我国社区矫正制度现存问题之省思

■王淑萍 (北京政法职业学院副教授)

一、问题的提出

作为当今世界范围内行刑制度发展趋势与潮流的代表，社区矫正制度已成为我国的一项重要刑罚制度。和传统的监禁刑罚相比较，社区矫正制度更具有当代所倡导的正义、人道和效益等价值追求，更能应和如今刑罚理论界的呼声，契合当今刑罚理论的学理特点，同时，在推动和鼓励罪犯完成自我改造方面具有积极作用，能更好地实现刑罚的功能目的。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于开展社区矫正工作的通知》，标志着社区矫正工作在我国正式铺开。随后，北京、江苏、上海等省市正式开展了试点。历经十年探索，社区矫正工作取得了很大的进展，但相关探讨还在进行，理论研究尚未达到一定深度，行之有效的法律体系还未形成，实践中社区矫正依然是由各省 (自治区、直辖市)自行主导，表现出较重的地方性和局限性特点。发现问题是解决问题的前提，本文对我国社区矫正制度从法律制度、机制体制建设和矫正手段方法等方面存在的问题进行研究分析，旨在为该制度更好地发展完善提供视角。

二、我国现有社区矫正制度存在问题之剖析

(一)社区矫正法律制度不完善

1、现行规范性文件规格太低。除了《刑法修正案 (八)》外，当前开展社区矫正工作最高规格的法律依据和支撑有司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部下发的《关于开展社区矫正工作的通知》以及后来的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，其中较为系统最为规范的当属2012年出台的《社区矫正实施办法》。此外，各试点省 (直辖市、自治区)根据工作实际也分别制定出台了一些地方规章，如北京市的《社区矫正实施细则》、浙江省的《浙江省社会治安综合治理条例》、上海市的《关于开展社区矫正工作试点的意见》等。但此类文件均没有上升到法律层次，甚至是没有按照程序形成地方性法规。况且根据《立法法》的规定和精神，凡是涉及犯罪和刑罚的事项，必须也只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过立法来规定。十年铸剑尚未成，社区矫正立法缺位，仅有的“办法”“规定”所具有的权威性实在不能与社区矫正工作的重要性相匹配。此外，这些用于指导全国开展社区矫正工作的规范性文件太过于原则，远远不能像《刑事诉讼法》及相关解释那样具有实际操作性、责权明确性，导致实践中出现诸多茫然和无措。

2、社区矫正法律体系不完善。当前我国在刑事执行领域的唯一法律是1994实施的《监狱法》，这是对监狱刑事执行活动进行规范的法律。虽然当中个别条款涉及了社区矫正的内容，但总体来看社区矫正仍然处于无法可依的尴尬境界，区区个别字句，远远不能达到规范社区矫正活动的目的。比如社区矫正工作者没有明确的法律规定，其应具有的职责、法律地位、招聘的方式和程序、志愿者的权利、义务、具备的业务条件、后续的奖励措施更是无法可依。由于没有保障，社区矫正工作者队伍流失情况严重。虽然《刑法修正案 (八)》对社区矫正制度进行了规定，但在社区矫正制度的执行主体方面却没有真正的明确;虽然司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台了《社区矫正实施办法》，对此予以弥补和明确，但随着我国的社会经济结构和生活观念的巨大变化，社区矫正实用的范围和执行规模日益扩大，社区矫正制度的运行迫切需要一部《社区矫正法》或《刑事执行法》来规范和指导。

(二)社区矫正专门机构缺失

社区矫正作为一种刑罚执行措施，理应由有刑罚执行权的机关执行。然而，实践中社区矫正的具体工作却是由没有获得法律明确授权的社区矫正工作小组来完成的。虽然，新修订的《刑诉法》明确了司法行政机关在社区矫正工作中的执法主体地位，但实践中，司法行政机关尤其是基层司法行政部门的现实力量与肩负的责任明显不匹配，不适应新形势新任务的要求。机构上、身份上都没明确的法律权威支持，使得当前社区矫正工作缺乏强制力，刑罚的功能过于削弱。

关于矫正机构设置的问题，学界还持不同观点，争论的焦点就在于矫正机构设置纵向管理体制问题，如“社区矫正局到司法所模式①鲁兰：《论推进社区矫正试点之制约因素》，《法学评论》，2007年第6期。”“社区矫正局到社区矫正办公室再到社区矫正工作站的模式②杨明、林宇虹：《对我国社区矫正机构设置的思考》，《河南司法警官职业学院学报》，2007年第1期。”以及“社区矫正局到社区矫正管理所模式③张峰：《论社区矫正机制的模式选择》，《河南司法警官职业学院学报》，2006年第1期。”等等。具体来讲，社区矫正局到司法所模式强调在司法行政机关内部从上而下设立一个社区矫正局，直到司法所，矫正执法人员等人力物质资源配备在司法所，进一步整合发挥基层司法所的力量。矫正局到社区矫正办公室再到社区矫正工作站的模式强调将社区矫正的职能并入司法部下属的各监狱管理机构，由司法部成立社区矫正局主管全国的监狱和社区矫正工作。同时在省 (自治区、直辖市)、地 (市)、县司法局设立社区矫正办公室，直到最基层组织为社区矫正所 (工作站)，这是与现有的司法所并立的机构。社区矫正局到社区矫正管理所模式则强调社区矫正机构可以依托各县 (区)司法局，并根据各地的实际情况设立基层组织社区矫正所 (站)，其工作辖区范围可依据矫正对象工作量对应相应数量的乡镇 (街道)。

实践中，司法部已于2012年正式成立了专门的社区矫正工作管理局，但在各省 (自治区、直辖市)是否对应成立社区矫正局依然标准不一，如青海、江苏等省已经成立社区矫正局，但其行政级别也不一，有副局级、有处级。没有成立矫正局的省市，在有关负责矫正工作事宜的组成部门更是各行其是，矫正管理处、矫正帮教处、社区矫正处、社区矫正与安置帮教工作处、矫正工作委员会等等，称呼十分繁杂，有的还是临时性机构。其人员构成也是来源复杂，警察、公务员、人民调解员、社会工作者、临时工等等，职数和职责都存在随意性，严重影响了社区矫正各项工作的研究推进及作用发挥。

(三)社区矫正实践不规范

1、社区矫正程序制度上存在缺失。作为一项刑罚执行工作，社区矫正必须具有严谨法定的规章程序。但实践中，在有关社区矫正对象的审前调查程序、危险评估程序、接收程序、个案矫正程序、帮扶解困运行程序、考核奖惩程序以及居住地与户籍地分离的异地委托程序、就业培训与就业指导程序解除与终止矫正程序等非常缺失，至今未有形成统一标准。大家都是试验田，标准不一，管理机构不对称，各项工作对接起来问题繁琐。这些都需要在未来的《社区矫正法》或者《刑事执行法》或者相应的司法解释中一一梳理确认。

2、社区矫正管理措施单一、缺乏。在各地的试点实践中，关于社区矫正中管理管控措施单一、短缺，力度不够等问题，是困扰社区工作开展的普遍现象。现实中，很多地方尤其是缺乏人手的基层司法所，有限的力量开展正常的人民调解、法律宣传等工作外，还要经常被抽调参加拆迁维稳等事关辖区社会经济发展的大行动，有限的精力使得对于辖区内矫正对象的管理还是处于登记造册的水平。有检查了，抓紧做做文字工作，补充一下登记材料，有关的督促检查也止步于听取汇报层面。之所以会出现许多尴尬的局面，例如，要求服刑人员参加社区劳动，但这是否于法无据，场所谁来提供，谁来监管?一个社区矫正工作人员面对处于方圆几十里的不同矫正对象，缺乏组织开展集体矫正活动的可行性。而交给社区，与其还要抽调几个人监督一个矫正对象进行简单的打扫卫生等工作，还不如踏踏实实聘用一名临时工做得更好，所以，社区对于接受此类工作持消极态度。缺乏合适固定的社区工作岗位，手段单一，措施短缺，相应监督考核薄弱，这都是现行社区矫正工作的短板。因此，加快立法和修法的进程，通过制定法律来明确相关主体的权利和义务，建立和完善相应配套的习艺性矫正基地，丰富矫正措施手段是当务之急。

(四)社区矫正基础保障不足

1、矫正执行工作人员不足。新修订的《刑诉法》明确了司法行政机关在社区矫正工作中的执法主体地位，赋予了司法行政机关更大的责任和任务，但是，基层司法行政部门的现实力量与肩负的责任明显不匹配，面临人员严重不足等问题。具体体现在几个方面。

第一，组织机构不健全。因行政编制和行政区划调整等原因，全国各地关于司法所的编制差别很大，有些乡镇 (街道)甚至没有成立司法所，相应工作由综治部门代管，社区矫正工作更没有专门部门组织实施，依然只能由辖区派出所履行监外执行工作。

第二，在我国，除北京外，不少省市司法所中“空壳所”、“一人所”现象十分普遍。相当地区司法所仅有所长一人，既是所长，又是宣传员，还是人民调解员，真正是“万金油”。日常工作中，要承担法制宣传、法律保障和法律服务三大职能，后来陆续增加了包括人民调解、政府法律顾问、普法依法治理、刑满释放和解除劳教人员的安置和帮教、社区矫正、基层法律服务和法律援助等方面工作，同时承担着指导、管理辖区内村、组两级调解组织以及企事业单位人民调解组织的职能。尤其是土地经济大潮中，配合拆迁做农民、村民的矛盾纠纷调解更成为了司法所责无旁贷的首要职责，如此庞大的职能和繁重的工作任务致使基层司法所无法投入过多的精力从事社区矫正工作。

第三，缺乏专业的社区矫正专职工作者。目前，在没有编制保障的时代，社区矫正工作实为无源之水，吸引不到专业的人士前来从事这项工作，人员流动性太大，无法形成专业执法队伍。许多基层司法所都临时使用大学生村官来帮助司法所做社区矫正台账工作，一旦基层政府其他工作需要或出现空岗时，这些临时抽调的人员就会义不容辞地努力另谋高就，致使社区矫正工作严重缺乏稳定性和连续性。

第四，社区矫正执法人员结构不合理。如前所述，社区矫正工作是中国特色社会主义刑罚执行工作的重要组成部分，是一项法律性、专业性、政策性、专门性要求很高的非监禁刑罚执行工作。大多基层司法所工作人员存在年龄老化、专业知识匮乏、理念陈旧、法律政策理论水平低下等诸多人员结构性矛盾，无法为社区矫正工作提供有力的专业支持和人才保障，不同程度地制约了社区矫正工作的健康有序开展。

第五，乡镇 (办事处)挤占挪用司法行政编制现象时有发生。个别乡镇 (办事处)通过司法行政编制招录人员以后，并没有将这些招录人员投放到司法所工作。这也是因为司法所是乡镇 (办事处)所属部门，与上级司法局仅是业务上指导与被指导的关系，造成有限的资源被挪用占用的几率很大。

2、物质保障不到位。由于经费等物质基础薄弱，导致了社区矫正工作在实际执行过程中存在诸多困难。如作为一项经常性的外勤工作，矫正机构外出执行社区服刑人员接收、督导、检查是常态工作，面对矫正对象分散居住、路途遥远等现实问题，专门的执法用车没有相应保障，在一定程度上影响了社区矫正工作的正常开展。相应经费保障也还不到位，有些地区还没有纳入专门的财政预算，社区矫正实践基地、项目缺乏相应的财力物力保障，这使得社区矫正日常管理中的组织培训、公益劳动等活动流于形式，对社区矫正的效果产生不利影响。

(五)社会支持度还有待于提高

社区矫正试点工作经历了十年发展，社会公众对于这种开放式刑罚的认识程度逐渐提高，但是仍存在疑虑、不理解和不支持的现象，尤其是很难得到受害者及其家属的理解。有些地方、单位和机构也存在对矫正人员就业、就学和生活保障等方面差别对待，不注意对当事人的隐私保护，不情愿接收甚至歧视的问题仍然存在。对于被矫正对象本人来讲，面对冷眼、拒绝等情景，也会增加无形的压力，客观上影响了矫正效果。

三、我国社区矫正制度完善的建议

针对以上不足，完善我国社区矫正制度首先要从法律制度上予以健全，这是践行依法治国的必然要求，依法行刑的内在要求，是社区矫正深入发展的现实要求。在推动社区矫正立法过程中，既要立足于现有的矫正类型和内容，也要放眼未来，为未来发展预留充分的空间。在积极着手制定一部综合性的《社区矫正法》的同时，也可以考虑行刑一体化的要求，结合现行《监狱法》，对有关刑事执行的内容统筹考虑，制定一部完整的《刑事执行法》。

为确保社区矫正工作向纵深发展，必须尽快成立专门的社区矫正机构即社区矫正工作管理局 (在基层也可称社区矫正所或者工作站，但必须做到规范统一)负责社区矫正工作的组织、管理和实施。建议实行以条为主、以块为辅的双重领导体制。人事归条管理，财物归地方，考核指标纳入地方维稳及社会综合治理项目中。

在社区矫正的实践活动中，要深化社区服务项目，引入电子监控手段，探索实行刑罚易科制度，建立完善的调查评估制度。继续推动建立健全党委、政府支持推动、司法行政部门牵头主抓、相关部门密切配合、社会力量广泛参与的四轮驱动大矫正工作体系，并不断提高社区矫正队伍执法规范化水平，广泛争取社会对社区矫正工作的支持。

结语

我国社区矫正工作开展了十年，这是行刑理论和实践开展重大探索的十年。凡事不可急功近利，也不可能一蹴而就，每一次实践、每一次探索都是弥足珍贵的，我们必须认真分析和总结这十年所得的经验和教训，为下一步工作明确方向，打通道路，这是社区矫正理论工作者和实践执行者共同的责任。