推进乡镇强镇扩权的思考——以龙泉镇改革为例

● 张正明

龙泉镇是首批经济发达镇行政管理体制改革试点之一。在推进改革中，区委、区政府大胆尝试，勇于创新，向龙泉镇下放了部分干部管理权限、26个部门承担的16类行政执法权和76项行政审批权等行政管理权限。

一、强镇扩权改革的主要做法

1.扩大人事管理权，突破干部管理瓶颈。加大镇党委对班子调配使用的建议力度；增加对中层干部的考察权和任免权，实行任免报备制；增加对延伸派驻机构负责人的任免、考核、年度评议的否决权。在发现、使用人才上，镇党委拿出5个副科级岗位，通过机关干部自荐、公开竞岗、群众评议等程序，选拔年轻优秀干部，激发了干部干事创业活力。

2.扩大项目决策权，增强镇域经济发展决策自主权。一是扩大镇政府对项目的自主决策权。下放镇本级投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计、概算调整及竣工验收的核准、河道管理范围内项目审批等。二是扩大镇政府对项目的自主管理权。下放建设项目用地预审、环境准入、影响评价、设施农用地备案、临时爆破作业许可、建筑工程施工许可、施工图纸审查备案及竣工验收备案、乡村道路建设项目施工许可等，增强镇政府在项目建设中的管理力度。三是扩大镇政府对项目招投标监督执行权。下放镇政府本级及企业投资项目的招投标核准。

3.扩大城市管理权，统筹管理城乡事务。一是扩大镇政府依法行政的能力。下放21个部门承担的规划、环保、国土、水资源保护、安全生产、劳动保障、交通运输、文化广播、食品卫生等16类行政执法权。二是下放社会培训机构办学资格审批，增强镇政府因地制宜提高城乡居民素质的能力。三是重点下放了供水排水、建筑生活垃圾处理、城市绿地林木管理、排污及噪声污染、影响道路交通占用施工等城乡市容市貌审批管理权。四是下放旅馆业、印章刻制业许可。

4.扩大公共服务权，增强政府统筹公共服务的系统性。一是扩大服务城乡居民的权力。下放户口迁移、身份证核发、最低生活保障、农村五保供养、婚姻登记等城乡居民基本保障权。二是创新城乡居民人才流动机制。下放人力资源服务机构管理权，鼓励社会资本投入人力资源服务。三是扩大提供健康文化的管理权。下放体育市场、出版物、音像制品等经营许可、娱乐场所、印刷企业设立许可等。四是扩大公共卫生监督管理权力。下放公共场所卫生许可证、餐饮服务许可证、动物防疫、检疫、诊疗许可证、个体户食品流通许可登记及种畜禽生产经营、兽药饲料经营监管等。六是扩大城乡居民就业创业渠道。下放个体工商户登记、个人独资或合伙企业设立登记及税务登记等。

二、强镇扩权改革中存在的主要问题

1.法律障碍。农村税费改革后，乡镇政府职能逐步以发展区域经济和提供服务为主，但我国现行法律法规规定，行政审批和行政执法由县（区）级人民政府以上行政主管部门负责，乡镇政府不是法律规定的权力主体。基于此，改革中只能采取委托的方式，责任主体仍在区级，具体工作由乡镇开展。很多情况下，乡镇取得相关部门的支持后才能承接管理权限，权责不一致。

2.技术障碍。强镇扩权后，乡镇政府行使部分行政审批和执法权时，需取得检测或检验数据的支撑，但目前乡镇政府在设备、技术、专业人员的状态，导致部分下放的行政执法权和行政审批权无法正确履行。比如，区环保部门将建设项目的环境影响评价下放到龙泉镇履行，但镇政府由于缺乏检验检测设备，并不能独立开展此项工作。

3.人才障碍。现有干部队伍素质远不能满足扩权改革的需要。熟悉农村工作的干部多，专业技术干部少。同时，由于权力下放后，乡镇承担的职责多了，往往一人身兼数职，政府在安排中心工作、常规工作和公共服务上难以兼顾。此外，缺乏人才储备。目前仅储备农业等专业技术人才10 人，人均服务人口5086人。

4.政策障碍。城镇化发展初期，乡镇迫切需要项目直报权、土地开发收益权、项目建设管理权等，但省市相关部门在审批受理时不承认镇政府的审核结果，放权与政策支撑存在矛盾。乡镇政府扩权后，需要研究在财政体制、用地机制、户籍制度等方面的尝试。

三、进一步深化强镇扩权改革的建议

1.解放思想，加大放权力度。一方面，区直部门要进一步解放思想，要有勇气，坚持应放尽放，无所保留，将所有能够下放给乡镇行使的行政审批和行政处罚权坚决下放。另一方面，争取省、市及各部门出台下放权限的规范性文件，直接授权乡镇行使有关方面的行政管理权，最大限度减少中间环节。

2.厘清事权，分步放权。进一步厘清各层级政府承担的职权，确定下放权限的范围、数量及明细项目，按乡镇承担能力、城镇化建设程度及区域经济发展阶段，采取先急后缓、逐步放权的方式，扩大乡镇管理权限，既确保乡镇有权管事，有力办事，又确保下放的权力能够正确、正常运行。

3.扩大财权，充分让利。一是建议将耕地占用税、契税计入各乡镇收入基数，提高乡镇财政体制基数内分成比例，基数超收分成和增值税专项分成返还；二是镇范围内收取的各类规费和土地出让金，除规定上缴部分外，其余留镇使用；三是递增上交部分全额返还等财政政策；四是财政部门要强化监管、专款专用，同时完善转移支付等财政配套体制，多渠道加大对乡镇的财政投入。

4.下放人事权，激发活力。一是在现有基础上执行除班子成员外其他副科级以下干部由镇党委考察任免机制。在对延伸派驻机构及干部的绩效考核中，增加乡镇评价的权重，充分体现乡镇执行否决权的份量。二是加强现有干部队伍培训。建立健全镇区干部定期交流挂职轮训、竞争上岗等机制，提高现有干部队伍整体素质，优化干部队伍结构。三是加强人才培养，拓宽进人渠道。有针对性地制定专业人才培养引进机制，储备发展所需人才。

5.创新机制，优化服务。一是建立完善相关政策支持机制。在严格保持耕地总量的情况下，加强低丘地、低效地的开发利用，实施土地增减挂钩，保障城乡公共设施和项目建设用地。二是推行村转社区工作，建立实行农村土地与其附属物产权分离制度，促进城乡居民生产、生活要素的自由流动，改革户籍制度，提高农村居民的收入水平。三是按照大部门制要求设置机构。可探索将乡镇机构与区直延伸派驻机构进行统筹设置，负责统筹乡镇规划建设服务、产业发展服务、推进公共服务均等化服务、城乡居民基本社会保障服务职能。完善区直各部门延伸派驻到乡镇的机构，集中力量，整合资源，与相应的服务办公室共同承担相应职责。

6.强化监督，防范权力滥用。乡镇要建立相应管理制度，严格管理程序，加强权力运行监管。区直部门要坚持放、管结合，加强培训指导。监察、审计、财政等部门要建立巡查制度，加强监管。建立完善行政审批和行政执法审核及责任追究制度。