新形势下如何更好发挥人民调解在构建大调解工作格局中的作用

■向生元 (黑龙江省哈尔滨市司法局局长)

建立健全大调解工作机制，深化人民调解在大调解格局中的作用，是应对经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、人民内部矛盾不断显现的创新途径，是维护群众合法权益、密切党群干群关系、促进社会和谐稳定的迫切需要，也是我市加快“平安建设”、推进“法治哈尔滨”、“和谐哈尔滨”进程的重要保障。为此，哈尔滨市司法局成立专题调研组，就如何更好地发挥我市人民调解在构建大调解工作格局中的作用，多渠道、全方位地做好社会矛盾纠纷化解工作，进行了深入的调研。

一、我市人民调解工作基本概况

(一)人民调解组织建设情况。目前，我市共建立人民调解组织3059个，其中乡镇 (街道)调委会367个，村 (社区)调委会2544个，行业性专业性调委会及企事业单位调委会148个，且有80%的区县(市)成立了人民调解员协会。从整体上看，我市已初步构建了区县 (市)、乡镇 (街道)、村 (社区)、屯 (组)四级调解工作网络，成功实现了基层人民调解组织全覆盖。

(二)人民调解员队伍建设情况。目前，我市共有专兼职人民调解员12882人。其中，人大代表710人，政协委员29人;年龄40岁以下3865人，占30%;大专以上学历9919人，占77%，研究生7人，已初步形成了一支年龄结构合理、业务素质较高的人民调解员队伍，并涌现出宾县常安镇调委会主任李凤申等全国模范人民调解员。

(三)人民调解机制运行情况。近年来，我市各级司法行政机关注重机制建设，加强对人民调解工作的指导、管理和监督，使人民调解工作各项制度和机制日趋完善。一是建立完善调解场所规范化建设机制。全市各乡镇 (街道)调委会普遍解决和落实了办公场所，设立了相对固定的调解室，统一悬挂人民调解徽章和标识，基本实现了调解场所的独立性、完整性、实体性，有85%的乡镇 (街道)调委会和50%的村(社区)调委会达到了“四规范”、“五有”和“六统一”的规范化要求。二是建立完善矛盾纠纷预警和应急处置机制。全市各级调解组织定期开展矛盾纠纷排查活动，认真落实登记、排查、回访、信息分析与反馈等常规工作制度，逐渐形成了统一登记、统一受理、统一调度、统一管理、规范运行的工作机制。三是探索建立社区专职人民调解员制度。香坊区选聘社区司法服务中心主任和“三官五老”人员，在110个社区配备专职人民调解员，并落实了每人每月600元的经费保障标准。其中区财政负担300元，各乡镇政府、街道办事处负担300元。四是初步试行“以案定补”工作机制。香坊区、双城市、尚志市、巴彦县、宾县等地区通过县 (区)、乡镇 (街道)、村 (社区)对人民调解员支付津贴和补贴的方式落实了人民调解“以案定补”经费保障制度，保障标准从50元/人/月到1000元/人/年不等，有效缓解了人民调解经费紧张的问题。

(四)人民调解化解社会矛盾纠纷成效。自2010年以来，我市各级人民调解组织共计调解各类民间矛盾纠纷55151件。其中，2010年18332件，2011年18767件，2012年18052件，调解成功52945件，成功率为96%，防止群体性上访1600余件，防止群体性械斗300余件，有效发挥了人民调解工作维护社会稳定的“第一道防线”作用，提升了社会公信力。

二、我市人民调解在构建大调解格局中作用发挥情况

人民调解在大调解格局中具有基础和主导地位。多年来，我市人民调解工作不断整合系统资源，强化与各职能部门之间的协调配合，已相继建立了75个行业性专业性调解组织，初步构建了人民调解与司法调解、行政调解相衔接的“三调联动”工作机制。

(一)成功与司法调解相衔接，建立诉前调解模式。2009年，按照省高级人民法院、省司法厅《关于促进民事诉讼与人民调解工作衔接依法妥善化解民事纠纷的意见》，我市在香坊区成立全省首家诉调衔接调委会。目前，各区县 (市)司法局全部在基层法院设立了人民调解工作室，派驻了人民调解员，基本实现所辖乡镇 (街道)司法所与基层人民法院、法庭对接。2012年，我市各诉调衔接调委会共受理案件3409件，调解成功2079件，成功率为61%，取得了良好的矛盾纠纷化解效果。

(二)成功与行政调解相衔接，建立人民调解参与劳资纠纷、社会治安交通事故纠纷、物业纠纷等调解模式。2010年，重点与市人社局联合，在道里区成立了全省首家劳动人事争议调委会，后相继在平房区、松北区等地成立了17家劳动人事争议调委会。2011年，重点与市公安局联合，印发了《关于建立人民调解与公安行政调解衔接工作机制的实施办法》，在香坊区、平房区所辖街道成立了治安纠纷人民调解工作室;并以南岗区哈西交警大队为试点，在全市8个区县 (市)成立了道路交通事故调委会。2012年，重点与市住房保障和房产管理局联合，出台了我市《关于加强以人民调解方式化解物业服务纠纷的指导意见》，以道里区新城社区为试点，在全市8个区县 (市)成立了21个物业纠纷调委会，进一步拓宽了人民调解工作领域，完善了与各职能部门的衔接配合机制。

(三)成功与信访工作相衔接，探索建立社会矛盾纠纷“大调解”服务中心，完善大调解联动机制建设。组织律师成立了“政府顾问团”、“接访团”，在市委、市政府信访接待大厅设立了律师信访咨询室，指派律师参与群众来访和党政领导信访接待日工作。尤其是2012年，我市以通河县为试点，在依托“双联接访”(县领导联合接访，部门、乡镇联合接访)工作机制的基础上，成立了社会矛盾纠纷“大调解”服务中心，下设综合协调、人民调解、司法调解、行政调解4个办公室，将整个县内信访事项、重大矛盾纠纷按照工作流程进行接待、受理、调处、分流指派和督办，并实行限期调处、每月例会、仲裁评审、责任追究等工作运行机制，深化了纵向到底、横向到边、依托基层、多方参与的大调解组织体系。

三、影响和制约我市人民调解在构建大调解格局中作用发挥的因素

(一)对人民调解工作重视程度不够。有的部门领导片面地认为人民调解“职能过软”，不具有强制约束力，对人民调解在构建大调解格局中化解矛盾纠纷的作用持怀疑态度，没有把人民调解工作提上党委、政府工作的重要议事日程，存在重治理、轻防范的问题。

(二)人民调解工作协调配合机制不畅。人民调解组织是调解民间纠纷的群众组织，主要依靠乡镇(街道)司法所和村委会 (社区委员会)的力量。在调解纠纷过程中，往往需要党委、政府和相关部门的支持与配合，但还普遍存在人民调解员单打独斗、孤军作战，个别部门回避、不予配合的现象。对于情节复杂、涉及面广的矛盾纠纷，还很难从根本上做到主动应对和有效处置，一旦调处结果差强人意，极易在人民调解员内心深处产生不敢和不愿触及疑难纠纷的消极情绪。

(三)调解协议的执行效力需要强化。人民调解协议具有民事合同性质，可以通过法院司法确认以及按照《公证法》有关规定申请公证而获得强制执行效力。然而在实践中，申请司法确认和公证的调解协议并不多，协议履行主要依靠当事人自觉自愿，这无形中降低了调解协议的严肃性，使调解效力实际上仍处于一种不确定的状态。目前，我市法律法规对无正当理由不履行调解协议缺乏制约性措施，成为导致调解协议效力不高的重要原因。这也极易造成双方当事人在达成协议之后出现反悔的情形，从而形成调解—反悔—诉讼—执行难—上访的怪圈。

(四)行业性专业性调解组织管理制度相对缺失，工作覆盖领域仍需拓展。近年来，我市行业性专业性调委会迅速发展，在矛盾纠纷多发易发领域发挥了重要作用，为人民调解在构建大调解格局中注入了新的活力。但其管理制度缺失的现象逐步凸显，出现了缺乏统一有效管理、工作机制不健全、人员素质参差不齐、资源整合难度大等问题，迫切需要加强管理和引导。其地区之间开展得也相对不够均衡，群众和社会关心关注的热点焦点社会矛盾纠纷，还存在空白领域。如今年我市重点推进的医疗纠纷调委会建设，正处于起步阶段，与相关医疗部门的协作机制仍不健全，尚未发挥明显作用。

(五)人民调解员整体素质亟待提高。当前，我国正处于社会矛盾凸现期，调解工作难度越来越大，加之人民调解协议与民事诉讼相衔接后，调解的程序、文书等规范性要求不断提高，因此对人民调解员的综合素质及调解技能的要求也越来越高。而我市人民调解员队伍构成较为复杂，大多是兼职人员，变动大，不稳定，特别是村 (社区)人民调解员文化程度明显偏低，缺少专业的法律知识，加上有的年轻人民调解员缺少基层工作经验，面对一些较为疑难和相对敏感的矛盾纠纷，存在无从下手、不敢调和不会调的问题，影响了社会矛盾纠纷的及时有效化解。

(六)人民调解工作经费保障不利。目前，我市各级人民调解组织每年调处矛盾纠纷量达到1.8万余件，调解已成为与诉讼并列的最重要的纠纷化解方式。按照财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，司法行政机关开展人民调解的经费应单独列入财政预算、专款专用。而在实际工作中，各级财政对诉讼经费的保障比较重视，而对调解经费的保障还不够有力，与调解工作现实需要相比，仍存在较大资金缺口。有的基层部门甚至没有工资和补助，没有交通、通讯、调解文书制作等基础经费保障，这极大挫伤了基层人民调解员的工作积极性，更制约了人民调解在构建大调解格局中作用的发挥。如：目前我市18个区县 (市)中，虽有16个地区通过不同方式、不同渠道落实了“以案定补”经费，但仅有7个区县 (市)纳入了地方财政预算。

四、新形势下发挥我市人民调解在构建大调解格局中作用的几点对策

构建以人民调解为基础、 “三调联动”为主导、多调联动为目标的大调解工作体系，形成人民调解、司法调解、行政调解、信访、仲裁和诉讼等多形式、多层次、多渠道的多元化矛盾纠纷化解机制，是加强新时期人民调解工作、有效化解社会矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的重要保障。在构建大调解工作格局中，应积极整合调解资源，从调解理念、组织体系、运行机制和工作效能四个方面入手，充分发挥人民调解的基础性作用。

(一)强化领导协调管理机制建设，树立大调解工作理念

1、坚持党委政府统一领导理念。要加强组织领导，把大调解纳入各级政府年度绩效考核内容，列入党委、政府的重要议事日程，在全市成立市、区(县)、街道 (乡镇)三级大调解工作协调小组，由党政分管领导担任组长，统一指挥协调本辖区社会矛盾纠纷调处工作。

2、坚持司法行政为主理念。各级司法行政机关要经常向党委、政府汇报大调解工作，争取各级领导对大调解工作的重视和支持。要发挥司法行政人民调解工作的主体作用，注重树立预防理念，抓早抓小抓苗头，从源头上减少矛盾;注重树立主动调解理念，彰显人民调解快速化解矛盾纠纷的优势;注重树立服务理念，协调落实大调解工作运行过程中出现的各种新情况和新问题，当好各级党委、政府的参谋助手。

3、坚持联合联动调处理念。各级司法行政机关要树立综合调处理念，加强与政法委、综治委、法院、检察院、公安、人力资源和社会保障、卫生、国土、信访、工青妇等相关职能部门的联系和沟通，赢取支持和配合。要建立联席会议制度，定期交流信息，分析研究矛盾纠纷的特点和规律，对跨行业、重大疑难矛盾纠纷实行联合调处，通过建立健全大调解工作衔接配合机制，构建社会各方资源和力量参与调解的新格局。

(二)构筑四级人民调解“调防一体化”工作网络，完善大调解组织体系

1、完善人民调解组织建设。各级党委政府应高度重视人民调解工作，重点做好与信访工作的衔接配合，在全市各区县 (市)、乡镇 (街道)、村 (社区)、屯(组)建立四级调解工作网络。应进一步理顺乡镇(街道)司法所的垂直管理体制，规范村 (社区)调委会工作流程，强化个性化、品牌化、专业化人民调解室作用，探索和完善劳动人事争议、物业纠纷、医患纠纷、征地拆迁纠纷、农村土地林权纠纷、生产安全、环境保护、道路交通事故等行业性专业性调委会，全面构建起联系紧密、联动有力、联调规范、联防有效的人民调解组织平台。

2、完善人民调解员队伍建设。严格人民调解员等级评定和首席调解员制度，加强系统培训，更新调解员队伍年龄和知识结构，设立人民调解员人才库、信息库和专家库，探索建立由当事人自主选择人民调解员进行调解的“点调”新模式，全面落实人民调解“以案定补”等经费保障，推动人民调解队伍知识化、职业化、社会化。

3、完善人民调解信息化建设。运用数字网络技术，对矛盾纠纷实行网上排查、网上分流、网上预警、网上督办，逐步与全市矛盾纠纷大调解信息数据库对接，推动人民调解日常管理规范化、考核方式科学化、效能监察透明化，进一步提升人民调解信息化水平。

(三)完善人民调解衔接配合机制，构建“三调联动”大调解工作格局

1、强化人民调解在大调解格局中的基础性作用。切实履行《人民调解法》赋予的职能，不断创新人民调解工作载体和方式，实现人民调解与司法调解、行政调解衔接联动，构建全方位、立体化的调解模式，实现情、理、法的融通，实现调解资源的合理配置，实现调解效益的最大化。

2、强化人民调解在诉调对接中的前置性作用。对一些法律关系简单、争议不大的纠纷，由法院引导当事人到诉前人民调解工作室调解。深化驻法院人民调解室建设，完善诉前调解、庭前调解、审理中调解和先调解再立案四种联动模式，加大对人民调解协议司法确认的力度，真正实现诉调对接的有机融合。

3、强化人民调解在行政调解对接中的第三方作用。在人社局、信访局等矛盾纠纷集中的行政机关设立人民调解工作室，充分发挥人民调解组织独立于行政机关和当事人自身的第三方地位优势，积极参与各行业行政调解体系建设，并按照“宜调尽调”的工作原则，通过实行邀请式、委托式、指定式、联合式等多种调解形式，积极吸纳社会力量共同参与第三方调解，促进部门间信息互通、资源互用、政策互动，从而进一步化解矛盾纠纷，实现行政机关与相对人之间的和谐。

(四)发挥人民调解工作优势，提升大调解格局对社会矛盾纠纷的化解成效

1、发挥人民调解法制宣传的职能优势。坚持预防为先，突出人民调解植根基层、贴近民生、服务群众、灵活便捷的特色，运用普法宣传的方法，通过群众喜闻乐见、通俗易懂的形式和载体，把国家政策、法律法规告诉群众，把矛盾纠纷可能对和谐社会造成的危害讲给群众，把依法理性有序表达利益诉求的权利交给群众，从而不断增强群众的法律素养和维权意识，切实提高预防矛盾纠纷的前瞻性。

2、发挥人民调解来自基层的组织优势。坚持排查为先，按照“哪里有人群聚集、就在哪里建立调解组织，哪里矛盾纠纷突出、人民调解就延伸到哪里”的原则，运用深入一线的方法，走入田间地头、街头巷尾，了解群众所思、所需、所盼。实行经常性排查与重点时段、地段排查相结合，全面排查与特殊人群排查相结合，把矛盾纠纷的底数、性质、原因搞清摸透，未雨绸缪，切实提高排查矛盾纠纷的针对性。

3、发挥人民调解平等协商的运作优势。坚持化解为先，进一步遵循双方自愿、平等交流、互谦互让、公平中立等调解原则，不断规范解答分流、调处反馈、统计台账、联动联调等调解流程，认真落实定期排查、联动联调、挂牌销号、责任倒查等调解制度。运用群众路线的方式，尽可能通过平等、沟通、协商、协调等办法，协调社会关系，解决社会问题，切实提高化解重大疑难矛盾纠纷的实效性。