政决策过程的记录方式之一

会议是行政决策的主要方式，但由于党政机关内部事务繁多，不可能每件事情都开会决议，书面批示就成了领导干部职权行使的重要方式。对于行政机关的日常事务，开会讨论作出决议的，有会议记录和会议决定记录决策过程和结果。而对于大量的无需或者无法开会决议的事项，批示就起到了替代会议记录和会议决议的作用。这对于防止任意决策，更好地发挥行政机关内部的分工协作，缓解行政权的灵活性需要与僵化的科层制之间的张力，促使行政决策程序书面化、规范化有着重要价值。除此之外，作为行政决策的规范化、书面化形式的批示文件，能够较好地交付下级机关执行，保证决策结果得到贯彻落实。此外，批示材料归档保存后，是重要的档案材料，具有一定的资讯价值和历史价值。在强调政府信息公开的当下，批示作为展示行政决策作出过程、直接表达决策主体意志的书面方式，自然对“透明政府”的建设具有重大的意义。

（二）批示可以作为问责的依据，具有权力监督之功能

如果没有批示，大量的行政决策只能依靠领导的口头指示，既不利于传达执行，也不利于保存归档，而且给了领导干部推脱责任的机会。经过批示的原始材料上记录着决策的最终结果，经过多头批示的材料还可以反映出决策的主要过程，批示材料成为了一种特殊的行政公文，可作为行政问责的重要依据。也正是由于批示所承载的这一功能，在实践中，很多领导干部基于避免责任承担的考虑，故意在批示上做手脚，出现了不少诸如“批而无示”的情形。

（三）批示是立法空白时的权宜处理，并可以作为行政自由裁量权的规范和制约方式

现实社会发展要求政府积极作为，行政立法的速度又滞后于社会发展变化的速度，社会管理领域存在着大量的立法空白领域。在立法空白或者立法模糊领域内出现的社会管理问题，只能依靠政府部门的快速果断决策。而在决策过程中，灵活快捷的批示方法得到了普遍的采用，成为行政机关领导干部表达职权意志的重要载体，有效弥补了立法空白，增强了行政权力及时有效应对各种突发事件的能力。同时，政府部门的临时决策即是行政机关行使行自由裁量权的表现之一，批示作为行政决策过程的书面记录，记载着行政自由裁量权的行使过程，形式规范的批示能够对恣意行政裁量起到一定的制约作用。

（四）批示有助于实现行政机关内部分工的督促与协调

目前，我国正面临着行政体制改革的难题，职权空白和职权重叠的情况同时存在，一些政府部门在履行职责的过程中，往往着重考虑部门利益，积极介入对部门有益的行政事务，对可能危及本部门利益的事务进行推诿。加之，现行法律法规对部门职能分配过于粗疏，导致一些明显属于政府职权管理范围内的事情，却陷入没有具体的部门去“认领”的情况。批示能在一定程度上弥补这一缺陷，上级机关领导的批示可明确行政机关之间的分工，督促下属部门及时应对，平级机关领导的批示也能在相关部门间沟通协调，保证事务的移送、接受和处理，程序型的批示尤其能显现这一优势。

（五）批示具有一定的权利救济功能

由于历史遗留问题和体制设计的原因，我国权力监督机制不健全，权利救济制度有待完善，现有的正常权利救济渠道并不能解决所有的权利诉求。在此背景下，批示成为一种非制度化的补充性救济渠道。领导者依靠其职位所拥有的权力和权威，对下属机关和公务人员具有很强的影响力。有时一些民众反复提出的问题得不到有关部门的重视，但只要是引起主要领导的关注以后，问题很快就可以得到解决。现实中，很多的社会问题都是在领导做出批示后得到解决的。如当下信访民众所追求的，不过就是一纸批示，而批示往往有促进问题快速解决之功效。然而，对于领导批示的权利救济功能，我们一定要保持谨慎的态度，严防批示者违法越权批示，批示对权利救济的功能仅是疏导性和辅助性的，对案件的实体处理仍当回到法律途径上去。

（六）批示具有一定的示范导向作用

一些情感型批示，无论是表达对具体下属单位或者民众的赞扬、鼓励和慰问，还是面向全社会的呼吁和号召，一旦传播开来，对于树立新风尚、传递正能量有着较好的效果。这类批示可以通过适当的途径向社会公开，并通过传媒扩大影响，发挥强大的示范导向作用。

五、批示的现实乱象及原因

批示是我国现阶段的一种特殊政治现象，在日常行政中发挥着不可替代的作用。尤其是对于弥补科层制的僵化，顺应行政权扩张的趋势和满足行政权力的灵活性的需要，有着重要的价值。但同时也应当承认，批示作为一种客观存在的行政法现象，还远没有实现法制化、科学化，还处在行政法治光辉照不进的黑暗角落。若得不到有效的规制，批示就无法纳入法治轨道，走向随人而定的无序局面。

（一）批示的现实乱象

现实中，批示的乱象丛生，主要有以下三种类型。

其一，“批示不当”。由于没有相应的法律法规对批示的形式和程序作出具体规定，领导干部只能在实践中摸索，在批示中学习批示，导致批示形式五花八门，不少批示存在不当和错误。这些问题主要表现为以下四类情形：一是“批而无示”，此类批示使用一些模棱两可的语句，出于故意或者疏忽而不透露批示者的真实意图，典型的如“请按有关规定酌情办理”；二是“越权批示”，此类批示超越法律法规规定的权限，如某领导在处理某村委会主任严重失职行为问题时批示“撤职查办”；三是“信手乱批”，此类批示一般对批示事项不做实际调查，偏听偏信，甚至凭私人关系和私人感情来处理，而罔顾批示后果，还有些批示语句不经推敲，表达不准确，批示文字潦草；四是“多头批示”，就同一个事情，多方领导对承办者作出批示，各批一套，进而陷入自相矛盾的境地。

其二，“批示落空”。缺乏规则可循的批示，不仅在批示者手中会出现批示不当的问题，即使领导干部的批示合法合理，在交给承办者执行时也会出现批示落空。基于批示承办者主观态度和客观能力两方面的原因，批示的落空有批示承办人主观不愿执行和客观不能执行两种情况。一些承办者对于上级的批示态度，敷衍了事，认为领导在没事找事，管得太多太细，从而对领导和上级机关的批示抱着无所谓的态度，敷衍塞责，上有政策下有对策。还有一些承办者由于工作水平低、能力差、方法不当，达不到领导的要求，难以完成领导交办的工作。由于缺乏相应的批示落实情况的反馈机制，批示的执行情况很少得到全程关注，从而导致合法合理的批示也难以得到贯彻落实。

其三，“无批示不作为”。一些政府部门对于一些违法行为长期熟视无睹，不主动履行法定职权，非要等到引起有关领导的注意并作出批示才履行职责。许多地方农民工工资的拖欠、重要事故的查处和对一些贫困、孤寡老人儿童的救助等，很多都是在媒体报道、领导做出批示后，有关部门才去履行法定职责解决问题的。

（二）出现乱象之原因

首先，批示出现上述种种问题，直接原因是科层制推动的权力依赖。金字塔式的现代科层制，加之延续千年的集权化传统，决策权力易集中于领导层，现代科学决策程序未能得到有效执行。这就导致科层制的下级只能按照上级指示执行，极易形成对于批示的依赖，导致本应明确的职权划分可能因为某些超越职权的批示而有所模糊，进而加剧科层制的内部职权混乱。

其次，批示“乱象”与我国传统政治思想中的贤人政治、青天情结等因素有莫大关联。受这些传统因素的影响，部分官员法律意识淡薄、规范意识缺失，对自身职权规定不清楚，不了解批示的适用范围，往往导致批示滥用，以致僭越法定职权。

最后，在党政机关工作人员职权意识和责任意识不强的情况下，行政科层制的压力化考核往往产生异化，以至于本属于其职权范围内的事项，却因缺少上级领导的批示而不作为，这种情形在实践中屡见不鲜。

六、批示的规范化

批示现存的种种问题，无不影响批示的严肃性、权威性及其实施效力。缺少行政法规制的批示，会显现出批示强烈的人治色彩，严重影响法律权威，并且会造成下级机关执行上的混乱，降低行政效率，危害政府职能的合法有效发挥。对于以上这些问题，其主要原因在于相关行政法律的缺失。要解决这些问题，必须从行政法律关系、行政法律规范的角度，对批示的特点、功能、根源等进行认真研究，制订规制批示的有效措施和办法，将批示纳入制度化、法治化轨道，明确批示的原则、范围和责任，才能摆脱其浓厚的人治烙印，更好地发挥批示的积极功能。

（一）尝试对批示进行立法规范，将批示行为纳入依法行政的法治框架

较为可行的办法是修改《党政机关公文处理工作条例》，将“批示”作为单独的一类公文类型，与“决定”、“批复”和“意见”等公文类型实行明确界分，界定批示的范围，规范批示的格式，明确批示的作出和执行程序。国务院各部委和地方各级政府可在《党政机关公文处理工作条例》的基础上，制定更为具体的实施办法。

（二）明确批示人和承办者的责任，健全问责制度，建立批示的催办、督办、办理情况反馈制度

首先，明确领导干部做出批示必须遵循合法、合理的原则，批示只有在符合法律法规、党的政策和文件的情况下才有效，违反法律规定的批示无效。规定批示人的违法批示责任，批示导致行政违法的，追究领导的责任；下级机关和负责人无视法律规范，明知或应当知道批示与法律规定相悖，也按照批示来处理的，也要追究责任。其次，要规范承办者的工作责任，对按“批示”要求认真负责积极办理，真正把领导的批示精神及时有效地落实到位的单位和个人，要予以肯定和表扬；对态度暖昧、办理不力的要进行批评教育；对拒不执行“批示”而造成严重影响的，要追究责任。最后，要建立批示的情况反馈制度，对领导批办的事情要做到件件得到落实，事事有回音。

（三）在政府信息公开网站上公开批示内容和落实情况，实现批示规范化、科学化和公开化

对于不涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的批示，在政府信息公开网站上予以公开，消除批示的神秘性。让法治的阳光照进批示这个行政事务的黑暗角落，使其接受媒体、群众等社会各界的广泛监督。建立备案、核查、交流等有关制度，上级机关对下级机关的批示情况进行定期检查，及时发现、纠正批示中存在的问题。批示是领导才能的重要体现，通过对批示的检查，可以作为考核和选拔优秀行政人才的一个重要渠道。在批示的信息公开方面，有些地方政府已经走在了前面。6对于涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的批示，则应按照我国保密法和档案法的规定，进行密级处理。

七、结语

处于转型时期的中国面对日趋复杂的社会环境，突发性的紧急事件和社会热点问题不断出现，一些党政领导的批示往往能够及时有效地作出反应，并且协调各部门解决好问题。从实施效果上看，批示已经发挥了巨大的作用，并日渐成为一种难以替代的职权行使方式。基于此，笔者认为，不能无视带有公权力性质的批示的存在，不可忽视批示的在正反两面的巨大影响力，应当积极对批示进行分析研究，将其纳入行政法学的研究范围，进一步以法律形式对批示作出恰当的规制。这样才符合建设法治政府的目标。在观念维度上，加强法治宣传，树立法律权威，转变现实中“批示万能”的错误观念，才能最终抑制批示对法治的负面影响。当然，制度完善与观念转型往往是二力并致，只有形成二者的互动关系，中国的行政法治方可实现。

注：

1中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（2002年增补本），商务印书馆2002年版，第962页。

2参见《北海市委政法书记伍国辉对法院成功处置群体性案件作出批示》，广西法院网2012年4月10日，http:// gxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=51149，2013年2月22日访问；《温家宝批示甘肃果农来信，希望连年增产增收》，人民网，http://www.chinanews.com/gn/2013/02-10/4561106.shtml，2013年2月23日访问。

3例如，浙江省人民政府办公厅2003年就发布了规范公文报送和批示件办理的规范性文件，参见《浙江省人民政府办公厅关于进一步规范公文报送和批示件办理工作的通知》（浙政办发[2003]96号）；又如西安市阎良区人民政府公布了该区政府领导批示的落实情况，参见《5月份区政府领导批示文件落实情况》，西安市阎良区人民政府网，http://www.yanliang.gov.cn/structure/news/zwjd/content_32795_1.htm，2013年2月23日访问。

4方世荣、石佑启主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第143页。

5例如，2013年1月，习近平总书记在看到新华社一份《网民呼吁遏制餐饮环节“舌尖上的浪费”》的材料后，即作出了“厉行节俭，反对浪费”的批示，各地“两会”迅速响应，严格贯彻，收到了不错的效果。参见《习近平作出批示，要求厉行节约、反对浪费批示在各地引起强烈反响》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/ 2013-01/29/c_124290828.htm，2013年2月22日访问。

6参见《5月份区政府领导批示文件落实情况》，阎良区人民政府网，http://www.yanliang.gov.cn/structure/ news/zwjd/content_32795_1.htm，2013年2月23日访问。

（责任编辑：姚魏）

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1005-9512（2013）10-0075-08

秦小建，中南财经政法大学理论经济学博士后研究人员、法学院讲师，法学博士；陈明辉，中南财经政法大学宪政理论研究所助理研究员。