《中华民国临时约法》之宪政经验述略*

沈桥林

(江西师范大学政法学院，江西 南昌 330022)

辛亥革命成功了，但辛亥革命开启的共和宪政却不能说是成功的。革命成功之后制订的《中华民国临时约法》，原本是要巩固辛亥革命的胜利成果，引领中国社会实现根本转型，将国家政治生活纳入宪政和法治轨道。然而，结果却事与愿违。《中华民国临时约法》的制订和实施不仅没有将中国带上近代民主宪政的道路，反而引发了围绕该法的一系列激烈政治斗争，甚至上演了袁世凯复辟称帝的闹剧，致使中国错过了迈入近代宪政的一次大好历史机遇。

百年后的今天，重温这段历史，依然不难有所体悟。本文尝试结合袁世凯时代《中华民国临时约法》实施的表现，谈几点宪政方面的学习体会。

一、宪法是政权的生命所在

宪法是一样先于政府的东西，而政府只是宪法的产物，一国的宪法不是政府的决议，而是建立起政府的人民的决议……宪法对政府的关系犹如政府后来制定的各项法律对法院的关系，法院并不制定法律，也不能更改法律，他只能按已制定的法律办事，政府也以同样的方式受宪法的约束。［1］P146换句话说，政权的生命来自于宪法，奉之则生，踏之则死。中国近代宪政史上，《中华民国临时约法》及袁世凯政府经历的风风雨雨就证明了这一点。

众所周知，辛亥革命胜利后，袁世凯窃取了胜利果实，坐上了中华民国临时大总统的宝座，但也有一个前提条件，就是袁世凯必须接受并遵守由南方革命党人主导制定的《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)。

南北议和初成后，袁世凯软硬兼施、威逼利诱，终致清帝下诏退位。就在清帝宣布退位的同一天，孙中山先生即履行自己先前的诺言，向临时参议院请辞临时大总统，并推举袁世凯接替。但孙对袁也有不放心之处，故在辞职文件中提出三点，作为对袁的约束，①其中，至为重要的就是最后一条，即遵行《中华民国临时约法》，这是防范袁世凯、阻止其专制复辟的利器。因为孙先生认为，“袁意不独去满政府，并须同时取消民国政府，自在北京另组织一临时政府。此种临时政府，将为君主立宪政府乎?抑民主政府乎?人谁知之。”②孙中山先生还说:“北方将士以袁世凯为首领，与予议和。夫北方将士与革命军相距于汉阳，明明为反对民国者。今虽曰服从民国，安能保其心之无他?故予奉临时约法而使之服从。盖以服从约法为服从民国之证据。予犹虑其不足信，故必令袁世凯宣誓遵守约法，矢忠不二，然后许其和议。故临时约法者，南北统一之条件，而民国所由构成也。”［2］P13为让袁世凯遵守该法，1912年3月9日，也就是《临时约法》通过的第二天，南京参议院即电告袁世凯，“《临时约法》七章五十六条，伦比宪法，其守之维谨，勿逆舆情，勿邻专断，勿押非德，勿登非才”。3月10日，即袁世凯就职的当天，参议院又将《临时约法》的全文电告袁世凯，“本院所定中华民国临时约法七章五十六条，此谨电达。以资遵守。其文如下……。”袁世凯明知《临时约法》是给自己戴上了一个“紧箍咒”，但为了登上大总统的宝座，他不得不表示接受《临时约法》，并致电参议院，表明效忠共和，遵守约法。③

但袁世凯登上临时大总统宝座后，深感《临时约法》的掣肘，便开始破坏和抵制约法。为了破坏临时约法的内阁制，他授意赵秉钧、段祺瑞等亲信抵制内阁。“自开国务会议以来，赵秉钧迄未一至”，［3］P101有关公务，他都是直接向袁世凯请示汇报。在王芝祥的任命问题上，袁世凯更是明目张胆地违反约法，未经总理副署，径直将委任状交给王芝祥，违背此前让王任直隶总督的承诺，将他派往南方慰军。王芝祥的任命问题让总统与内阁的矛盾公开化，国务总理唐绍仪忍无可忍，愤然辞职，同盟会其他内阁成员宋教仁、蔡元培等也联袂辞职，民国第一届内阁随之解散。袁世凯也因为公然违反《临时约法》关于总理副署的规定而陷入危机。只是由于同盟会的克制，让袁世凯这次有惊无险而已。

当然，此时的袁世凯因为尚属临时大总统，也不敢过于放肆。这一时段，他考虑的是如何去掉大总统前面的“临时”二字。在国会选举他为正式大总统之后，他自以为宝座已稳，便开始公然抵制临时约法和依法成立的国会。1913年10月16日，袁世凯就任正式大总统的第六天，便迫不及待地向国会提出增修约法案，指责《临时法约》“限制过苛”，“国家政治刷新，亦因约法施行之结果而横生障碍”。当国会以“宪法正在起草，不久便可完成”为由，对袁世凯的提案置之不议时，袁又要求派人出席宪法起草委员会会议，对草拟中的宪法提供咨询意见，均遭拒绝。袁世凯干预国会制宪不成，恼羞成怒，索性另起炉灶，解散国会、废除《临时法约》，炮制出自己的《中华民国法约》。在发布的长篇布告中，袁对《临时约法》大加指责，认为，制定国法，要与一国之历史地理风俗习惯相符合，而不能与他国求勉强一致。从历史上说，中国几千年都是封建帝国，今虽易帝国为民国，然一般人民心理，仍责望于政府者独重，而责望于议会者尚轻，使为国之元首而无权，即有权而不能完全无缺，则政权无由集中，群情因之涣散，恐为大乱所由生。［4］P121在此，袁世凯的专制野心昭然若揭。袁世凯取缔国民党、解散国会、废除《临时法约》等一系列举动显然是为其实行专制统治扫清障碍，但让他没有想到的是，他的这些举动也让国人认清了他的真实面目，乃至于原本对他抱有希望、给他支持的不少人都走向了他的反面，甚至发动和参与了后来的护国战争、护法战争。

袁记《中华民国法约》给自己的权力足够大:该法共10章68条，明确规定大总统为国家元首，总揽统治权，并取消立法机关对大总统的弹劾权、国务员对大总统发布命令的副署权等等。不仅如此，袁世凯还授意参政院修改1913年10月公布的《大总统选举法》。根据新修改的大总统选举法，总统可以连选连任终身，而且，总统任期届至时，参政院还可以直接决定总统连任而不经选举。更有甚者，总统继任人也由现任总统圈定。这个约法中的大总统已经跟过去的皇帝相差无几，然而，即使如此，袁世凯依然没有满足，紧接着。1916年1月1日，一个叫作“洪宪”的年号便开始了。

伴随这个年号而来的是，中国大地对袁世凯的全面声讨。在声讨和责骂声中，仅仅做了83天皇帝梦的袁世凯黯然离去。这一次，其主动宣布取消帝制也没有能够挽救他的政权与生命。随他而去的当然还有他的《中华民国法约》。此后，先前的《中华民国临时约法》又获重生，原副总统黎元洪依据该法坐上了总统的宝座。可见，《中华民国临时约法》是袁世凯政府存在的前提，也是其政权生命之所在。袁世凯因承认并接受这一法律而当上中华民国的大总统，后来也是因为破坏这一法律而给自己带来危机。每当袁世凯不信守该法，就会面临一次危机。而且，危机的严重程度与其践踏法律的严重程度大致相当。当袁世凯最终公然废除该法，冒天下之大不韪复辟帝制时，他的生命和政权也走到了尽头。

二、强力不能成为政治的支点

何为政治?拿孙中山先生的话说，政是众人之事，治乃管理众人之事。可见，政治与人民大众是分不开的。那么，政治人物与人民大众应该是一种什么样的关系呢?或者说，政治人物拿什么来让民众服从，又凭什么能够让民众自觉自愿地接受领导，维持统治秩序?古人云，可以骑在马背上打天下，但不能骑在马背上治天下。也就是说，武力不应成为维持统治的常规手段。近、现代社会，政治应以民意为依归，法律是凝聚公民共识的首选。为保持社会稳定，维护统治秩序，政治人物应该带头遵守法律，特别是宪法，厉行宪法之治，而不能迷信武力，推行强力之治。

袁世凯在民国初期凭借政治手段骗得了不少人的信任，也实现了自己的一些目的。但终因其专制野心与当时的主流民意背道而驰，最后不仅没有实现自己的专制统治，反而在众叛亲离中郁闷而死。更由于他过于相信自己的北洋武装，动辄以武力相威胁，不仅自己落得个身败名裂的下场，同时也给国家和民族造成了灾难。

唐内阁解散后，袁世凯提名陆征祥为总理人选，获参议院通过，但随后提出的六名候选国务员却无一通过。袁世凯于是便想到了强力手段，授意赵秉钧召集北京军警联合会召开特别会议，通电痛骂议员，甚至狂妄叫嚣要用武力解散议院。一时间，各类攻击谩骂传单遍布京城。有的传单还点名攻击参议院议长吴景濂和谷钟秀等人，甚至以“取得吴、谷两人头颅者，赏洋一万元”相恫吓。另有署名为“健公十人团”者，“封送一百零三封信，分配各议员，言若再不牺牲党见者，将以炸弹从事。”［5］P76再后来，袁世凯提出内阁新名单交参议院后，未及参议院开会，北京军警联合会又举行会议，以武力威胁参议院。投票当日，会场内外气氛十分紧张，一群武夫扬言;“你们若不要国家，我们就不要法律。”［6］P73最后，参议院不得不屈从于袁世凯的压力，通过了他提出的阁员名单。

1913年10月6日，国会选举正式大总统时，袁世凯命令派军警“保卫”国会。与此同时，会场外还有自称“公民团”的便衣军警千余人，他们将国会团团围住，所有人准进不准出。根据《大总统选举法》，选举大总统应有国会议员四分之三以上出席，得票达出席人数三分之二以上方能当选。一次无果则举行二次投票，二次投票无果，则取得票较高者二人决选，以得票多者为当选。前两轮投票下来，袁世凯均未能达到当选票数。这时已过中午，议员们要求先回家吃饭。“公民团”却守住大门，高声喊叫:今天不选出我们中意的大总统，就休想出院!这些“公民团”虽然外面穿的是便衣，但军裤、皮靴和短枪都赫然可见。议员们无奈，只好忍气吞声。直至第三轮投票，在袁世凯和黎元洪二人之间决选时，袁获多数票当选。时间已经是晚上9点。

当上正式大总统后，袁世凯随即着手解决《临时约法》这个戴在头上的“紧箍咒”。在增修《临时约法》和干预制宪均未能如愿后，袁便故伎重演，通电各省都督及民政长官，公开反对宪法草案，并要求各地文武官员“于电到五日内，迅速条陈电复。”此时各地文武长官多属袁氏私党，立刻心领神会。“各省都督、民政长、镇守使、师长、旅长等，皆攘臂嗔目而议宪法。”［6］P89张勋、冯国璋、韩国钧等人更是通电说，国民党议员已没有代表资格，应将国民党从速禁除，以稳定国本，抚慰国民厌倦之心理，提请大总统明发命令，将国民党本支各部一律解散。11月4日，袁世凯以查获国民党议员与李烈钧“勾结谋乱”的电报为由，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，追缴议员证书和徽章。撤销国民党议员资格后，国会由于不足法定开会人数而被迫休会，名存实亡。1914年1月14日，袁世凯干脆正式下达解散国会的命令。中华民国第一届国会从1913年4月开会到被非法解散，仅仅存在了九个月。

所有这一切所作所为，包括后来有恃无恐地公然称帝，袁世凯都是靠武力给自己撑腰。在他看来，掌握武力便能掌握一切。政治统治就是靠武力来支撑。

然而，真正的政治，必须以民意为基础，若无民意支持，则很难取得政治上之成功;若有民意为基础，则即便在军事等方面存在这样那样的不足，成功也是指日可待。“辛亥革命，以袁世凯军力之盛，所向无敌，孱弱民军，何足以当之?故辛亥革命之成功，实由于舆论而非假籍武力也。”［7］P57这一点，连隆裕太后都已经明白。在《逊位诏书》里，隆裕太后清晰地说道:“今全国人民心理，多倾向共和，南中各省既倡议於前，北方各将亦主张於后，人心所向，天命可知，予亦何忍以一姓之尊荣，拂兆民之好恶?是用外观大势，内审舆情，特率皇帝，将统治权归诸全国，定为共和立宪国体，近慰海内厌乱望治之心，远协古圣天下为公之义。”［8］但袁世凯却被他的北洋集团冲昏了头脑。到后来，就连曾经给他大力支持的立宪派代表人物梁启超和自己的得意干将冯国障都站到了公开反对袁世凯的队伍中。

“袁世凯最先给中国政治带进来了枪杆子。通过对枪杆子的纯熟掌握运用，满清王朝不得不接纳他，辛亥革命也不得不接纳他。”［9］P103但物极必反，已经身居中华民国大总统要位的袁世凯，依然一味迷信强力手段，试图以武力强化对内统治，甚至以武力对抗民意和历史发展规律，终于在武力面前彻底栽了跟头。在那个人民主权日渐深入人心、共和宪政已经是人心所向的时代，北洋军阀的螳臂已经无法阻挡住历史的车轮。此时的袁世凯不去思考如何革除封建陋习，如何将民主宪政推向深入，反倒绞尽脑汁琢磨如何回归传统，如何做他的皇帝，焉能不被抛进历史的垃圾堆?袁世凯自以为武力能够支撑起自己的政权，不知审时度势，革故鼎新，以至于误国、误民、误己，实在令人叹息!

三、政体设计要有一以贯之的精神

《中华民国临时约法》诞生后，围绕该法的斗争几乎从未停止过。袁世凯时代如此，之后依然如此。究其原因，除了袁世凯等人的专制野心之外，首要的就是该法的政体设计。可以说，几乎所有围绕该法的斗争都与其政体设计紧密相关。

《中华民国临时约法》的前身是辛亥革命胜利后仓促制定的《中华民国临时政府组织大纲》。该组织大纲借鉴美国的政体模式，实行的是总统制。因为该政府组织大纲自身存在诸多不足，加之明确规定的六个月内召集国会无法实现，故必须对之修改。又因修订后的法律已不再只是政府组织法而是宪法性质的法律，为避免名实不符，又将拟修订的法律名称改为临时约法。

在《中华民国临时约法》制订过程中，对于政体设计问题展开过热烈讨论。不少人因为对即将担任临时大总统的袁世凯缺乏信任，主张采用内阁制，限制总统的行政权。曾任南京都督府代表会成员、南京临时参议院参议员的吴景濂先生，亲身参与了《临时约法》的制定。谈到该法政体设计时，他曾说:“议约法时，关于取美国制度，抑取法国制度，当时争论甚多，有速记录可证。”“行政权采法国内阁制，自国务总理以及各国务员，由大总统提出，交临时参议院同意。”④同盟会在其一份通电中亦曾公告道:“民国约法，采法国制。参议院为最高之机关，而国务院为责任之主体，总统所发布之法制、命令及一切公文，皆须国务院副署，始能发生效力，其实权握在国务员之手”。［10］P54

《中华民国临时约法》对《中华民国临时政府组织大纲》修改最为引人注目的地方就是将原来的总统制改成了后来的内阁制，这是迄今为止的通说。然而，《中华民国临时约法》的政体却不是真正的内阁制，也没有贯彻内阁制的主要原则(关于这一点，本人在另一篇文章中已有专门论述)。而且，该法对国家政体的设计缺乏一以贯之的精神，存在巨大解释空间，给后面的政治斗争留下了隐患。

根据《中华民国临时约法》第30、44、45条规定，临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律;国务员辅佐临时大总统负其责任;国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之。这里的第44、45条置于该法第五章。第五章即是“国务员”专章，是《中华民国临时约法》新增的，也是主张该法属内阁制的依据所在。就是因为这个第五章，在后来的理论和实践中都引发了不少争论和争端。认真分析《中华民国临时约法》的政体可以发现，尽管《临时约法》在第四章“临时大总统、副总统”之后为“国务员”专设了一章，即第五章。但这一章总共才5个条款，通观这5个条款，竞没有赋予国务员任何一项独立职权。相反，第44条倒是明确规定，国务员辅佐临时大总统负其责任。这里的“辅佐”一词明确宣称了国务员的地位，表明了国务员不是独立的行政责任主体，只是临时大总统的辅助机关。如果再结合第30条之规定，临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律。法律关于国家行政权的分配已经非常清晰，这样的行政权力配置根本不符合内阁制特征。

由此，我们有理由认为，在防止总统专权、滥权的制度设计上，《临时约法》没有采用西方的限权或分权理论，不是对总统权力的范围严加限制，也没有对行政权力实行再划分，而是遵循中国传统的权力牵制思想，先是明确由总统“总揽”政务，继而又设计了总理“副署”这一制度，规定，当总统行使重要权力时，必须得到总理的副署，以此对总统进行牵制。因为副署显然不是一项独立的权力，其本身并不是一项行政权，但通过副署这一环节的确能够牵制总统，影响其权力的行使。虽然副署不可能否决总统的法案和命令，但若总理对总统的法案或命令不认同，搁置和拖延、甚至迫使总统修正都是可能的，这就能够有效的牵制总统权力，使总统无法肆意妄为。

《临时约法》这种制度设计的灵感也许是来自中国历史。早在唐朝改变汉代行政体制，设置三省六部后，政府最高命令通常由中书省起草发布(尽管是以皇帝的名义)，但需要门下省审查认可，若门下省反对中书省拟定的某一诏书，即将原诏书批注送还，称为“涂归”，意即将原诏书涂改后送还中书省重拟。涂归亦称“封驳”、“驳还”等，其实质就如同今天的副署权。缺少门下省副署的诏书，依法不得发布。宋代也有皇帝发布敕令需要宰相副署的成例。清朝光绪年间发布的《钦定宪法大纲》亦有类似内容。该大纲规定，议院闭会时，遇紧急情况，皇帝“得发代法律之诏令，……惟至次年会期，须交议院协赞”。这里的“协赞”即类似于副署，而且是事后追认性质的副署。

由于《临时约法》没有具体规定总统与总理的关系，副署的含义又不十分明了，实际的政治运行便有了巨大的解释空间，在这个空间中，国务总理是关键角色，他能够左右实际政治运行甚至是决定政体性质。当总理与总统关系甚密时，“副署”对总统而言不是问题，此时的内阁形同虚设，政体像是总统制;当总理揽权争位时，“副署”便成了总理与总统分庭抗礼的依据，加之国家行政事务实际操于国务内阁之手，内阁俨然成为国家行政中心，政体便又像是内阁制。这一点，袁世凯和同盟会都了然于心，故二者在总理人选上往往僵持不下。袁世凯刚刚接任临时大总统时，即决意组织一个听命于自己的内阁。同盟会为约束袁世凯也想组织一个忠于自己信念的内阁，因而坚持内阁总理必须是同盟会会员。双方僵持不下时，赵凤昌提出了一个折中的办法，“认为第一任内阁是新旧总统交替的关键，总理人选应当是孙中山先生和袁世凯共同信任的人，最为合适的人选应是唐绍仪，并提议唐绍仪加入同盟会，问题便可迎刃而解。孙中山先生和黄兴等人对此均表赞同，欢迎唐绍仪加入同盟会，并决定请他出任首届国务内阁总理。”［11］P196-197唐绍仪担任国务总理后，“毅然主张内阁制，设国务会议，以为执行职权之枢纽”。［4］P41府院之争由此开启。

可以说，导致府院之争的根本原因就是《临时约法》在政体设计时，没有彻底跳出传统思维，没有遵循宪政的基本理路，以至于设计出来的政体没有贯彻任何一种政体的精神，失掉了任何一种政体的精华。《中华民国临时约法》政体设计是在原《中华民国临时政府组织大纲》总统制的基本框架下，加入“国务员”一章。因其总体框架是为总统制而设计，同时又保留了“总统代表临时政府，总揽政务”的规定，该法总统制政体的性质并未被彻底否定。仅仅加入“国务员”一章，只是添加了一些内阁制的要素而已，不足以构建出完备的内阁制。所以，《临时约法》的政体很难说是内阁制，也不能说是总统制。又由于对来自中国传统政治的“副署”制度缺少性质和内容等方面的界定，立法在此留下了巨大的模糊空间。

在西方内阁制中，代表行政权的不是国家元首而是国务总理，国务总理也无需对元首负责而是对议会负责。内阁与议会发生矛盾时，议会可以通过对内阁的不信任案，总理也可以提请国家元首解散议会。这样一种制度设计同时赋予了议会和总理各自制约对方的手段，能够起到很好的制约与平衡作用，以保证国家宪政体制的顺利运行。西方宪政体制是经过多年演化发展而来的，无论是总统制还是内阁制都有其自身的原则和精神。《临时约法》政体设计时，在原总统制框架下添加了内阁制因素，同时又在内阁制名义下，植入中国传统的“权力牵制”思维，这样一种既非总统制，亦非内阁制，既不是完整的西方政体，也不是传统的中国政体，在实践中运行不畅也就不难理解了。

四、政党政治不符合当时中国实际

政党政治不符合当时中国实际主要从两方面而言，一是当时的中国尚未走出人治传统的影响，没有打破传统的社会结构，不具备西方国家那样的政党政治土壤;二是当时的中国缺少真正意义的政党竞争，而真正意义的政党竞争是实现政党政治的前提。

根据马克思主义理论，政党是特定阶级利益的集中代表，它是在阶级社会中，一定阶级或阶层政治上最积极的代表，为了共同的利益和共同的政治目的，特别是为了取得政权和保持政权，而形成的政治组织。通常而言，政党具有以下几个特征:有明确的政治纲领;有成型的组织系统;有一定数量的党员;有约束党员行为的纪律规范;通过党组织和党员的活动，广泛争取非党群众支持，取得执政权，以实现自己的政治纲领。而在当时的中国，尽管名义上政党众多，但实际上几乎都不是真正意义的政党，正如有的学者所言，“中国之政党有与西洋稍类似者甚少，皆为利害结合，无一定之主义，亦无大政策，不足以言政党也。”［7］P75后来参加革命的前清江苏巡抚程德全更是直截了当地说，现在根本说不上有政党，不过是一些沽名钓誉的人在搞，一些没有政治头脑的人在追随。说是政党，问他有什么政见，根本答不上来。

当时的中国政治生态里，竞争的主角不是政党，而是南北两大势力集团。在这两大势力集团中，南方革命党人在让出总统大位、交出国家行政大权后，转而采取的策略是组建政党，在国会选举中拿下多数席位，进而通过国会把握国家命脉，执掌国家大局。这样一种思路本身就与政党政治不符。因为在政党政治中，政党的目标是争取执政权，并通过执政权将自己的政策付诸实施，以实现自己的政治纲领。政党政治中的政党并不是要将整个国家置于自己的控制之下，以国家统治者自居。而当时的国民党却存在这一倾向，试图将国家的一切包括总统都置于自己的控制之下，这显然与政党政治的特征不符。所以我们有理由说，国民党不是完全意义上的政党，而是与北洋军阀争夺统治权的政治集团。此外，从组织体系等方面说，国民党也还没有达到一个政党的标准。有学者说道:“鲍罗庭之前，国民党在政治上、组织上和理论上都无法算作一个政党。它没有纲领，没有组织，没有章程，没有选举，也没有定期会议，连有多少党员也是一笔糊涂帐。”［9］P90如果说国民党人的所作所为还存在不少政党政治的因素，那么，北洋集团就是一个彻头彻尾的统治集团，而不是一个政党。

袁世凯表面上赞成共和，骨子里却保留着传统的封建习气，视国家为私产，求专制而后快。他的权力基础就是武力和狡诈，在他看来，只要凭借自己手中的北洋军队，就可以掌控一切，所以对政党并没有投入太多的热情。这一点与南方革命党人完全不一样。南京临时政府北迁后，在孙中山、黄兴等人的首肯并支持下，宋教仁着手改组同盟会，组建国民党，争取赢得国会选举，进而实行责任内阁和政党政治。宋教仁是同盟会成员中比较熟悉欧美国家制度并懂得政党运作的人，他“以为只要把这一套搬到中国来，就是抓住了事情的根本。”［12］P247宋教仁到北京就任第一届内阁农林总长后，随即开始实施其主张，并对随他到北京的革命党人仇鳌说，自己对农林是外行，不想久干;中国要走上政党政治的前途，须借报纸鼓吹。于是，他便让仇鳌等人办了一份报纸——《亚东新报》。该报除报道中外新闻外，主要内容就是宣传政党政治。宋教仁自己则以“桃源渔父”的笔名为该报撰写文章。［13］P144如果按照宋教仁的思路走下去，由国会多数党组阁，建立责任内阁制，那么，袁世凯必然沦落为“虚君”一个，这在当时的袁世凯是万万不能接受的。当国民党人劝说袁世凯加入时，袁表面上说，自己入甲党则乙党不满意，入乙党则丙党不满意，所以什么党都不加入，最好是奉行“不党主义”。其实，袁世凯是没有把国民党真正放在眼里，在他看来，真正可以依靠的不是政党，而是军事，是他的北洋军，只要掌握了强大的军队，就可以决定一切。

当国会选举结果揭晓后，宋教仁担任内阁总理、实行责任内阁的可能性很快就会变成现实，于是国民党与北洋集团特别是袁世凯的矛盾也就更加尖锐。因为宋教仁“组织国民党，除了实现他理想的政党内阁外，目的之一就是利用大党的声势以限制袁世凯的独裁。”［13］P170在这种形势下，为阻止宋教仁责任内阁的诞生，袁世凯不惜铤而走险，似乎就不难理解。

所以，宋教仁的政党政治和责任内阁思想从一开始就注定要失败。因为中国当时根本就不具备政党政治的大环境，甚至不存在真正意义上的政党。辛亥革命“对中国政治体制以至社会意识形态带来的变化是巨大的，对社会经济的发展也起了重要作用。但这场革命是不彻底的，中国的社会结构并没有因此发生多大变化，中国旧社会势力的根基几乎原封不动地保存了下来。”［12］P249在当时的中国，尚不具备政党政治的社会环境和文化基础，政治竞争“更多地表现出党派意识的极端对立、妥协意识的缺乏、敌对情绪的强烈，以及容易陷于意气之争和执迷于自己党派的利益，各政党常常相互任意攻击诽谤，不时引发混乱的党争，忽略和影响了重要的政治事务。”［14］P30当正式选举总统之时，袁世凯不是从政治上争取国民党的支持，而是从军事上进行威胁，陆军总长段祺瑞也配合表演，表示:“至于党派竞争，不顾大局，非武力震慑不可，自当密为筹备。”

在西方的政党政治之下，政府大凡能够得到国会多数党的支持，与此同时，在野的少数党作为反对党，又能够对政府行政进行有效监督。这样一种结构下，因有相当实力的反对党存在，不至于导致多数专制;同时又由于政权实实在在地掌握在执政党手中，反对党要想掌控行政、甚至凌驾于政权之上亦不可得。由此可以保持政局的稳定和平衡。反观当时的中国，执政一方依赖的原本就不是政党的力量，在野一方也很难说是真正意义的政党。作为当时的最大政党，国民党的所作所为早已超出了监督国家权力运行的限度，而是试图对政府全面控制。换句话说，国民党不是一个对政府进行监督的在野党，而是一个试图凌驾于政府之上，让政府，包括总统臣服的政党。其思维就是追求一党独大，就是要将国家的一切大政方针“一统”于本党之手，其实质就是与北洋军阀争夺“大一统”。这种思维显然尚未摆脱中国传统文化的影响，其本质与民主共和，或者说是宪政和法治明显不符。

五、“因人立法”可能招致“因人废法”

《中华民国临时约法》改《中华民国临时政府组织大纲》的总统制为内阁制，目的就是“以法制袁”，控制袁世凯的权力野心。据孙先生的秘书张竞生回忆，孙中山先生当时对他有两点指示，其中第二点是:“我们对袁世凯，要讲究方法，把他紧紧套住。袁是大官僚，狡猾成性。从前他曾受清廷排斥，今虽重新掌权，但他骨子里是要推翻清朝的，这一点，和我们有共同的地方。至于他是否真心倒向民国，我是有怀疑的。对此，就必须认真研究，拿出办法来。我愿意让出总统，只要他能拥护民国。我是用总统的名义，来换取他接受革命的宗旨的。说到这里先生遂以诙谐的口吻说，这是给孙悟空戴上金刚箍，使他不能随便作怪。”［15］孙先生的这个指示，实际上代表了当时大多数革命党人的观点。在当时，不少人都对袁世凯持怀疑心态。正如来自湖南的一位参议员所说:“现在清朝君主专制虽然已经推翻，但是我们把建设的事业委托他们官僚，他们能够厉行我们党的主义，替人民谋幸福吗?这种希望，我不免有些怀疑。尤其是就袁世凯的历史来说，他的政治人格，有好多令人难以相信的地方。”［16］P55

为约束袁世凯，《临时约法》不仅改总统制为内阁制，而且在内阁制的具体设计上，对法国内阁制做了诸多修改，增加了许多限制总统权力的内容。有人曾就此专门写文章进行过对比:“我国《临时约法》采用法国内阁制，他日定宪，此制殆未必能易也。法国行用内阁政治，其总统固不负责任，然一千八百七十五年之宪法所赋与总统之特权固自不少，若大赦之权，若统率海陆军之权，若提出法案、发布法案之权，若提议改定宪法之权，若任命文武官吏之权，若解散下院之权，若召集临时议会之权，若会议期中停止议会之权，若交还议定法案求下院再议之权，皆明确规定于宪法之中。我虽采用法制，然约法所定总统之权，视法制则远有不逮，其荦荦大者，约有数端:(一)法总统得上院之同意，有解散议会之权，我则并此而无之;(二)法总统有召集议会之权，而我之参议院得自行集会闭会;(三)法总统有任命官吏之权，而我则任命阁员须得参议院之同意;(四)法总统有交还议案法案求下院再议之权，我则无此规定。”文中，作者还一针见血地指出:“我国今日定宪，……不宜逆虑总统之专横，遂尽削其权，以絷缚其手足”。［17］

由于《临时约法》“因人立法”的痕迹过于明显，自公布之日起就引来诸多批评。统一党曾指责《临时约法》:“考其内容，非美非法，国务员须求参议院同意，实为万国宪法所未有。将信任总统耶?何为予以总揽政务之虚名，而复加以层层絷耶?将不信任总统耶?何必拥此傀儡之守府，加于全国之上?……总统者，固全国之公仆也。一家之仆，不为主人所信，虽欲尽其任务，顾可得乎?今既认其人为全国信仰之人，而畀以总统之任矣，乃既束缚之，又驰骤之，使无用其聪明材力，稍有失败，则指摘随之，狐埋狐骨，朝三暮四，循是不已，何以自存?”［18］P15康有为也说:“吾国责任内阁制，……令总统垂拱画诺，此为约法之意，盖以制袁世凯也。”［19］P1020

应当说，《临时约法》是革命党人用心良苦的产物。当时的形势是，革命党人为推翻满清专制政权，追求民主宪政，抛头颅、洒热血，坚持不懈地进行斗争，终于取得辛亥革命的胜利。辛亥革命胜利之初，清政府依然控制着祖国北部的半壁江山，袁世凯还掌握着当时中国最精锐、最强大的军队。为了早日推翻满清政府，降低革命成本，维护国家统一，不少人主张南北议和，提出，只要袁世凯倒戈，并能让清帝退位，就共举袁为大总统。但与此同时，革命党人又不能不考虑到，袁世凯是旧官僚，他的专制野心和政治人格一向不能令人信服。在这种形势下，革命党人一方面要信守承诺，在袁世凯逼迫清帝退位，并宣称赞成共和后，让出总统大位，将革命果实拱手相让。另一方面，革命党人对袁世凯的野心又不得不有所防范，于是便寄望于法律，试图用《临时约法》来约束袁世凯，迫使其将国家政治运行纳入宪政轨道。

然而，这种无奈之下的“因人立法”却给袁世凯“因人废法”落下了口实。袁世凯表面上接受《临时约法》，心底里却对该法不屑一顾。当上临时大总统之后，他一方面大肆散布《临时约法》“因人立法”的论调，为抵制该法做舆论准备。据吴景濂先生说，用《临时约法》束缚袁世凯的说法是“袁氏倡之，国人不察而和之，发为怪诞议论甚多，以此抨击约法”;“日后攻击约法者，皆袁政府所唆使”。［20］另一方面，袁世凯又极力破坏内阁，将国家行政大权牢牢掌握在自己手中。为破坏内阁，袁世凯不惜公然违反《临时约法》，将未经总理副署的任命书直接交王芝祥拜领，命王去南方慰军，导致民国第一届内阁仅成立三个多月就走到了尽头。经袁世凯或明或暗的破坏，《临时约法》颁行不久便几乎变成了一纸空文，再后来，袁世凯干脆废除《临时约法》，用自己的袁记约法取而代之。当时的著名记者黄远庸曾经如此评论道:“《临时约法》颁布以后，排袁者谓足以箝制专擅，袒袁者为之扼腕叹息。其实，雄才大略之袁公，四通八达，绰绰乎游刃有余，受任未及期年，而大权一一在握，约法上之所谓种种限制之不足以羁勒袁公，犹之吾国小说家所言习遁甲术者，虽身受缚勒，而先生指天划地，念念有词，周身绳索，蜿蜒尽解，此真箝袁公者所不及料，而袒袁者所无用其叹息也。”在另一篇文章中，黄远庸还说:“临时政府成立以来，于约法固俨然内阁制，于事实上实已总统制;于约法固主权在于参议院，于事实则政府实为所欲为”。［15］章太炎先生也说:“一岁以来，内阁只为总统台隶，承流宣化，以衍其恶则有矣，而非能处于主动之地也。”［21］P517

必须承认，袁世凯破坏《中华民国临时约法》的原因远远不只是《临时约法》“因人立法”这么简单，而且，“因人立法”应该也不是袁世凯破坏《临时约法》的主要原因。袁世凯生性狡诈，权力私欲膨胀，必不甘受法律之约束。即便是无可挑剔的法律，只要给他行使权力带来不便，袁世凯必然废之而后快，这从他敢于冒天下之大不韪复辟帝制可以得到充分说明。不过，“因人立法”毕竟让袁世凯找到了一个不守法的借口，让他多了几份不守法的底气。这一点，应该是值得反思的。

六、工具主义法律观必然伤及法律自身

法律可不可以是工具?如果从法治是当今时代的治国方略、是公共事务的治理手段、是社会管理方式等等意义上说，法律当然可以是工具，我们甚至可以说，宪法就是人民管理政府的工具，法律又是政府管理社会的工具。不过，中国传统的法律工具主义与此有着完全不同的含义。中国传统的法律工具主义“从不把法律当作最高权威予以尊重，法律被尊重的程度完全取决于法律对统治者的现实目的有无帮助，这样一来，统治者是否运用和尊重法律，完全要根据具体情况和统治者个人的好恶而定。因此，这种工具论法价值观与人治主义传统是互为表里的。”［2］P23中国传统的法律工具主义，是统治者为了自身利益的需要、把法律当作统治人民的工具，这种法律工具主义的实质就是人治，是与现代法治背道而驰的、也是我们必须旗帜鲜明地反对的。而且，我们要反对的还不只是把法律当作个人统治的工具，同时也要反对把法律当作特定阶级、阶层、集团等一部分人统治另一部分人的工具。《中华民国临时约法》从一定意义上说就是这样一种工具。《临时约法》是在特定背景下，为了防止袁世凯复辟、控制袁世凯的权力野心，由革命党人仓促制定出来“奉送”给袁世凯的，其本身就是“一部分人制定出来约束另一部分人”的，而不是“所有人共同制定出来供所有人共同遵守”的，具有明显的法律工具主义痕迹。当时的一位湖南参议员说得很明白:“今天改选总统，把革命大业让渡于一个老奸巨滑的官僚，这是我很痛心的事，也是我很不放心的事。临时约法，这时还在讨论中。我们要防总统的独裁，必须赶紧将约法完成。并且照法国宪章，规定责任内阁制，要他于就职之时，宣誓遵守约法。”［16］P55很显然，革命党人的意思就是要制定自己的法律来束缚袁世凯的手脚。然而，“立宪的过程并不是简单的草拟法律，而同时也是政治精英之间进行协商谋取共识的过程，只有一个承载了政治精英共识，同时也符合政治精英之间利益和实力分配格局的宪法，才能够真正稳定下来。”［22］

然而，在革命党人的主导下，《临时约法》不仅把总统制改成了内阁制，而且还对法国内阁制进行了诸多改造。所有这一切，北洋集团都无从参与，只能是单方面接受。根据《临时约法》，总统任命国务员必须得到国会的批准，而且，国会对国务员还可以行使弹劾权，这样一来，国会就能将国务院置于自己的控制之下。比较而言，作为“总揽”国家行政权的总统对国务院却缺乏足够的法律控制手段。同时，总统因没有解散国会的权力，其制衡国会的手段也明显不足。《临时约法》因此得了个“因人立法”的名声，也有了法律工具主义之嫌。这就给了袁世凯抨击和蔑视该法以“理由”。但“当时的参议员，大都不明白这种道理，以为只要是黑字写在白纸上经过议会多数通过的法律便是神圣，可以压制一切恶魔，便如铁笼，可以防御一切猛兽。谁知后来的猛兽恶魔，仍只把它看作一些黑字写在白纸上，到了妨碍他们的行动的时候，一伸爪便把它撕破了。”［23］P310当革命党人将反映自己意志的《临时约法》强加于北洋集团头上时，遭遇的抵抗可想而知。因为，北洋集团当时的政治、军事实力远强于革命党人，而他们的意志却无法在《临时约法》中得到体现。尤其是当国民党赢得国会大选，试图凭借在国会的优势地位，进一步通过制定宪法，架空袁世凯的时候，这种抵抗就有可能进入白热化。正如有的学者所说:“当民国二年四月，旧国会之召集也，两院大权尽操诸国民党，反对行政首领之袁世凯氏;夫民党，革命之元勋也，袁氏，北洋之领袖也。二者如冰炭之不相容，水火之不相入，其结果遂成对峙之局，而国会遭解散之惨酷焉。迨袁殁，国会于民五重光，而前此之冲突复起……夫安得而不惹起北洋督军之反感而有二次解散，掷宪稿于字簏中也!”［7］P53-54

当然，“袁世凯攻击《临时约法》，并非是为了要改正它的缺陷，建立一种完善的民主共和制度，而是要以此为口实破坏《临时约法》，追求绝对的专制独裁，从根本上破坏民主共和制度，更进而复辟帝制。”［15］但革命党人在《临时约法》中所持的工具主义法律观严重损害了该法权威性、科学性，给袁世凯破坏该法留下了“话柄”，也是不容否认的事实。正因为如此，当时抨击该法的大有人在，这些人并不都是听命于袁世凯才这么做的。对此，孙中山先生曾总结道，“辛亥之役，汲汲于制定《临时约法》，以为可以奠民国之基础，而不知乃适得其反。……试观元年临时约法颁布以后，反革命之势力不惟不因以消灭，反得凭借之以肆其恶，终且取临时约法而毁之。”［24］P21

《临时约法》没有准确反映当时中国社会实际，特别是没有反映当时中国社会南、北两大政治力量的对比，而是南方革命党人单方面强加于北洋集团头上，用来控制北洋集团的工具。这种工具与晚清政府及后来北洋军阀的工具主义法律观具有一脉相承的关系，都是传统工具主义法律观的反映和延续。不同的是，晚清政府把宪法当作维持封建统治的工具，国民党人把宪法当作控制袁世凯的工具，后来的北洋军阀把宪法当作政治合法性的标签，用宪法来为自己装门面。应当说，法律工具主义与革命党人追求的民主宪政目标是背道而驰的，那么，革命党人为什么又不知不觉的犯了法律工具主义的错误呢?大概因为，一方面，当时中国社会即便是国民党人也没有被近代宪政文化完全熏陶透彻，另一方面，中国传统文化的影响却无时无刻不在潜意识中发生作用。这样一来，在制定宪法的时候，缺少对宪法精神充分认识的国民党人，不知不觉地成为传统思维的俘虏，也就不难理解了。

“在现代法治国家中，宪法绝对不应仅仅局限于被当作治国手段而受到尊重，更应当被作为公共生活的基本准则而受到尊重和绝对信仰。即使退一步说，纵然把宪法当作工具，作为‘法中之法’的宪法首先也不应该是统治者的工具，而应该是一种社会的工具、民众的工具，在这个意义上说，统治者不过也是民众的一种工具……”［2］P23-24换句话说，法律不是统治的工具，而是统治的力量。如果一定要把法律看作是工具，那也只能是统治或管理所有人的工具，而不是一部分人甚至是一个人统治、管理其他人的工具。因为，哪怕只要有一个人能够不受法律的约束，这个人手中的权力就有可能被错误地应用。所以，每一个人手中的权力都必须接受法律的约束，这一点不能有任何例外。尽管“用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内存的控制了。”［25］P264革命党人因受传统思维的影响，不知不觉地犯了法律工具主义的错误，以至于法律的公正性、权威性均受质疑。法律工具主义不仅导致法律本身不能得到认真的对待，而且造成了社会新的动荡。这不能不说是一个大大的遗憾。

注释:

①“一、临时政府设于南京，为各省代表所议定，不能更改;一、辞职后，俟参议院举定新总统亲自到南京受任之时，大总统及国务各员乃行辞职;一、临时政府约法为参议院所制定，新总统必须遵守颁布之一切法制章程。”参见孙中山著:《咨参议院辞临时大总统职文》，《孙中山全集》(第二卷)，中华书局，1982年版第84页。

② 参见:《孙大总统致伍代表暨各报馆电》，《组织临时政府各省代表会纪事》，1913年，北京铅印本，第368页。

③ 在电文，袁世凯说道:“世凯深愿竭其能力，发扬共和精神，涤荡专制之徦秽。谨守宪法，依国民之愿望，蕲达国家于安全强固之域，俾五大民族同臻乐利。参见:徐有鹏著:《袁大总统书牍汇编》，上海广益书局，1914年版第1页。

④ 参见中国人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会编:《辛亥革命回忆录》(第八集)，文史资料出版社，1982年版第411-412页。

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