对优化我国税务机构体制改革的思考

● 陶国彬 詹晓攀

1994年，我国实施分税制财政体制，实行国、地税两套机构分设。这对于保证中央财政收入，提升宏观调控能力，强化税收监督，调动地方政府发展经济的积极性，发挥了重要的作用。但是随着经济发展和改革深入，现行的税务机构体制也面临挑战，需要在制度层面着手进行调整和解决。

一、税务机构分设的积极效应

在近二十年的运行中，现行的国、地税分立的税收征管机构体系，相较于财政包干体制下的税务机构体系，在保证中央财政收入、促进地方经济发展方面，起到了诸多积极作用。

一是增强了中央财政实力和宏观调控能力。在实施分税制之前，财政收入占国内生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重，即“两个比重”逐年下降，财政陷入困境。①时任国务院副总理朱镕基指出：“实行分税制，总的精神有两条。第一条，是要保证中央有一个稳定的财政收入。第二条，中央财政收入总是要增加一点，总是要比地方增加得快一点。”②国地税分设之后，国税系统的中央垂直管理体制确保了中央收入的持续大幅度增长，使中央财政收入占全国财政收入的比重持续上升，中央宏观调控能力明显增强，对经济不发达地区的转移支付能力提高。

二是理顺了中央与地方的财政分配关系。税务机构分设之后将维护国家权益、实施宏观调控及同经济发展直接相关的主要税种划为中央税与共享税，按税种或比例划分收入，中央税主要由国税机关组织征收，地方税主要由地税机关组织征收，并以法律法规的形式予以明确，这就使中央和地方形成了明确的财政预期，基本解决了改革前财权关系不清条件下的中央与地方之间的利益分配关系，加快了利益配置的法制化进程。

三是充分调动了中央与地方两个积极性。在财政大包干体制下，地方积极性很高，但中央财政却很紧张，到了难以为继的地步。分税制实施、国地税分设，提高了中央与地方征税努力程度，解决了征管手段落后、对纳税人监管不力、忽视征收难度大的税种等问题，使税收流失得到了有效控制，刺激了各地征收效率的提高。1993年到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增长了19.3%；全国财政收入占国内生产总值的比重也由1993年的12.3%提高到20.6%，极大地增强了国家财政实力。③

二、税务机构分设存在的矛盾和问题

税务机构的分设也出现了诸多矛盾和问题。主要集中在以下几个方面：

一是税收成本居高不下。1994年，国税、地税分设。分设后，人员规模扩大了，人员增加就要增加相应费用支出，人力资源成本成倍增加。同时，税务机构分设之后，基础建设规模扩大，维护成本也随之增加。近年来，我国实行“以计算机网络为依托”的征管模式，国地税分别开发计算机信息网络，各自运行，互不兼容，造成人力、财力的浪费。1994年税制改革前，我国税收征收成本率为3.12%。2007年，据《中国税务报》公布的数据，税收征收成本率为5%-6%，而同时期，美国、日本、英国的税收成本率分别是0.58%、1.13%和1.76%。

二是加重了纳税人负担。省级及以下国税和地税机构的分立使得企业必须同时接受两个税务机关的征管，从纳税人设立时的税务登记到日常监管及纳税义务的履行，都必须履行两套程序，办理两次手续，协调处理与两个部门的关系，同时接受两个税务机关的政策培训，接受两个税务机关对企业的纳税评估或税务稽查。对每个纳税人而言，加重了负担，从整个社会来看，造成了大量资源的浪费。

三是国地税难以有效沟通。国税、地税系统自成体系，缺乏有效的沟通和配合。企业的各种税收信息，如增值税、所得税、其他附加税等有一定的联系，由于各税种由国地税分别进行征收，人为地分割了各税种之间的逻辑关系，数据相关性无法及时核对。虽然近年来，多数地方一直在积极探讨国地税信息共享，建立合作机制，可效果有限。总体上看，国地税之间沟通有限，限制了税收的整体发展。④此外，在实际征管中，由于国税与地税部门各自利益不同，往往对纳税人的同一经营行为作出不同纳税要求或解释，让纳税人无所适从，也影响了税法的统一性，不利于实现依法治税。

四是转移支付制度不合理。我国的转移支付还未能充分发挥自身的调节作用，存在诸多局限。转移支付存在的问题，在分税制改革时，当时的朱镕基副总理就谈到：“这次实行分税制还有一个小小的‘尾巴’没有改掉。这就是中央各个部都有财政部给的一笔钱，由各个部再划拨给各个地方。从地方收上来，由各个部再分下去，把事权搞得很复杂，打酱油的钱不能用来买醋。这种分钱方法，就是统收统支，应该改掉。”⑤目前，这一问题还没能彻底解决。具体表现为：转移支付与中央部委的权力纠结在一起，滋生了地方政府“跑部向钱”的不良风气。结构安排不合理，具有均等化作用的一般转移支付比例偏低。2010年就已接近3万亿元的规模，其中一般转移支付不到48%，而专项转移支付超过51%。⑥现行的转移支付制度未能从根本上缩小地方政府之间的财力差距，财力不均导致不同区域间基层政府提供的公共服务水平差距较大。

三、优化税务机构体制的初步设想

综合国税机构分合的利弊及相关观点，结合税收征管服务创新转型的实践，我们认为需要对税务机构体制进行调整。

一是维持现有的两套机构不变，在原机构的基础上，成立国家税务局征收局，负责税款征收工作，国家税务局调查局，负责风险防控、纳税评估及税务稽查工作。国家税务局征收局组织所有税收的收入，统一履行税收征收职能，按照要求分级分税种组织入库。国家税务局调查局负责风险防控、纳税评估及税务稽查工作。风险防控、纳税评估、税务稽查等职能的分离，是税收征管创新转型的内在要求。随着我国市场经济发展，面对日益国际化、专业化、信息化的税收征管形式，税务机关需要有更为专业化、精细化的税收征管，风险防控、纳税评估、税务稽查等职能的分离有助于实现这一目标。此外，将税务稽查独立设置之后，其不但要负责对外部纳税义务人是否及时、足额纳税进行监管稽查，还有权对税收征管部门及其工作人员是否依法征税进行监管，可以有效遏制征管部门工作人员的税收违法违纪现象。在调整税务机关职能的同时，需要精简人员提升效能，促使新成立的税务机构高效运转。

二是优化地方税种结构。发达国家的各级政府通常都有由主体税种和辅助税种构成的相对独立而完善的税收体系，从而为各自完成支出责任提供基本、稳定的财力保证。⑦目前，我国中央税的主体税种与辅助税种构成合理，切实保障了中央税收收入的稳定，然而地方税的主体税种与辅助税种结构不合理。我国地方税种类虽然较多，但是缺乏具有明显支撑作用的主体税种，除了营业税所占比例较大外，其余大部分税种都存在着收入规模小、税源分散、征管难度大等不稳定因素。从长远看，随着“营改增”的深入推进，营业税预计会成为中央税，并不能作为地方税的主体税种。要形成主体税种与辅助税种相结合的合理地方税结构，一方面，可以逐步建立以财产税为主体的地方税体系⑧；另一方面，允许地方政府拥有一定的设置税种的权利，以鼓励地方发展特色经济，建立厚实稳定的税源。

三是健全财政转移支付制度。建立规范的财政转移支付制度的最终目标是实现全国各地公共服务水平的均等化，加大经济发展力度，提高使用效率。⑨因此，实行以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，应该调整结构、压缩规模。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区加快发展，推进地区协调发展，达到共同富裕的目的。具体而言，在促进基本公共服务均等化的要求下，不断扩大一般性转移支付规模，更多地倾向于基本公共服务领域及中西部不发达地区。不断加大归并和清理专项转移支付的力度，调整民族地区转移支付政策，开展重点生态功能转移支付试点，逐步扩大对资源枯竭城市转移支付规模。此外，还应制定转移支付法规，把转移支付用法律形式固定下来，以保障制度的有效执行。⑩

四是全面推进税收信息化建设。目前我国的税收信息化建设存在第三方信息采集缺乏法律支持、税务应用系统兼容程度不高、数据分析和应用薄弱等问题。首先，在法律上明确第三方报告制度。在税收征管法规中，明确税务机关有向纳税人和社会各界调查采集涉税信息的权力，明确工商、海关、公安等部门以及银行、证券等行业有配合税务机关采集涉税信息的义务；其次，统一规划科学开发税收综合管理软件。沿着涉税信息流这一主线来规划整合体系架构，统一税收信息采集管理的技术标准，推进应用系统的数据整合和功能整合，构建全国统一的税收信息软件平台；第三，深化数据分析和应用。加强数据分析应用，为税收经济分析、税收预警分析和决策，提供全面、准确、有力的信息支持。